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《小邦大治》——新加坡到底做对了什么？
作者：欧树军；王绍光
来源：清华大学国情研究院
它是老子所憧憬的“小国寡民”理想社会的现代实验，它在艰难时世中建国，在内外交困中立国，从断裂到团结，从危机四伏到安定有序……“小的不一定都是美好的”，这个“小邦”却实现了“大治”，它做对了什么？《大道之行》作者欧树军联合《民主四讲》作者王绍光，历时八年的倾心之作，讲述不同以往的新加坡故事。
《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》
欧树军 王绍光 著
社会科学文献出版社
欧树军
中国人民大学国际关系学院政治学系副教授。已出版专著《国家基础能力的基础：认证与国家基本制度建设》，译著《选主批判：对当代西方民主的反思》《沃伦法院与美国政治》，发表论文、书评和评论等数十篇。
王绍光
清华大学国情研究院特聘研究员，公共管理学院、苏世民书院特聘教授，香港中文大学荣休讲座教授。已出版中英文专著与合著三十多种，并在中英文刊物上发表上百篇文章，其研究兴趣包括有关民主的制度史与思想史，比较治理等。
序 言
文/王绍光
这本有关新加坡的书是写给中国读者的。与中国相比，新加坡是个很小的国家。中国的人口是新加坡的240多倍，中国的领土面积是新加坡的13400多倍。对中国来说，新加坡的治理经验有什么参考价值吗？
其实，只是相对中国这样的大国，才能说拥有570万人口的新加坡小。世界上现有200多个主权政治实体，其中一半以上人口还没有新加坡多，包括丹麦、芬兰、挪威、爱尔兰、新西兰、阿尔巴尼亚、蒙古等国。
如果与历史上的城邦相比，新加坡则可以算得上泱泱大国了。古雅典的总人口大概在十五至二十五万之间，是古希腊最大的城邦1。 罗马共和国刚建立时，人口总共只有十二、三万2。 到帝国替代共和国时，罗马的势力范围很大，东至小亚细亚、西至英吉利海峡、南至埃及、北至莱茵河，但公民规模不过六、七百万（包括奴隶超过八百万）3； 偌大个罗马帝国，人口比今天的新加坡只多了少许。
中世纪与文艺复兴时期的意大利城邦规模更小。在1300年前后，意大利中北部人口超过两万的城邦只有区区26个4， 其中威尼斯最大，人口也不过十多万。佛罗伦萨的人口也曾一度接近十万，但遭受黑死病重创后，直到十六世纪上半叶，人口才恢复到五万上下5。
现在新加坡的人口是当年威尼斯的50多倍，是当年佛罗伦萨的100多倍，真不算小了。
政治实体的规模之所以值得注意，是因为它与治理的方式、治理的难易密切相关。我们知道，老子憧憬的理想社会是“小国寡民”，但不知道他所说的“小”是多小。柏拉图说得比较具体，他认为最理想的小国规模是5,040户，即约两万多人6。 亚里士多德认为没有必要规定具体数目，但他同样确信，政治实体的规模不能太大，因为在他看来，经验显示，“人口过多的城邦很难或者说不可能实行良治”。7 他所说的“人口过多”恐怕不过是几万人而已。
直到十八世纪中叶，孟德斯鸠仍持类似的看法。他断言：“就性质而言，共和国应该幅员较小，否则它就很难存活”，其理由是“在一个大共和国里，公共福利会成了多种多样考虑的牺牲品，既受制于各色各样的例外，又取决于多种偶然因素。
在一个小共和国里，每个公民能更多地感受和了解公共福利，与公民福利更为接近。因此，那里的弊端不那么普遍，也较少受到保护”。8 卢梭也有类似的看法：“民主政府就适宜于小国，贵族政府就适宜于中等国家，而君王政府则适宜于大国”。9 在美国从邦联转型为联邦的过程中，孟德斯鸠的上述说法成为反联邦主义者不厌其烦引用的论据10， 而在联邦主义者笔下，小共和国一点也不美好，而是一直“不安的骚动”，“永远摇摆于暴政和无政府状态这两个极端之间”。 11他们在孟德斯鸠的著作中也找到了支持组建联邦共和国或共和国联邦的理据12， 并试图进一步论证，相对于小共和国，大共和过具有不少优越性。13
现代政治学对政治实体的规模关注甚少，不过我熟悉的两位学者是例外。
一位是我在耶鲁大学任教时的老前辈罗伯特·达尔。在担任美国政治学会会长时，他曾于1967年在其会长演说中提出一个问题：实行民主，是否存在一个适当规模问题？国家越大、人口越多，民主制度是否越难运行？民主质量是否越难保证？14 为了回答这个问题，达尔几年后专门与另一位耶鲁同事合著一本书《规模与民主》。不过，这本书显示，规模与民主的关系并不如想象的那么简单。无论从输入端（如投票率）还是输出端（如对民众的回应性）看，大政治实体的表现往往不比小政治实体差。15
上海人民出版社出版的《规模与民主》封面
另一位是我就读康奈尔大学时的老师彼得·卡赞斯坦，他于1985年出版了一本有关欧洲小国的研究。那时，随着大国经济开始变得更加开放起来，它们也更容易受到国际市场波动的冲击，这引起不少人担心。而卡赞斯坦指出，欧洲的小国早就有了这样的经历。国家规模小，经济结构必然比较简单，不可能、也没必要面面俱到。
这意味着，小国经济的开放程度一般都会相对比较高，也比较容易受到国际市场波动的冲击。但这些开放的小国实际上并不比大国更容易陷入危机。
恰恰相反，这些小国的经济十分灵活，政治十分稳定。这是为什么呢？卡赞斯坦的解释很有说服力：正是因为容易受到外力冲击，这些小国的人民更容易理解什么叫同舟共济，劳方与资方更容易相互妥协，从而催生出合作主义的政治文化与政治体制。政治上稳定了，经济上必然更加灵活；反之亦然。既然小国都可以化消极因素为积极因素，大国没有理由做不到。
在这个意义上，卡赞斯坦相信，小国的经验为我们判断大国的发展提供了一个样板。16
新加坡既没实行达尔所说的那种民主，也没有采取合作主义的体制。但即使不喜欢其政治体制的人，也不得不承认它的治理水平相当高。这与它的规模较小是否有关呢？当然有关。治理的难易明显与政治实体的规模相关。
新加坡族群分布：74%的华人，13%为马来人和9%的印度人（2011年）。数据来源：《亚洲研究》杂志
人口越多，其内部越可能存在种族、民族、宗教、语言、文化、经济等种种差异；领土越广阔，提供公共物品（如边远地区教育、医疗、交通等）的单位成本越高，协调各级政府行动的难度更大。大国政府花更多的钱，却可能依然必须时时面对“众口难调”、“群龙治水”的困局。
中国人口相当于欧盟28国、美国、印度尼西亚、巴西的总和。如果说治理欧盟各国、美国、印度尼西亚、巴西中的任何一个都充满挑战的话，那么治理中国的难度恐怕是治理这31个国家的总和，岂是治理一个小小新加坡所能比拟的？难怪一位美国法学教授第一次到中国时发出这样的感叹：“这么大的国家，如此广阔的疆域、如此多样的人口！真想不出治理它该有多难。”17
不过，说规模小比较容易治理，这并不意味着规模小的国家都治理得很好。二十世纪七、八十年代，有一本书风靡全球，题为《小的是美好的》18。 但在现实中，小的却不一定是美好的。
美国有个机构每年公布“失败国家”（或“脆弱国家”）指数，2016年最脆弱的五十个国家中，有十个规模比新加坡还小；而新加坡则属于最成功的国家之一，排名在美国、法国、日本之前。19 这说明，新加坡做得好不仅仅是因为它小，它还一定是做对了某些事。
那么，新加坡到底做对了什么事呢？我们这本书提供的解释是，新加坡在国家基本制度建设方面成就斐然，实现了“小国大治”。所谓国家基本制度，是指为了实现“良治”，任何一个政治体制都必须建立的基本制度框架，它是现代国家的“地基”。
通过对各国正反两方面历史经验教训的比较与梳理，我们认为，现代社会的“地基”由八大板块构成，即维护国家安全与公共秩序的强制机制；动员与调度社会资源的汲取机制；培育与巩固国家认同和社会核心价值的濡化机制；在数据与人、财、物之间建立对应关系的认证机制；维护经济与社会生活秩序的监管机制；确保国家机构内部的控制、监督与协调的统领机制；维护社会分配正义的再分配机制；将民众参与纳入制度化管道并协调不同利益的吸纳整合机制。
新加坡人宗教信仰情况：42.5%为佛教徒，14.9%为穆斯林，14.6%为基督徒（2011年）数据来源：《亚洲杂志》
我们和一些合作伙伴曾长期研究中国的国家基本制度建设，出版过大量论文与专著。20 在研究中，我们最深的感触是，中国太大，情况太复杂，无论建立哪一种机制，强制、汲取、濡化、认证也好，监管、统领、再分配、吸纳整合也好，都十分艰难。21 过去几十年间，中国在国家基本制度建设方面已取得了长足的进步，但存在的问题依然十分严峻，新的挑战不断出现。这恐怕就是“大有大的难处”。
由于规模小得多，新加坡在八大机制建设方面走在了中国与其它许多国家前面。这叫“尺有所短，寸有所长”。借卡赞斯坦的话说，新加坡这方面的经验为中国的发展提供了一个可供参考的样板。这就是我们为中国读者写这本书的初衷。
引 言
文/欧树军 王绍光
在政治制度史上，城邦是个独特的存在。无论是雅典、斯巴达这样的古代城邦22，还是佛罗伦萨、威尼斯这样的中古城邦，它们留存于世的器物、制度与理念往往是后人发掘的结果。活着的城邦屈指可数，新加坡或许是其中尤为引人注意的一个。
这个蕞尔小邦，面积仅七百多平方公里，比世界上绝大多数国家都小，却扼守马六甲海峡的咽喉要地，北瞰马来两大半岛，南瞻印尼两大半岛。这无与伦比的战略位置，使之成为魏源所说的“英伦蛮族”崛起后遍布世界的一个据点23，成为英帝国的“东方直布罗陀”、与中华帝国贸易的中转站、“世界贸易的第二门户”及其海峡殖民地的行政与商业中枢。这块殖民地的存在主要是作为英帝国向远东扩张的节点，其自身的发展并不受重视。
在漫长的十九世纪，英国把印度、澳大利亚、马来半岛乃至整个东南亚地区的罪犯流放至此，使之成为挤满“全东南亚人渣”的“公共下水道”，24 持枪匪徒和街头黑帮横行无忌，就像一个“东方芝加哥”，一个如同巴西里约热内卢的“罪恶之城”。新加坡变成当今充满活力的自由港和世人瞩目的现代城邦，是东南亚地区“去殖民化”历史进程的产物。
第二次世界大战结束后，美国取代英国主导西方世界，西方国家对非西方国家的殖民体系土崩瓦解，冷战格局日渐成形。在此时势移转之下，英国人意识到，让新加坡从马来亚半岛独立出来，成为英国在东南亚的“哥伦比亚特区”即东南亚总督驻地25，更有利于帝国的长远利益。
新加坡的地理位置（谷歌地图）
无论这是旧帝国试图继续维系统治权的阳谋，还是衰落情势下无奈的下策，新加坡的历史在二战后掀开了从自治到建国的新篇章，不同的是，这一次，是新加坡人而不是殖民者，开始书写频频引发热议的“新加坡故事”。
19世纪初至今，新加坡的政治发展可以分为三大阶段。一是1819-1942年，这一百二十三年是乏善可陈的英帝国殖民专制时期；二是1945-1963年，这十八年是新加坡人高喊“默迪卡”，反对殖民主义，追求自主建国的时代26；三是1965年独立建国至今，这五十余年既是“新加坡人”的民族建构（nation building）时期，也是“新加坡”的国家形成(state formation)时期，更是支撑“新加坡模式”的国家基本制度建构（state building）时期。
连接这三大阶段的，是两个过渡时期。一是1942-1945年的日本侵占时期，日本人的残暴统治唤醒了新加坡人的独立自主意识。一是1963-1965年的马来西亚联邦时期，这次联盟的迅速破裂让新加坡从背靠大树好乘凉的美梦中醒来，随即发现自己成了马来人汪洋大海中的一座孤岛，失去了马来亚半岛这个广阔的商业与经济腹地，暴露于两大强邻的天然敌意之中，新加坡从此被迫居安思危险境求生。
1965年独立之初，与同处中国大陆正南方的缅甸、老挝、泰国、越南、菲律宾、柬埔寨、马来西亚、印度尼西亚相比，新加坡地最寡、力最弱，以华人为多数的种族结构最独特，资源最匮乏，安全环境也最脆弱。
新加坡独立时刻，《海峡时报》的头版
当时的新加坡人口不足两百万，仅相当于阿尔巴尼亚、洪都拉斯、巴布亚新几内亚、黎巴嫩、巴拉圭、尼加拉瓜、牙买加、土库曼、多哥、利比亚等亚非拉第三世界国家，政治、经济、社会的发展条件也与之接近。
五十年后，新加坡人口增至五百五十多万，相当于尼加拉瓜、丹麦、吉尔吉斯坦、芬兰、斯洛伐克、土库曼斯坦、挪威等国，但其人均国内生产总值却远远超过它们，跃升至第一世界，2015年在全世界范围内只低于五个国家：卢森堡、瑞士、卡塔尔、挪威、美国。
不仅如此，在这五十余年间，新加坡历经“自治”、联邦、独立建国等剧烈的政治变化，在冷战交汇、帝国角逐的艰难时世中建国，在百废待兴、强邻环伺的内外交困中立国，将四分五裂、各自为战的断裂社会发展为多元一体、团结和谐的有序社会，从危机四伏、摇摇欲坠的蕞尔小邦发展为政治清明、安定有序的现代城邦，直至东南亚地区政治、经济、社会发展水平最高的国家，被称为“东方威尼斯”、“东方瑞士”。
新加坡何以在错综复杂的内外局势下避免政治衰败，建立并保持良好的政治、经济、社会秩序，这个“新加坡的故事”讲法各异，比如“西方殖民者的故事”，“新加坡人民的故事”，本书将尝试另一种讲法，即“国家基本制度建构的故事”。
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1 Mogens Herman Hansen, Polis-An Introduction to the Ancient Greek City-State (Oxford: Oxford University Press, 2006), p. 11. 希腊在古风时期（公元前800～500年）与古典时期（公元前500～323年）存在过约一千五百个城邦（包括殖民地），其中绝大多数规模很小。见Mogens Herman Hansen, Thomas Heine Nielsen, An Inventory of Archaic and Greek Poleis: An Investigation Conducted by The Copenhagen Polis Centre for the Danish National Research Foundation (Oxford: Oxford University Press, 2004).
2 Lorne H. Ward, “Roman Population, Territory, Tribe, City, and Army Size from the Republic’s Founding to the Veientane War, 509 B.C.-400 B.C.,” The American Journal of Philology, Vol. 111, No. 1 (Spring, 1990), pp. 5-39.
3 Saskia Hin, The Demography of Roman Italy: Population Dynamics in an Ancient Conquest Society (201 BCE – 14 CE) (New York: Cambridge University Press, 2013).
4 S.R. Epstein, “The Rise and Decline of Italian City States,” in M. H. Hansen, ed. A Comparative Study of Thirty City-State Cultures (Copenhagen, The Royal Danish Academy of Sciences and Letters, 2000), pp.277-94.
5 Lauro Martines, Power and Imagination: City-States in Renaissance Italy (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1988), p. 168.
6 [古希腊] 柏拉图：《法律篇》，张智仁、何勤华译，上海人民出版社，2001，第148页。
7 [古希腊] 亚里士多德：《政治学》，颜一、秦典华译，中国人民大学出版社，2003，第236页。这里对译句略有调整。
8 [法] 孟德斯鸠：《论法的精神》，许明龙译），商务印书馆，1995，第147页。
9 [法] 卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，2005，第83页。
10 Herbert J. Storing, What the Anti-Federalists were For (Chicago: University of Chicago Press, 1981), pp. 15-23.
11 [美] 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆，1995，第40页。
12 如[法] 孟德斯鸠：《论法的精神》，许明龙译），商务印书馆，1995，第152页。
13 [美] 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆，1995，第九、十、十四篇。
14 Robert A. Dahl, “The City in the Future of Democracy,” The American Political Science Review, Vol. 61, No. 4 (Dec., 1967), pp. 953-970.
15 Robert A. Dahl and Edward R. Tufte, Size and Democracy (Stanford: Stanford University Press, 1973).
16 Peter J. Katzenstein, Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe (Ithaca: Cornell University Press, 1985), p. 9. 我在耶鲁大学两位同事的研究印证了卡赞斯坦的判断。他们发现，一国的贸易与投资开放度与其福利支出水平高度相关，小国尤为如此。见David Cameron, “The Expansion of the Public Economy: A Comparative Analysis,” American Political Science Review, Vol. 72, No. 4 (1978), pp. 1243–61; Geoffrey Garrett, Partisan Politics in the Global Economy (Cambridge University Press, 1998).
17 Ethan J. Leib, “The Chinese Communist Party and Deliberative Democracy,” Journal of Public Deliberation, Vol. 1, No. 1 (2005), article 1, http://www.publicdeliberation.net/jpd/vol1/iss1/art1.
18 [英] Ｅ·Ｆ·舒马赫：《小的是美好的》，虞鸿钧、郑关林译，商务印书馆，1984。
19 The Fund for Peace, Fragile States Index 2016, http://fsi.fundforpeace.org/rankings-2016.
20见王绍光，《建立一个强有力的民主国家：兼论政权形式与国家能力的区别》，《当代中国研究中心论文》，第四期（1991年2月）；王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993；胡鞍钢、王绍光、周建明：《第二次转型：国家制度建设》，清华大学出版社，2003年初版，2008年增订版；周建明、胡鞍钢、王绍光：《和谐社会构建：欧洲的经验与中国的探索》，清华大学出版社，2007；王绍光：《安邦之道：国家转型的目标与途径》，三联书店，2007；王绍光：《国家治理》，中国人民大学出版社，2014；王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报社科版》，2014年3期。
21 见樊鹏、汪卫华、王绍光：《中国国家强制能力建设的轨迹与逻辑》，《经济社会体制比较》，2009年第5期；王绍光：《国家汲取能力建设：建国初期的经验》，《中国社会科学》，2002年第1期；王绍光：《国家能力的重要一环：濡化能力》，潘维、廉思主编:《中国社会价值观变迁30年（1978-2008）》，中国社会科学出版社，2008；欧树军：《国家基础能力的基础：认证与国家基本制度建设》，中国社会科学出版社，2013；黄冬娅：《转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑》，中央编译出版社，2009；刘鹏：《转型中的监管型国家建设：基于对中国药品管理体制变迁》，中国社会科学出版社，2011；王绍光：《波兰尼<大转型>与中国的大转型》，三联书店，2012。
22 古雅典的人口在15-25万之间，斯巴达的人口约为40万。参见Mogens Herman Hansen, Polis-An Introduction to the Ancient Greek City-State (Oxford: Oxford University Press, 2006), p. 11.
23 参见[英] 斯坦丝·玛丽·藤布尔：《新加坡史》，欧阳敏译，东方出版中心，2013，第8页。
24 参见[英] 斯坦丝·玛丽·藤布尔：《新加坡史》，欧阳敏译，东方出版中心，2013，第67页、第80-85页、第100-101页、128页。
25 参见[英] 斯坦丝·玛丽·藤布尔：《新加坡史》，欧阳敏译，东方出版中心，2013，第301页。
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《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》
目 录
序
引言
第一章逐鹿之地
一帝国逐鹿东南亚
二“间接帝国”的例外
三从“重返”到“退场”
四帝国与东南亚区域秩序
第二章国家奠基
一公共部门的本地化
二政治体系的适应性
第三章资源汲取
一行政主导的发展型政府
二阶层分化与税收结构
三量入为出的公共开支
第四章人心濡化
一形塑国族认同
二缔造核心价值
三凝聚执政共识
第五章政党统领
一政党与官僚之间
二政党统领国家
三主动纠错与自我更新
第六章规管经济与社会
一国家规管市场
二政府协调劳资
第七章可持续的再分配
一嵌入、脱嵌与马太效应
二“反福利依赖的福利国家”
三福利认证与可持续再分配
第八章双轨吸纳
一双线吸纳基层
二分类吸纳精英
三营造双轨政治
第九章利益整合
一议程设置的代际变化
二立足整体谋长策
三积极寻求政策共识
四双向压力与政策执行
第十章反思“先发展后民主”
一新加坡模式的经验描述
二“先发展后民主”的迷思
三新加坡的政道
四新加坡的治道
参考文献
后记
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