赵明昊
清华大学战略与安全研究中心特约专家、复旦大学国际问题研究院研究员
近期，拜登政府加紧推动“印太经济框架”。这一框架是美国印太战略的经济支柱，也是美国下阶段针对中国展开地缘经济竞争的重要工具。拜登政府与特朗普政府一样，强调“经济安全就是国家安全”，重视减少美国对中国的经济依赖，将供应链重塑、主导数字贸易规则等作为其印太经济战略的重要目标。
▲近期美国政府试图借此次美国—东盟特别峰会兜售“印太经济框架”构想，搞乱地区局势，达到遏制中国的目的。（图源：澎湃新闻 陈霞）
在拜登政府的设计之下，“印太经济框架”不是单一的经贸协定，而是涉及数字贸易、供应链韧性、脱碳和清洁能源、基础设施等不同领域议题的一系列谈判安排，这些安排构成了拜登政府与印太地区国家增强经济关系的“接触平台”。
拜登政府非常重视以“灵活性”和“包容性”来推动“印太经济框架”，虽然美国围绕印太经济方面提出总体性的原则和目标，但在不同的议题领域，参与的国家、谈判推进的速度和策略、执行的力度也是不同的，拜登政府将推动相关国家根据自身国情和发展需要采纳相关标准，或是同意与美国等国在信息共享等方面进行合作。在“印太经济框架”的执行机制方面，拜登政府倾向于更多采用磋商等非正式的执行机制，而非被广泛使用的类似WTO的争端解决机制。
拜登政府希望通过“印太经济架构”促进美国的外交和国家安全目标，并注重将这一架构与“重建美国中产阶级”等国内政策目标相互连结。拜登政府认为，“印太经济架构”需要为重振“美国制造”、实现“以工人为中心的贸易”等目标服务。围绕“印太经济框架”的推进，美国商务部长雷蒙多、美国贸易代表戴琪扮演最重要的角色，她们进行分工与合作。其中数字贸易、劳工标准和贸易便利化部分由戴琪牵头，供应链、基础设施、气候治理、税收和反腐败等方面的接触和谈判由商务部长雷蒙多牵头。拜登政府虽然不寻求“印太经济框架”得到美国国会的批准，但也在围绕相关的协定或规则与美国国会两党议员展开深入沟通与协调，以增强“印太经济框架”的可持续性。
“印太经济框架”的内容
虽然“印太经济框架”的具体方案还没有公布，但是从美国高官和战略界人士的相关讨论看，“印太经济框架”主要包括以下几方面的内容。
一是贸易便利化方面。拜登政府希望能够借助“印太经济框架”，重点支持印太地区国家的中小企业，推动中小企业的数字化，优化海关通关程序，促进出口、进口和转口贸易的“单一窗口”建设，通关设立“可信任贸易商项目”等方式帮助达到安全标准的企业简化清关程序，支持知识产权能力建设。
二是数字经济和新兴技术方面。拜登政府希望能以《美墨加协定》数字经济章节和《美日数字贸易协议》为蓝本，并吸收《数字经济伙伴关系》等相关条款，制定“印太经济框架”数字规则，并增加数字经济包容性、数字基础设施建设、新兴技术研发能力建设等方面的内容。“印太经济框架”将推动民主、透明的数字治理标准；促进数据自由流动和隐私保护；禁止和限制金融服务等领域的数据本地化要求；确保数字产品的非歧视性待遇；提高中小企业数字经济可及性；加强数字经济包容性发展。此外，“印太经济框架”还将为人工智能、金融技术等先进技术的使用设立标准和伦理规则，推动相关国家在敏感和关键技术出口管制方面的协调。
三是强化供应链韧性方面。“印太经济框架”将推动关键产品供应链的集体监测和信息共享。美欧贸易和技术理事会（TCC）已对何为“关键产品”进行了界定，包括芯片、关键原材料和矿产、药品等，“印太经济框架”或将予以借鉴。拜登政府将推动相关国家展开供应链压力测试，设立供应链预警机制，评估和完善相关物资的战略储备，改善与供应链韧性相关的基础设施。拜登政府高度重视环境及劳工权利领域的问题，尤其是强迫劳动问题。它试图将这一问题与供应链韧性进行捆绑，确保供应链符合《美墨加协定》以及国际劳工组织等制定的相关劳工权利保护规定。拜登政府将推动各方定期展开供应链的劳工权利评估，构建透明的、可信任的、可持续的供应链。
四是脱碳和清洁能源方面。应对气候变化是拜登政府的重要政策关切，此前拜登政府在美日印澳四边机制框架下专门设立负责应对气候变化的工作组。美国希望印太国家选用具有碳捕获、碳储存功能的清洁技术，制定有关清洁能源投资的原则和框架，推动覆盖印太地区的“碳补偿市场”建设。拜登政府将推动制定相关规则，用以限制印太地区国家对中国的煤炭等能源产品出口，利用跨境碳税机制促进脱碳电力和可再生能源的使用。拜登政府将寻求印太地区国家扩大针对环境产品和服务的市场准入，为美国的清洁能源企业拓展市场。
五是基础设施方面。美国希望推动印太地区国家落实2019年二十国集团峰会制定的高质量基础设施原则，提升基础设施交易的透明度，包括公开政府签署的相关合同，或是与“印太经济框架”成员国进行合同的信息共享。拜登政府还将推动反商业腐败行动，倡导对基础设施项目的“全生命周期成本评估”，围绕减少项目的金融、环境和社会成本制定具体要求和规则。在项目评估和规划方面促进非政府组织等参与力度，提升政府采购信息和招投标的透明度，扩展美国贸易和发展署设立的“全球采购倡议”在印太地区的影响力。美国还计划与日本、澳大利亚等国共同推出印太地区基础设施建设基金，以各国政府资金更有力地促动私营资本，承担项目筹备阶段的投入，为相关基础设施项目提供担保，促进相关国家的能力建设，减少私营部门参与印太地区基建项目的风险。
“印太经济框架”的挑战
拜登政府全力推动“印太经济框架”，希望以此展现美国落实“印太战略”的决心。然而，“印太经济框架”仍面临不少挑战，其核心难题在于美国难以为相关国家提供“市场准入”方面的现实利益。东南亚、南亚等地区的发展中国家期待向美国出口农产品、制造业产品等。然而，美国劳工团体、大部分民主党人以及部分共和党人反对关税减让等措施，认为这将削弱美国国内的就业和制造业。
由于拜登政府不愿在“市场准入”问题上为印太地区国家提供实际利益，美国前贸易事务高官温迪·卡特勒（Wendy Cutler）等人认为，“印太经济框架”难以针对“全面进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）等产生替代效应。《华尔街日报》也刊文指出，没有市场准入措施，“印太经济框架”会成为美国及其富裕盟友如日本、澳大利亚、新西兰和新加坡的又一个俱乐部。
此外，拜登政府试图在“印太经济框架”下制定人工智能和5G等新兴技术方面的规则和标准。美国商会等商业团体也希望在这一框架中加入强有力的数字贸易条款，借此强化美国在新兴技术领域的领导地位。但一些进步派民主党人认为“印太经济框架”会成为一种“后门”计划，实际上会增强科技大企业的影响力。他们担心，“印太经济框架”在不经国会批准的情况下，向数字贸易等领域引入损害美国工人和消费者权益的规则，这会造成放松对科技企业的监管，侵犯美国民众的隐私权。
无论如何，“印太经济框架”彰显了美国在新冠疫情和俄乌冲突背景下加大对华地缘经济竞争的战略意图，它对中国的挑战是不容忽视的。中国目前的内部压力和外部环境，较之奥巴马政府推动“跨太平洋伙伴关系”（TPP）的时期已经大不相同了。
值得重视的是，拜登政府将数字经济视为中美竞争的重中之重，力图确保美国在数字贸易、数字技术、数据治理等领域掌控主导地位，这势必将影响中国在全球和地区数字经济格局中的地位。面对这一冲击，中国惟有依靠深化国内改革积极推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等国际经贸协定的落实，不断增强中国自身的经济吸引力，才能有效应对数字时代越发激烈的大国地缘经济竞争。
文章首发于2022年5月20日“IPP评论”微信公众号