张茉楠：全球数字治理博弈与中国的应对
作者：张茉楠，中国国际经济交流中心美欧研究所首席研究员、教授
来源：《当代世界》2022年第3期；当代世界
微信平台编辑：周悦
一百多年前，西方国家在工业革命推动下飞速发展，凭借“船坚炮利”打开了世界贸易之门。数字时代的“坚船利炮”，即以互联网和大数据、云计算、物联网、人工智能、第五代移动通信技术（5G）等为代表的新一代数字技术及数字治理将决定未来发展竞争的格局。因此，能否用好用足数字革命带来的战略机遇，将决定一个国家的前途与命运。唯有牢牢抓住数字革命的历史机遇期，高度重视应对全球数字治理带来的挑战，才能更好地把握百年未有之大变局的历史脉动。
全球数字治理已成大国博弈的“新赛道”
新技术革命对国家关系的塑造越来越强，数字经济领域正在成为大国战略竞争的新高地。近年来，全球数字经济增长速度达到国内生产总值（GDP）增速的2.5倍左右，数字经济占GDP 的比重不断上升。2020年，全球数字经济规模达到32.6万亿美元，占GDP比重已经达到40%以上。中国数字经济规模近5.4万亿美元，居世界第二位，占GDP比重也接近40%，且中国数字经济对GDP增长的贡献率超过了50%。在数字经济占 GDP 比重不断提升的情况下，数字领域的大国博弈也正从比拼科研实力转向技术标准以及国际规则制定权竞争。当前，大国竞争博弈态势日益升级，各国争夺数字主权的“新赛道”将深刻改变全球经济格局、利益格局和安全格局。数据、算力、算法正在重新定义数字时代的关键生产力。数字技术、数字规则、数字主权正在成为大国博弈的新焦点，主要体现在以下几个方面。第一，数字科技与地缘政治相互影响越来越大。继贸易战、科技战之后，美国对华发起了“数字新冷战”。信息通信技术（ICT）供应链曾被视作全球化的典型象征，但在此轮“去全球化”的浪潮中遭到严重破坏，沦为国家博弈的政治工具。美国牵头组建“民主国家科技同盟”，日本加紧推动“基于信任的数据自由流动体系”（DFFT），试图打造美欧日数字流通圈。从地缘政治角度看，印太—亚太地区成为数字博弈的重点区域。在东南亚地区，美国加紧通过“美国—东盟互联互通”框架下设立的“创新互联互通”计划，对东盟国家展开数字外交。第二，数字治理规则与价值观挂钩的趋势逐步增强。数字技术关乎隐私保护、伦理道德和信息安全，涉及个人权利和商业自由的冲突，以及个人权利保护和国家管控模式等议题。一些国家将数字技术与法治、制度乃至人权等价值观挂钩，如美国等国推动以价值观为基础的数字外交，组建科技民主联盟。欧盟委员会《欧盟智能战略》白皮书提出启用“可信赖的基于欧洲价值观和规则的人工智能”，甚至在《数字服务法案》中强调要建立与欧盟政治价值观相配套的网络防火墙机制。第三，数字治理及其规则竞争更趋激烈。数字领域的竞争既是技术之争，更是规则之争。各国都想借助规则主导权加紧输出本国数字治理模式，延伸数字管辖权，并拉拢利益相关者构筑规则。近年来，美国从维护“数字霸权”出发，打出所谓“数字自由主义”旗号，并利用世界贸易组织、亚太经合组织以及《美墨加协定》《美日数字贸易协定》扩展其全球利益。同时，美国还主导建立《亚太经济合作组织跨境隐私规则》，吸收日、韩、新、加、澳、墨等国加入。欧盟因其强大的规制能力与庞大的市场而形成“布鲁塞尔效应”。为追求全球数字规则领导权，除了推出《通用数据保护条例》成为全球数据治理模板之外，欧盟委员会发布《塑造欧洲数字未来》战略文件，提出要制定“全球数字合作战略”，并在七国集团、世界贸易组织和联合国等平台推广欧盟方案，致力于形成全球适用的数字经济国际标准与规则。而一些中等经济体也试图打造数字伙伴关系，争取在数字治理规则上拥有更大的话语权，如新加坡、新西兰、智利签署《数字经济合作协议》。由此可见，数字领域国际规则制定的竞争日趋激烈。
2021年10月27日，美国国务卿布林肯正式宣布在国务院成立网络空间和数字政策局。（IC Photo图片）
第四，全球数字保护主义趋势更加明显。近年来，“数字主权”日渐成为国家核心利益的重要组成部分，各国围绕“数字主权”的利益诉求、立场分歧与博弈全面展开，美日欧等在实践中不断行使立法、执法和司法管辖权，为数字空间“定规立制”。冷战时期，美苏战略竞争的制高点是武器装备和核武器，未来大国竞争的制高点将是数字经济与数字贸易。纵观全球发展格局，虽然美国仍在数字经济与数字贸易领域占据主导地位，但中国已呈现快速崛起之势，两者之间的竞争日趋激烈。特朗普政府期间，明确将中国定位为美国的首要战略竞争对手，并从“数字地缘政治”的角度展开对华竞争。美国在不断增强“数字能力”的同时，对中国数字高科技公司进行制裁，加大出口管制力度，持续实施科技封锁与打压，甚至强行“脱钩”，搞“数字新冷战”，以维护自身“数字霸权”及全球科技领导地位。拜登上台后，继续不遗余力地通过其国际网络对他国施加压力，如利用“五眼联盟”等强化对中国数字技术封锁，更在技术标准、国际规则等层面加大对中国的制衡力度。美国还试图推进“印太经济框架”，构筑对华“数字同盟圈”或“战略合围圈”。
全球数字治理初步形成中美欧竞争格局
数字化发展离不开数字治理，数字治理的背后是科技之争、规则之争，也是主导权之争。目前，全球范围内尚未形成统一的数字经济治理规则体系，大量的数字治理规则处于空白，制度供给短缺问题突出。新冠肺炎疫情暴发后，世界主要大国围绕数字产业链的稳定性、数字技术的掌控、数字主权的维护、数据安全与跨境流动、个人隐私保护等持续交锋。全球数字经济发展越快，各国在这些领域的交锋就越频繁、越激烈。数字治理涉及众多议题，如数据资源开发利用、隐私保护、跨境数据流动、域外管辖权、网络安全、平台责任与平台治理等。目前，包括美国、欧盟、日本、中国在内的全球经济大国或经济体正竞相塑造数字化发展的未来，从法律法规、标准规则、监管政策、多边经贸协定等多个维度，加紧出台数字战略与数字治理及其规则框架，试图在全球数字竞争中占据主导权或一席之地。从全球数字治理格局来看，美国和欧盟分别主导了全球最主要的两大数字治理体系，两大体系治理重点各有不同，但双方均致力于将自己的治理方式推广成全球规则和标准。日本、中国、俄罗斯、印度、加拿大、韩国等主要国家在数字治理方面也逐渐形成了自己的特色，但在全球数字治理主导权、话语权方面尚不足以与美欧相匹敌。一、美国以数据跨境自由流动力促数字利益的全球扩张美国的战略意图是通过数据跨境自由流动扩展全球数字霸权利益，并逐步形成数字治理的“美式模板”。在“美式模板”中，美国对外倡导所谓“自由贸易”，要求世界其他国家打开市场、降低市场准入门槛，提出了数据跨境自由流动、非本地化存储、维护平台免责等主张。美国的目的是打开国际市场，方便自身具有较强竞争优势的大型跨国科技企业进军海外市场并获得垄断利益，主要抓手是区域和双边协议，如《美墨加协定》《美日数字贸易协定》。对内方面，美国并没有执行其所倡导的数据自由跨境流动和非本地化存储规则，而是制定了关键数据本地化存储的要求，并且通过立法授权更为严格地审查外资对美国企业的收购，动用税收、金融、财政、司法等综合手段，以“全政府战略”维护美国在尖端领域的全球优势。由此可见，美国对外对内完全施行的是“双重标准”。
2022年2月7日，欧盟部长级会议在巴黎举行，本次会议的主题是建设欧洲的数字主权。（IC Photo图片）
二、欧盟利用统一市场效应主导数字主权并推广欧盟标准欧盟利用巨大的统一市场及寻求数字主权向世界推出更多欧洲标准。对外方面，欧盟通过较强的规则制定能力，以及巨大的统一市场打造“布鲁塞尔效应”，并通过寻求技术主权/数字主权向世界推出更多欧洲标准。目前，欧盟已签订数十个自由贸易协定,而数字贸易与数字治理规则零散地分布在电信、知识产权、投资以及金融等相关章节。与“美式模板”不同的是,欧盟会针对不同国家的发展情况在数字贸易与数字治理政策上灵活处理。对内方面，由于欧盟缺少数字领域的大型跨国公司，而其内部市场中存在大量美国企业，所以欧盟以完善内部规制、加强对大型平台企业的管理来实现自身的政策主张。例如，斯诺登事件后，欧盟加强个人隐私保护，出台并实施了《通用数据保护条例》。欧盟此举引发了世界多国出台相关数据保护法律法规。在平台治理方面，欧盟于2020年先后出台了《数字服务法案》和《数字市场法案》，重点加强对平台企业的监管，与美国所倡导的平台免责不同，欧盟更加强调大型平台在市场资源配置中的公平性，并加大反垄断调查力度。此外，欧盟还通过严格执行外商投资审查、强化市场秩序等举措谋求竞争优势。三、中国立足产业与市场双重优势助力维护国家总体数字安全中国作为新兴经济体和发展中国家虽然在数字规则制定能力等方面与发达国家存在较大差距，尚未形成较为完善的数字治理体系，但近几年基于国情和发展利益，也在打造数字发展的良好生态，不断强化数字治理能力和水平。第一，中国将数据视为重要的生产要素，旨在激发数据要素活力。一是确立数据的基础地位。《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的出台，为推进数据要素市场化改革指明了方向。“十四五”规划纲要进一步提出，建立健全数据要素市场规则，统筹数据开发利用、隐私保护和公共安全，加快建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范。二是大力激发数据要素活力。目前，全国已设立18家数据交易平台，各平台都在积极探索数据确权和数据交易机制。第二，打造良好的政策环境，提升数字核心产业竞争力。一是将数字经济上升为国家战略。党的十八大以来，实施网络强国战略和国家大数据战略，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，建设数字中国、智慧社会，打造具有国际竞争力的数字产业集群，培育数字经济生态。二是相关支持性政策不断落地。先后出台了《“互联网+”行动指导意见》《数字经济发展战略纲要》及《“十四五”数字经济发展规划》等重要政策性文件。各地方政府也立足本地优势，持续推动数字经济政策落地实施。三是数字核心产业竞争力不断提升。2021年上半年，电子信息制造、软件和信息技术服务业等多个数字经济核心产业规模增速超过20%，电子及通信设备制造、电子商务服务等重要领域投资增长超过20%，数字产业引领发展势能充分彰显。
2021年7月8日，参观者（中）在世界人工智能大会的展览现场体验体感机器人玩具。（新华社图片）
第三，强化国家安全，积极参与数字经济与治理国际合作。一是强化总体国家安全观下的国家数字安全。国家数字安全是重要的核心诉求，个人隐私保护逐步受到重视。二是初步形成了数据治理的“中国方案”。中国相继出台《网络安全法》《数字安全法》《个人信息保护法》《数据出境安全评估办法》《互联网信息服务算法推荐管理规定》等重要法律法规，并正式颁布《关于平台经济领域的反垄断指南》，初步构建了数字治理的基本框架。三是积极参与数字国际规则谈判与合作。2019年1月，包括中国在内的76个世贸组织成员发表了《关于电子商务的联合声明》，启动与电子商务相关的贸易谈判。中国联合有关国家发起《全球数据安全倡议》《“一带一路”数字经济国际合作倡议》等，同时正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》与《数字经济伙伴关系协定》，这些重大举措宣示了中国正以更加开放的态度积极参与全球数字经贸与治理规则制定，推动数字贸易与治理国际合作的战略意志和决心。
中国参与全球数字治理面临的挑战更趋复杂严峻
当前，全球数字治理规则制定进入深度博弈期，大国围绕数字规则竞争日趋激烈，美欧推出多项数字新战略剑指中国，对中国构成重大挑战。第一，美国视数字治理为“数字新冷战”前沿。在多边层面，美国利用世界贸易组织、亚太经济合作组织等平台设置对华议题，形成“议题联盟”；在区域层面，通过“印太战略”“科技民主联盟”打造针对中国的“数字同盟圈”。在2021年年底举行的东亚峰会上，拜登曾透露美国将与盟友探讨制订“印太经济框架”，该框架将主要围绕贸易便利化、数字经济和技术标准、供应链弹性、脱碳和清洁能源、基础设施、工人标准等议题设置政策议程。美国试图利用“印太经济框架”在世界贸易组织之外形成一个由其主导的印太区域性的数字贸易协议，构筑印太“数字同盟圈”，对中国实施新的“规锁战略”。
2021年9月3日，一名参会人员在服贸会中国银行展台体验数字人民币消费。（新华社图片）
第二，现有国内规则与全球规则仍存较大不兼容性。当前，中国仍在全球数字贸易治理规则话语体系中处于弱势地位。中国现行数字贸易和数字治理规则与全球高标准数字贸易规则的差距主要表现在覆盖议题的广度和深度层面。中国已签署的双多边自贸协定虽涵盖了数字产品待遇、数字便利化等传统议题，但对跨境数据流动、隐私保护、数字服务市场准入等新议题覆盖不够或未涉及，数字贸易与数字治理规则与谈判策略缺乏系统设计，在双多边数字贸易与数字治理规则谈判博弈中仍处于弱势地位。第三，中国数字企业“走出去”面临严峻挑战。中国庞大的数字经济规模尚未有效转化为数字贸易规模与竞争力。近年来，中国数字科技企业出海频频遭遇打压制裁，海外业务拓展受到严重影响，有被锁定在国内市场的风险。同时，作为具有巨大数字市场潜力的国家，中国需要保持战略主动，进一步开放国内数字市场，避免美欧等国以“对等原则”对中国进行反制，如美国以“国家安全”、欧洲以“隐私保护”为由限制中国数字企业进入它们的市场。而一些跨国公司也可能会以中国的数字市场准入限制为由，将相关数据业务转移至全球其他国家或地区，进而在一定程度上延缓甚至阻滞中国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
新时代中国需牢牢把握参与全球数字治理的主动权
新形势下，中国需紧跟全球数字贸易与数字治理规则发展方向，积极参与双边、诸边、多边数字贸易与数字治理规则谈判，对标对表《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》《区域全面经济伙伴关系协定》等主要经贸协定，围绕重点数字贸易与数字治理相关议题，提出 “中国方案”及政策框架。
2021年5月27日，小朋友在中国国际大数据产业博览会上体验一款数据流通大作战游戏。（新华社图片）第一，全面提升数字治理水平，积极推动数字领域高水平开放。数字治理作为中国制度性开放与高质量发展的战略前沿领域，为避免美欧国家形成将中国排斥在外的规则制定圈，需要重点把握好“开放”与“安全”、“创新”与“监管”、“数字主权”与“数字治权”、“国内法治”与“涉外法治” 等几大关系的平衡。一是加快构建并完善促进数字治理的重要基础性制度安排。主要包括：完善跨境数据流动制度，考虑与相关国家和地区共同建立“白名单”制度，强化数据出境后风险评估监管；完善外商投资安全审查管理制度，针对重大数字基础设施、关键数字安全技术、重要算法软件等产品、敏感领域数据等实施审批或备案管理；完善反制法律工具，应对美欧的“长臂管辖”，参考美欧数据出境监管法规，将相关法律的效力延伸至域外。二是有序扩大数字领域的市场准入与开放，支持自贸区（港）制度创新先行先试。支持海南自贸港、上海自贸区、粤港澳大湾区、北京数字贸易试验区、数字服务出口基地等区域组建数据海关、设立“离岸数据中心”，进一步推动建立“数字自由贸易区”，在区域内推进先行先试。在守住安全底线的前提下，放宽增值电信、云计算等数字领域的市场准入要求。第二，积极参与双边、诸边、多边经贸谈判，提升国际规则制定话语权。在数字治理的国际经贸谈判上，应采取双边、区域、多边及中美欧平衡路径齐头并进与相互配合策略。一是多边路径。积极推动在世界贸易组织等多边框架下增加若干数字贸易与治理规则，如纳入跨境数据流动、隐私保护、数字服务和技术壁垒等相关条款。二是区域路径。推动开放式诸边协定谈判，利用亚太经济合作组织、《区域全面经济伙伴关系协定》等已有区域贸易协定框架，加快《区域全面经济伙伴关系协定》数字贸易条款升级；以参与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》谈判作为中国数字领域制度型开放契机，加快对接高标准规则议题谈判步伐。三是双边路径。中国的自贸区协定正在加速扩容，应将数字经贸规则与数字治理作为重点谈判领域，大力推动以合作为导向的数字经贸规则和政策协调框架，加快升级自贸区协定谈判的数字贸易条款及制度安排。四是平衡路径，即“中美欧大三角的平衡路径”。利用美欧在数字领域的利益分歧及欧盟数字主权诉求，争取战略合作空间。对美国可采取弹性谈判策略，将争议较大的数字安全、数据本地化等议题暂时搁置，而在隐私保护、市场准入、知识产权、数字税及人工智能、区块链治理等议题上开展合作；对欧洲则应管控分歧，创造机遇重启《中欧全面投资协定》谈判，同时深化双方在数字技术、数字标准、数字服务市场、数字基础设施等领域合作。
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