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陈经伟/文 海南新一轮改革启动。
《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（中央12号文）发布及1+N政策体系的出台已经确定给予海南国内最优政策，加上《海南自由贸易港总体方案》（《自贸港方案》）和《自贸港法》稳步推进及配套方案正式实施，意味着海南新一轮改革在中央层面基本完成“一分部署”、改革步伐加快。
如何在经济欠发达和产业基础薄弱的海南建设自贸港，不论对海南省内还是对中央层面而言是前无古人的事，既没有先例可循，又不能简单照搬西方自由贸易港发展模式，是一项前所未有的体制机制创新和经济发展的新尝试。中央12号文对海南新一轮改革和未来发展之路的布局，充分体现了高技术产业是海南未来30年构建现代产业体系和参与国际分工、国际产业链并实现区域经济增长的重要基础，是构建新发展格局中展现新作为的重要支柱，是引导各方面落实新发展理念和实现海南自贸港高质量高标准发展的“指挥棒”。
海南改革30多年来的困惑
海南“因改革开放而生，因改革开放而兴”。自从上个世纪80年代初期中央决定开发海南开始，海南一直不缺中央层面特别推动和特殊（相对于国内其他省份地区）政策支持，特别是海南建省建经济特区之后，还拥有特区地方立法权（治理放权）且一直享受西部省份特殊待遇。在资源方面，海南拥有全国最好的生态环境和国内独特的自然资源与区位优势。在人才方面，海南近20年来是人才净输出地区（省内一份研究报告显示近20年来海南高考外出人员返回约10%），从“人和事匹配”（区域本科以上人口与该地区经济体量之比）角度讲，海南多年来在整体上是一个不缺人才甚至可以说是国内领先地位地区。这是因为，海南近年经济体量只是与山东的淄博、济宁、临沂，浙江的温州、台州、嘉兴，以及江苏的泰州这些地级市相当，而海南各级机构的人才是按照省级配备的，显然要比以上这些地区强多了。
然而，2017年海南人均可支配收入仅22553元，比全国平均水平低了足足13.2%，与西部省份地区相当。另外，1988年海南省人均GDP相当于福建省的90%和浙江省的66%，但到了2017年这一比值却分别降至58%和53%，一直依靠中央转移支付才能“过日子”。海南这30多年来“经济欠发达地区”这一“帽子”一直未摘掉，这一问题一直困扰中央决策层，也值得我们认真深思——为什么仍然是经济欠发达地区？。
海南问题在哪？
海南多年来“病因”或存在的内在矛盾和根源问题究竟是什么？虽然“好药方”和海南改革“着力点”在各阶层各层面的答案莫衷一是，或是片粹化的（目前仍然处于是模糊状态），但至少有几个问题在中央层面布局海南新一轮改革时已充分考虑：
第一，因缺少“岛屿经济体”理论支撑必须做长期顶层设计及引导。海南是一个独立岛屿，而国内政府治理思想和模式主要源于中原文化（如典型的“中心思维”），如何有效管理一个岛屿经济体，在国内理论界属于一种空白状态，其差异化发展路径也是国内理论界和决策层往往忽略的一点。因此，中央12号文是引导海南未来30年如何分目标、分步骤的制度顶层设计和行动策略，体现为一种原则性、方向性指导的同时给以海南具体改革方式和路径腾出空间。
缺少“岛屿经济体”理论支撑的改革往往会造成一些基本问题很难达成共识，很多中央层面政策在落实过程中就会出现“政策堵点”或“棉花现象”（政策发力就像一拳打倒棉花一样没有任何回力）甚至“扯皮”（部门之间、中央部门与地方政府之间）。虽然从2016年博鳌亚洲论坛年会开始，与会代表们就倡议构筑岛屿经济命运共同体，对岛屿经济体发展中的先天脆弱如普遍存在的资源禀赋单一、内部市场狭小、物流成本高、远离核心经济圈等发展障碍，以及其根本出路在于发展外向型经济，融入全球市场和国际分工等问题达成共识，但是，深度分析海南自身特殊的历史文化和资源禀赋，它发展过程中与其他省市差异性在哪里？如何遵循岛屿经济体发展规律而构建“两个市场”（“岛内市场”和“两头在外”）良性发展模式，以及探讨海南“双向”（“引进来”和“走出去”）而融入国际市场的对外开放创新型发展道路，在“省抓落实”层面多年来（及目前）仍然不够深入。
第二，因“经政不匹配”必须加大行政体制改革力度，构建现代政府治理模式。从中央12号文的标题就可以看出，海南是以“全面改革和深化改革”为基础和逻辑开展新一轮对外开放的；《自贸港方案》其实是紧扣如何构建现代产业体系和改革政府管理体制及其行为（制度集成创新主要强调的是政府行为改革）这两个方面而展开设计的。
“小政府、大社会”是海南改革初期提出的现在国人也认可并向往的行政管理体制改革。然而，30年来的海南却朝着相反方向而行，海南GDP占比全国一般约0.5%，但行政管理体制人员却不断膨胀，并形成一些人所说的“地级经济体量+省级行政管理”且“经政不匹配”现状。这一现状也会成为海南之前30年发展最大制约和瓶颈，制度集成创新不是对单个领域、单项制度的“修修补补”，而需体制内各领域各部门的相关制度进行系统性变革。
第三，因原主导产业严重“资源依赖”必须构建现代产业体系。中央12号文用较大篇幅布局了海南现代经济体系，而《自贸港方案》把“1”（构建现代产业体系）作为制度设计之核心目标。
之所以中央强调海南未来产业是“非资源依赖型”，一方面是因为在历史上为了战略保障需要，国家在海南布局360万亩橡胶园，它以毁掉众多原始森林并已经付出了巨大的生态代价。另一方面至于海南改革前30年以来，以房地产业和旅游业及传统农业等“资源依赖型”产业为方向与主导（海南旅游业实质是房地产业派生出来，它无法独立运营或生存，这一点与国内外其他旅游业发展路径有差异），“鼓了钱袋，毁了生态”，但海南又是每年依靠中央转移支付（前几年大致6-7百亿，2019年约1千亿）过日子的省份。这也意味着，海南改革前30年以来基本上是走“资源依赖”且“去工业化”“去高技术产业”发展模式，实践证明这种“资源依赖型”产业是不适合海南发展的，而发展经济学当中的“资源诅咒”理论早已证明这种模式不可持续。
海南发展现代产业体系基本上等同样于发展高新技术产业
中央针对海南新一轮改革和未来30年主导产业布局，主要在总书记“4.13”讲话、中央12号文和《自贸港方案》等中央文件中展现，如总书记在“4.13”讲话中已经为海南指明了方向，包括“种业、医疗、教育、体育、电信、互联网、文化、维修、金融、航运等”等领域。
从“现代化产业体系”内涵来看，十九大报告文件已经界定“现代经济体系”的同时也界定了“现代产业体系”内容，它是指要全面构建比较稳固的现代农业基础、比较发达的制造业，尤其是高级装备制造业以及门类齐全、迅速发展的现代服务业，总体要求是技术进步在发展中的贡献份额不断得到提高，产业国际竞争力不断得到增强。
从落实中央12号文引导海南三大产业方向（旅游业、现代服务业和高新技术产业）来看，中央12号文所界定相应的“现代化经济体系”和“传统产业优化升级”细分领域内容对于海南未来的主导产业转型与定位更具有指导价值：
从表格中我们大致可以看出，中央层面对海南未来30主导产业的布局，实质上是围绕高新技术产业开展（占比80%以上），而海南构建现代产业体系基本上等同样于高新产业。这是因为，旅游业从一定意义上也属于服务业，而且，现在所有的制造业和服务业都可以与高科技、数字经济对接，这也意味着，热带农业、现代服务业和高新技术产业给海南很广阔的产业范围。
虽然从“省抓落实”层面海南主导产业布局仍是一张白纸，产业布局亟需补结构性短板，主导产业的《海南方案》基础性研究工作仍然没有实质突破开始，但从中央整体布局来看，已为海南未来产业布局留下巨大空间，只要符合海南发展的绿色制造业和高效农业及其产业链都可以尝试。
海南发展高新技术产业“堵点”或难点
如果把海南新一轮改革开放与自贸港建设，看成是中央已经为海南确定了一篇优秀博士论文选题且论证了论文框架基本内容（常言道：好的选题为该论文完成提供一半以上助力）并承诺给以海南大力支持，那么，海南仍然处于学士学位论文选题探索阶段，究竟选择哪个具体题目还未定夺。这一整体性基本研判对于我们理解海南发展高新技术产业“堵点”或难点至关重要。
第一，观念阻碍。“科学技术是第一生产力”。海南要发展，其决定因素是供给侧，即“能为国家市场生产什么”或“有什么竞争性产品或服务在国际市场当中卖”，而竞争性产品或服务基础是科学与技术能力。然而，海南大部分干部观念上还停留在海南应“吃小灶”，在行动上“向中央要特殊政策”的工作思路（不知中央给以海南的政策已经是全国最优或者能够给的都给了），现实工作中仍然停留在“低税收（关税）而卖地”的简单招商策略。
实际上，在世界范围内在400多年自贸港发展历史长河中，税收（包括关税）条件在成功的自贸港建设当中的作用机制是有限的。现实逻辑是，如果低税收（关税）能解决区域经济增长问题，那么，世界范围内大部分贫困地区早就依靠低税收（关税）手段解决了。道理很简单：越是贫困地区往往税收（关税）少，降低税率（关税）成本越小，越容易获得决策。
第二，混淆目标和过程。“海南可以跨越工业阶段发展服务业”思路或建议，其实是混淆目标和过程一种典型表现。虽然服务业比占GDP可以代表一个区域现代化现代产业体系水平，然而，现代产业体系的现代元素产业构成（主要指第一、第二与第三产业）在不同经济发展水平的国家是有比较大差异的。因此，一般情况下经济发达国家现代服务业占其GDP70%左右，而发展中国家的现代产业体系主要指工业化进程比较健康产业构成，工业增加值占GDP50%左右、第三产业所占比重稳定上升状态。对于目前海南基础而言，围绕着农业基础比较稳固，装备制造业比较发达，第三产业发展迅速，科技进步在经济社会发展中的贡献份额提升比较快，是高新技术产业发展着力点。
第三，“错位对标”。海南省情的另外一个重要特点是以“农村”为基础建自贸港，这在国际范围内是找不到直接“对标”对象的。中国40年改革开放已经证明，改革开放中每一个新生事物的产生和发展，改革开放每一个领域和环节经验的创造和积累，无不来自人民的智慧和实践，没有人民支持和参与，任何改革都不可能取得成功。现代产业和新型工业化及其技术产业模式是让几百万海南农村人口参与海南自贸港建设的有效载体，如何坚持以人民为中心的发展思想，如何发展新型技术工业化为民，让人民在“干中学”和提升技能，让现代产业“保就业”和“稳就业”，并以此不断满足人民日益增长的美好生活需要，让改革发展成果更多更公平惠及人民，对海南是一项巨大的挑战任务。
第四，结构性人才短板。20世纪90年代后期，因海南发展受挫，“敢闯敢试”和“想做事业”的海南人才不断外流，包括本土成长起来的学子，也因海南产业而学成未归，也就成为海南自贸港建设中高新技术产业高级人才短板问题存在。另外，海南改革30年来产业发展以消耗资源型，大部分干部成长过程并没有经历过“产业扶持、培育和发展”工作阅历，对如何构建现代产业体系很多干部真的不知如何下手。
海南应该如何发展高新技术产业
纵观历史，科技创新推动着人类的每一次跨越式发展。三次工业革命推动了人类过去250多年的经济增长，而每一次的产业革命都离不开科技的创新发展。在国家十四五规划强调“技术创新”为战略后，估计科技强省在海南应该是一个共识。既然高技术产业是决胜海南自由贸易港发展的硬核要件，那么，对于在经济欠发达和产业基础薄弱的海南究竟如何发展高新技术产业？这一方面要依据省情及其相对比较优势，另一方面要兼顾“保或促就业”这一自贸港建设必须选项，或许有很多难点，但至少可以从以下几个方面着手或作为切入点：
第一，观念创新，深刻领会技术创新在海南自贸港建设当中的作用。中央确定的现代产业体系整体要义是，必须着眼于“创新引领、要素协同、链条完整、竞争力强”这几个关键词，虽然中央12号文和《自贸港方案》已明确海南以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导，但在转型阶段，海南三大结构当中究竟是7：2：1比例格局还是3：3：4的比例（或其他比例）格局安排？“省抓落实”必须要有一个科学的评估，海南有没有必要以高新技术产业为基础“补工业化”要进行深度探讨。实际上，工业互联网时代给海南很广阔的产业范围，现在所有的制造业都在与高科技、数字经济对接，在不破坏原有生态环境的条件下第一、第二、第三产业细分领域都可以选择发展，在海南有市场空间的绿色制造业都可以在海南进行尝试。
第二，以中科技、低科技的创新促进海南传统产业升级。一谈发展高科技产业，我们习惯性地想到人工智能，大数据，生物医药，云计算，量子等时髦的概念。其实，即便是现在的美国，其高科技创新对国民经济总值的贡献只有1/4，3/4的社会贡献来源于中科技、低科技的创新。结合中央文件和海南岛屿经济体和“两头在外”（资源和市场都在外）特点，海南现代产业体系其差异化发展建设路径是：以实体经济为主体的产业体系，乡村产业振兴、热带特色高效农业转型、“品牌”旅游业、以全球价值链为坐标构建现代服务业、以科技创新和核心技术为抓手培育高新技术产业。这也意味着，在一段比较长的时间内，中科技、低科技的创新对海南更容易产生价值。
第三，回归“地级经济体之实”支持模式，在细分行业中深耕。如果仅从人口、地域、陆地面积和经济总量等因素上讲，那么，海南不论是在30年前还是现在，从国家治理层面均不具备或者没有必要单独建省的条件的，未来若干年内仍然处于“地级经济体”规模。进一步来说，海南经济规模比较小，适合发展的产业不多，但只要找到细分领域就够用了。因此，借鉴国内其他地级城市的科技创新发展路径，国家层面给予特别支持，在细分新兴产业作为“支柱产业”来促进区域经济增长。
第四，实施技术工业品“新时代下南洋计划”。海南未来30年以外向型经济为定位，须置于全球科技产业革命和国际分工体系的风向标；围绕“海南拿东西到国际市场当中卖？”开放思维和操作目标布局。与现代产业体系高度关联的是海南未来市场（产品或服务对象）问题。所谓实施“新时代下南洋”计划主要是以此拓展市场发展新空间目标，解决海南“两头在外”当中“一头在外”问题：海南是国内离东南亚最近的沿海省份，开拓南洋市场是一种“另道超车”之路，可以充分利用中国内地强大的科技力量和完整的产业链作为支撑，与华人侨人建立起东南亚市场贸易的商业网络，在海南完成工业品销往南洋地区，实现多方共赢。
第五，产业链整体布局。既然海南主导产业布局仍是一张白纸，这也意味着，海南产业最需要的是“打基础、补短板”，在“国内双循环”背景下，坚持“人无我有、人有我优”的绝对优势或比较优势，“另道”形成自己的产业链才会有相应的竞争力。海南海南最大面临问题是没有产业链，目前的11个产业园是原来房地产开发历史余留产物，与产业链无关。因此，“陆海空”等产业园一定要按照产业链进行布局。“陆”是以南繁育种为代表的热带高效农业，“海”是深海科技及产业，“空”是航天科技及产业。同时，根据海南现实思考以下几点进行产业链整体布局：（1）海口制药产业园与乐城医疗产业园等有机结合形成高端医疗产业链；（2）以海南农垦集团为基础布局橡胶等热带高效农业产业链；（3）以海南热带雨林国家公园为基础布局现代热带林业（如花梨木、沉香木等珍贵木种）；（4）发挥海南国内最大海域面积优势布局现代化海洋牧场形成未来20年动物蛋白质市场产业链；（5）军民融合形成南海军队供应链。另外，可以选择试点园区，以整个园区为基础尝试承接日本、韩国及新加坡等针对开拓亚洲市场而布局产业链及展开专业化管理，或者尝试承接部分粤港澳大湾区高技术产业转移，尤其是粤港澳大湾区相关企业的电子信息装配组装环节正加速向东南亚国家转移，未来可能会扩展到关键零部件乃至整个产业链上下游企业链条式外迁，海南不应放过这个机遇。
第六，政策扶持产业链“一竿子插到底”的实践。在海南新一轮改革开放当中，海南当地企业和海外华人华侨是最有意愿参与自贸港建设的群体，但从海南“百日大招商” 当中124项目目录及很多落地政策思路（500强或央企）来看，其设定的招商条件基本上是把大多数本地企业和海外华人华侨拒之门外的。为避免政策在“中层”“堵点”产生或者在体制内“空转”，确保中布局措施落地方向不偏、路子不歪，可选择某一高技术产业链开展“一竿子插到底”实践。
第七，加强高新技术基础研究，实施“一县一研究院”吸引高级人才。著名的“微笑曲线”（Smiling Curve）理论说明，在国际产业链中附加值更多体现在两端，产业未来应朝“微笑曲线”的两端发展，也就是在左边加强研展创造智慧财产权，在右边加强客户导向的营销与服务，而高级人才真正价值在于智慧，但这智慧要发生作用需要平台。目前，海南在吸引高级人才方面并没有优势，但海南经过这些发展和硬件基础设施建设，加上本身优越的自然环境，已具备布局“一县一研究院”吸引高级技术创新人才的条件（已聚集很多了国内退休高端人才），特别是在“新基建”当中支撑科学研究、技术开发、产品研制等“创新软基础设施”，这些研究机构或平台属于“微笑曲线”中重要一端，可以在短时间内吸完整引技术创新高级人才、整体提升海南科技力量。
当然，这些研究院在体制机制上要有较大创新与突破，如建设用地（除海口和三亚以外）由海南各县政府配给，专家居家住房产权灵活认证（如可采取内部集资建造），根据科研项目需要可灵活招收博士后、博士硕士等团队，科研成果所可以在海南国际知识产权交易所转让并分享收益，形成一种正向激励机制，让一些国内科研团队真正长期扎根海南，使得海南成为国内一个独特的科研创新基地。
（作者系中国社会科学院金融研究所副研究员、投融资研究中心副主任，经济观察报宏观经济研究院特约研究员）