海南自贸港的“封关”与“闯关”
本刊记者/胥大伟
发于2021.7.5总第1002期《中国新闻周刊》
2300家影视公司已经嗅到了海南“新世界”的气息。近一年来，进入海南的市场主体呈现井喷式增长，据《海南自由贸易港建设白皮书（2021）》显示，自2020年《海南自由贸易港建设总体方案》发布以来至2021年5月31日，海南全省新设市场主体37.5万户，增长47.6％。海量的注册公司中，仅影视公司注册数量已达2300余家。新注册的公司中，不乏明星股东的身影，囊括了大量娱乐圈头部资源。
明星和大公司扎堆涌向海南，是因税而来，更是为了政策红利。6月10日，《海南自由贸易港法》获全国人大常委会通过实施。在自贸港建设前，海南已经拥有经济特区立法权，与该项立法权相比，海南自贸港法规制定权的权限更高。中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海告诉《中国新闻周刊》，《海南自由贸易港法》对海南的授权非常全面，涵盖立法立规、行政管理、审批、规划等诸多权限。这意味着，将来海南可以根据自身的情况，“量身定制”一些特别的法律法规。
随着《海南自由贸易港法》的颁布实施，在金融、税制等领域，一系列政策将会密集落地海南。无论是金融等领域的先行先试，还是在税制等方面的制度设计，海南自贸港的建设都是在“闯关”，难有“前车”可鉴。
（1月31日，在海南海口日月广场海控全球精品(海口)免税城一期开业，消费者排队等待进商城购物。图/IC）
海南如何封关？
“2025年前要封关，这是一项非常艰巨的任务。但是我们目前的谋划，是更加雄心勃勃的，我们计划在2023年底前具备封关的硬件条件。”海南省委书记沈晓明在接受采访时说。
封关，是为海南自由贸易港建设一道物理和制度围栏，这是当前海南最基础和最急迫的任务。2020年印发的《海南自由贸易港建设总体方案》提出，2025年前，海南自贸港适时启动全岛封关运作。
海南省开放型经济研究院院长、海南大学经济学院教授李世杰告诉《中国新闻周刊》，目前国内的自贸试验区都是“境内关内”，开放是有“瓶颈”的，而海南自贸港是境内，却在关外。这意味着自贸港区域内将是高度自由化的区域，在贸易、资金、交通、人员往来等方面对外开放的力度将是空前的。
所谓封关运作就是由海关划出一个特定范围：进入此范围的货物相当于已进入国内，但还没通过海关。在这个基础上，中央将给予海南岛零关税的特权。李世杰认为，未来海南自贸港将是货物零关税和进出高度自由的区域，绝大部分的货物进入海南都是没有增值税、消费税和关税。此外，海南在服务贸易方面，也将做到国内其他地方难以复制的“自由”。境外的服务贸易提供者，到海南来从事服务贸易将实行国民待遇，在航空、电信等方面也将全部放开。“境外的航空公司在海南可以设立子公司，可以经营海南飞往世界任何国家的航线；境外电信服务商，也可以运营基础性电信业务，包括电信的增值业务。”李世杰解释道。
如果说海南自贸港是一个自由开放的独立生态系统，系统激活的钥匙则是全岛封关运作的完成。目前，作为封关运作硬件的新海港、美兰机场等一批基础设施新扩建项目，海南正加速推进。海关业务改革等封关“软”条件，也在同步推进。海南大学经济学院教授刘家诚告诉《中国新闻周刊》，越早实现全岛封关，意味着海南越早驶入“快车道”。多位受访专家认为，海南目前尚未完成海南与内地之间的“围栏监管”，全岛封关运作力求稳健推进。“比如，现在海南日用消费品免税品清单还没出来，就是怕形成大规模的走私。”刘家诚举例道。
全岛封关运作后，除了禁止、限制进出口的货物、物品外，其他货物、物品将自由进出，进口征税商品目录以外的商品免征进口关税。
刘家诚列举了全岛封关后，货物、物品进出海南的三种路径：境外与海南自贸港之间，货物、物品可以自由进出，海关依法进行监管，列入海南自贸港禁止、限制进出口货物、物品清单的除外；货物、物品从境内其他地区进入海南自贸港，按国内流通规定管理；货物、物品从海南自贸港进入境内其他地区，货物原则上按进口规定办理相关手续，物品按规定进行监管。
作为自贸港最重要的一项政策“福利”，目录管理以外的商品将实现免征进出口关税。现阶段，海南只对原辅料、交通工具及游艇、生产设备和居民消费品四类进口商品免征进口关税、进口环节增值税和消费税。目前前三类清单已出。例如在已公布的“零关税”交通工具及游艇清单中包含直升机、飞艇、游艇等。据测算，实施“零关税”后，如进口1亿元的游乐设施，可以省去1300多万元的关税；一艘价值1000万元的游艇，就可以免交380万元的关税。截至今年5月，海南对进口的航空零配件、游艇、汽车、生产设备等共减免税款3.24亿元。
6月刚生效的《海南自由贸易港法》中，加入了一些此前总体方案中没有提到的条款，进一步放大了“福利”。例如，第二十九条规定，“货物由内地进入海南自由贸易港，按照国务院有关规定退还已征收的增值税、消费税”。刘家诚认为，此举可以平衡境内其他地区货物和境外货物的税负，有利于境内其他地区货物在海南市场的公平竞争。
在实施全岛封关运作后，海南将全面启动简税制的落地，现行的增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，在货物和服务零售环节征收销售税。李世杰预计，封关后18种税目将简并为7个税种，包括：企业所得税、个人所得税、物业税、印花税、资源税、环保税和销售税。
封关后，去海南需不需要办理签证，这是很多人的疑虑。海南省委书记沈晓明解释，目前方案是封关运作以后人员进入海南岛仍然使用身份证，与现在没有差别。最终方案将由海南与国家有关部门共同确定。
下一个离岸金融中心？
目前，全球主要自贸港基本上都是区域或国际性金融中心，香港、新加坡等自贸港也是全球主要的离岸金融中心。
作为自贸港的一项“标配”，未来海南如何开展新型离岸国际贸易，海南又是否会成为继香港之后中国下一个离岸金融中心？离岸金融的经典定义是，“非居民相互之间以银行为中介在某种货币发行国国境之外从事的该种货币的借贷活动”，是指设在某国境内，但与该国金融制度无甚联系且不受该国金融法规管制的金融机构所进行的资金融通活动。
新近颁布实施的《海南自由贸易港法》第五十二条规定：海南自由贸易港内经批准的金融机构可以通过指定账户或者在特定区域经营离岸金融业务。早在2010年1月，国务院颁发《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，提出海南加快金融业发展，探索开展离岸金融业务试点。这是中国第一次提出在境内开展离岸金融业务。历经十多年，海南离岸金融业务因多重因素仍难破题。
海南省政协一份提案指出，海南开展离岸金融业务的银行机构少，主要开设基础性业务。离岸金融业务体量小，招商银行海口分行等银行金融业务结算量累计1.5亿元，对标新加坡的离岸结算量为12900亿元。
对于几无基础的海南而言，想要创建离岸金融业务，相关制度架构该如何设计？刘家诚认为，相关设计在自贸港总体方案中已经出现。《海南自由贸易港建设总体方案》中提出，通过金融账户隔离，建立资金“电子围网”，为海南自由贸易港与境外实现跨境资金自由便利流动提供基础条件。刘家诚告诉《中国新闻周刊》，海南不会“照搬”完全都是离岸金融业务的“香港模式”。未来，海南自贸港可以拥有两种账户，一种是普通账户，另一种是FT账户。整体来看，自由贸易账户（FT账户）体系形成了一个类似“U型”体系，“U型”的“敞口”就是境外，它与境外是完全打通的，可以自由交易、结算。FT账户实行分账核算，遵循“一线放开、二线管住”的原则。资金从境内进出FT账户，要进行审慎的管理。
李世杰将新型离岸账户体系称为“FT plus”账户，他认为，新型自由贸易账户并非现有的FT账户，同样是在岸和离岸两套账户体系，境外的资金进入FT plus账户，资金划拨完全自由，但离岸账户和在岸账户之间不联通，不能自由划拨。“划拨需要经过审批，给予一定的额度的授权。”李世杰解释。他认为，两套账户体系有助于企业实现融全世界的资本到海南来经营，而且还不会把海南和内地市场割裂开。此前，国家外汇管理局副局长王春英接受媒体采访时介绍，海南已上线运行自由贸易账户，即FT账户，企业可通过FT账户办理跨境交易的本外币结算和境外融资业务，FT账户的资金兑换可在离岸市场平盘。
对外经济贸易大学国际经贸学院教授崔凡认为，相关账户体系的改革，使得资金的进出更加自由，这是值得鼓励的，“但并不是说要在海南发展出一个新的离岸金融中心”。崔凡指出，不能将海南发展新型国际贸易与建设离岸金融中心混为一谈。商务部研究院国际市场研究所副所长白明对此持相似看法，离岸金融中心需配合人民币国际化和新型国际贸易等业务的展开，“更为关键的是，建设离岸金融中心所涉及的监管条件，海南尚未到位”。
（3月4日，在中国邮政集团公司海口市分公司离岛免税品邮寄送达处理中心，工作人员正在给即将邮寄的免税品进行消毒杀菌作业。摄影/本刊记者 骆云飞）
多位受访专家认为，海南自贸港完全放开人民币自由兑换并不现实。目前，中国只有香港一个离岸金融中心。自2009年中国推行跨境人民币结算以来，人民币支付结算系统日均交易额接近1.2万亿元，在香港进行的人民币支付量占全球比重约七成。
刘家诚认为，海南全岛封关以前主要还是构建服务实体经济的金融体系，在“管得住”的前提下做金融开放，“所以我个人的判断就是在全岛封关之前，不会急于布局离岸金融的发展，而更加注重在服务海南实体经济建设方面的金融体系。”
税制如何继续闯关？
天眼查数据显示，2021年前5个月，海南共注册成立超过1600家影视相关企业，同比增长653％。企查查的另一组数据显示，在过去一年里，海南平均每月新增影视相关公司近200家，2021年3月更是高达427家。
今年1月28日，王一博在海南成立了一家文化科技公司，名为海南博远；3月25日，马伊琍成立海南树菊文化传媒有限公司；3月30日，歌手那英在海南成立了鼎宏文化传媒有限公司；3月31日，演员阚清子成立三亚巨之星影视传媒有限公司，注册资本300万，个人持股100％。2020年8月，沈腾在海南成立了海口那可是家大影视文化有限公司，个人全资持股。徐峥和陶虹也在海南成立了海南省洋洋得意文化传播有限公司。
影视公司“扎堆”海南，让不少人联想起霍尔果斯。霍尔果斯是地处新疆的边陲小城，2010年，霍尔果斯为文娱产业发展提供多项优惠，其中最著名的是实行“五免五减半”的税收政策，即入驻企业均可享受所得税五年内免征、五年后减半的优惠。税收优惠吸引了大量影视公司在霍尔果斯注册，其中充斥着大量的空壳公司。不过，2018年1月起，霍尔果斯政策开始逐步收紧，暂停增值税返还和个人所得税优惠两项政策，要求注册企业“一址一照”，实体办公。同时要求2017年公司企业利润占营业收入比重超过50％的企业进行税务自查等。为税而来的影视公司，也开始如潮水般退去，当地出现了影视公司“注销潮”。根据天眼查App数据，到2018年10月，与霍尔果斯相关的企业中有2298家企业状态已经显示为“注销”。
低税率，也使得海南成为空壳公司聚集地的风险大增。从多方面来看，海南综合税率已经可以说“全国最低”。根据《海南自由贸易港建设总体方案》，在满足相关条件下，海南最终将实现零关税，低于当前中国总体7.5％关税总水平；企业所得税税率从25％降至15％，个人所得税最高边际税率从45％降至15％；增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费将被简并为销售税，在货物和服务零售环节征收。
考虑到地方政府为招商引资和园区建设而额外承诺的奖励、补助和财政返还，海南企业的实际低税负将更加诱人。去年5月，海口市人民政府印发《海口市促进影视产业发展若干规定》。当地一些产业园区为吸引相关企业入驻，还给出了额外的优惠政策。如“企业年纳税额度超过500万时，每家公司有三个高管名额个税全免”。对于一家月利润为5000万的企业而言，少10％企业所得税，能省下500万税收。直接减税，加上当地政府对影视行业的“返还”政策，“优惠”收益算下来就很可观。
至2035年前，海南将进一步加大企业所得税优惠力度，15％税率将适用到除负面清单行业之外的所有企业。相比之下，海南甚至比香港和新加坡更低，同为自由贸易港的香港和新加坡企业税税率分别为16.5％和17％。
外界担忧，海南自贸港会不会沦为一个更大的避税天堂？6月21日，海南省省长冯飞在国新办举办的新闻发布会表示，坚决不让海南自贸港成为“避税天堂”，钻空子的空壳公司一个都不要。
在白明看来，海南自贸港在制度设计上，注重了防止“避税天堂”的出现。在海南，享受自贸港税收优惠的前提条件之一就是实质性运营。今年3月5日，国家税务总局海南省税务局、海南省财政厅和海南省市场监管局联合印发了《关于海南自由贸易港鼓励类产业企业实质性运营有关问题的公告》，从居民企业和非居民企业两个层面，对实质性运营细化判定标准。注册在海南的企业，同时具备生产经营、人员、账务、资产等四要素，才属于实质性运营。“而实质性经营，肯定是要有审计的。”白明说。
海南自贸港的税收制度，是以“零关税、低税率、简税制”为核心来设计的。中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海认为，刚颁布实施的《自贸港法》，在财税制度设计方面最为抢眼，“是一种纳税人友好型的财税制度设计”。华中科技大学教授、光谷自贸研究院院长陈波告诉《中国新闻周刊》，海南自贸港将来发展成功的一个必要条件就是必须建立非常强大的现代服务业。“自贸港的一个特点就是要素、资源、人才、货物的高度流动和集散，而低税率、简税制是最佳的政策温床。”
在个人所得税方面，只要在海南自由贸易港累计居住满183天，在海南取得的个人收入，可以按照3％、10％、15％三档超额累进税率征收个人所得税。同时对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15％的部分，予以免征。这项优惠政策并没有限定人才来源地，境内高端人才和紧缺人才同样适用。海南相关部门曾测算，假如一个高管在海南税前收入100万元，与内地相比，其每年享受减免个税就超过7万元。在业内人士看来，这一优惠显然是对标香港，某种程度上可以“碾压”新加坡。新加坡个人所得税目前是0~22％的十一级超额累进税率结构。
目前，粤港澳大湾区和上海临港自贸区出台了直接对标香港的个人所得税政策，对境外高端人才和紧缺人才按内地和香港个人所得税税负差额给予财政补贴，由地方财政第二年进行返还。事实上，相比于粤港澳大湾区“先征后补贴”的个人所得税优惠方式，海南自贸港的个税优惠政策更为直接。
海南自贸港个人所得税优惠政策的优势体现为两个方面：第一，优惠政策不局限于境外，境内外高端人才和紧缺人才一视同仁，境内人才可以光明正大地享受15％的个税优惠；第二，优惠的方式是对实际税负超过15％的部分予以免征，将在第二年汇算清缴时在个人所得税App上一键退税，而不需要通过地方政府进行财政返还。
刘家诚告诉《中国新闻周刊》，海南的个税税率标准在全球是比较低的，相比于新加坡和中国香港都是有竞争力的。但刘家诚建议，海南在税收抵扣方面可以借鉴香港的一些经验，“香港地区纳税人子女的教育费、父母的赡养费等家庭开支可以抵消很大一部分税费，实际税负比海南还要略低一点。”陈波认为，缺人才的海南当下应着力打造人才金字塔的“塔基”，普惠性的个税优惠政策将是吸引人才落地的重要“筹码”。