寄望下一步财政发力不必拘泥于基建投资。在给定的财力状况下，寻找更加合理的审批和管理方法，让财政政策的执行更加精准有力
文|《财经》记者邹碧颖张寒
编辑|王延春
8月17日，财政部发布的最新财政收支数据显示：1月-7月，全国非税收入增加、税收收入减少、土地出让收入大幅下降。同时，7月，全国一般公共预算收入扣除留抵退税因素后比上年同期增长2.6%，连续2个月保持正增长；按自然口径下降4.1%，降幅明显收窄。
1月-7月累计，全国一般公共预算收入124981亿元，扣除留抵退税因素后增长3.2%，按自然口径计算下降9.2%。全国税收收入102667亿元，扣除留抵退税因素后增长0.7%，按自然口径计算下降13.8%。同期，全国政府性基金预算收入33384亿元，比上年同期下降28.9%。地方政府性基金预算本级收入31227亿元，比上年同期下降30%，其中，国有土地使用权出让收入28279亿元，比上年同期下降31.7%。
在多项财政收入指标有所下降的情况下，数位受访专家对《财经》记者预计，今年下半年财政收入将保持稳定增长，收支压力可能较上半年有所缓释。
下半年，财政刺激政策是否存在继续扩张的空间？摩根士丹利中国首席经济学家邢自强对《财经》记者表示，从7月的各项经济数据来看，经济复苏程度差强人意。再叠加欧美经济走弱对外需的影响，年底及明年上半年的经济下行压力可能比较大。在此局面下，财政政策或将超脱年初制定的全年赤字和支出计划。
牛津经济研究院亚太地区高级经济学家胡东安认为，由于退税、卖地收入下滑以及整体经济放缓三重压力叠加，给中国财政带来较大的压力，中国政府或需通过进一步增发债券来筹措资金，为后续加大经济刺激及基建投资力度提供支持。
非税收入增长19.9%，地区收入增幅差别较大
根据财政部数据，1月-7月累计，中央一般公共预算收入57441亿元，扣除留抵退税因素后增长2.1%，按自然口径计算下降11.2%；地方一般公共预算本级收入67540亿元，扣除留抵退税因素后增长4.1%，按自然口径计算下降7.6%。同时，全国非税收入（含行政罚款等）22314亿元，比上年同期增长19.9%。
财政部有关负责人介绍，1月-7月累计，全国非税收入增量近四分之三体现在地方。地方非税收入增长15.9%，主要是地方多渠道盘活闲置资产，以及与矿产资源有关的收入增加。其中，国有资源（资产）有偿使用收入增长30%，国有资本经营收入增长54%，两项合计拉高地方非税收入增幅12个百分点。另外，地方罚没收入增长10.4%，主要是涉案财物罚没收入和部分沿海城市围填海罚没收入增加；地方行政事业性收费收入增长0.2%。中央非税收入增长73.3%，增幅高主要是原油价格上涨带动石油特别收益金专项收入增加、按规定恢复征收的银行保险业监管费收入入库等特殊因素拉高77个百分点。
1-7月主要税收收入项目中，有所减少的包括：国内增值税、车辆购置税、关税、城市维护建设税、契税、土地增值税等。1-7月，国内增值税23656亿元，扣除留抵退税因素后下降0.2%，按自然口径计算下降42.3%；车辆购置税1554亿元，比上年同期下降31.3%；关税1683亿元，比上年同期下降3.4%；城市维护建设税3088亿元，比上年同期下降5.2%；土地和房地产相关税收中，契税3412亿元，比上年同期下降28.3%；土地增值税4366亿元，比上年同期下降9.2%。
有所增长的税种包括：资源税、出口退税、房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、国内消费税、企业所得税、个人所得税、印花税等。1月-7月，资源税同比增长66.9%；出口退税增长21%；土地和房地产相关税收中，房产税增长14%，耕地占用税增长32.7%，城镇土地使用税增长9.7%；国内消费税增长9.1%；企业所得税增长2.6%；个人所得税增长8.9%；进口货物增值税、消费税增长13.3%；印花税增长11.1%。
中国银行研究院研究员梁斯向《财经》记者分析，上半年疫情影响产业链供应链运转，对增值税征收产生了负面影响。车辆购置税下降，则可能与汽车销售增速有所放缓相关。资源税大幅增加，应与能源、铁矿石等大宗商品价格大幅上涨有关。财政部有关负责人则介绍，煤炭、原油等上游行业利润增长带动相关企业所得税较快增长。个人所得税增长8.9%，其中，工资薪金所得税保持较快增长。进口货物增值税、消费税增长13.3%，主要受大宗商品价格上涨等因素带动。
值得注意的是，能源资源类省份收入持续较快增长。1月-7月累计，扣除留抵退税因素后，东部、中部、西部、东北地区一般公共预算收入增幅分别为-1.3%、12.3%、16.2%、-4.5%。中西部地区，山西、内蒙古、陕西、新疆分别增长40.8%、45.6%、32%、40.4%，延续了高增长态势。东部地区中，福建增长3.6%、山东增长3.6%、浙江增长3%、北京增长0.2%。上海7月增长11.2%，4月以来首次实现正增长，1月-7月累计下降8.9%。
惠誉评级公司亚太区国际公共融资评级董事黄艾克对《财经》记者表示，虽然一般公共预算收入自然口径、政府性基金收入和地方国有土地使用权收入均下降，但预计下半年收支压力可能较上半年有所缓释。首先，疫情得到控制、经济有所复苏，对于财政收入增长起到支撑作用，且疫情相关支出对于支出端的压力也将有所减轻。其次，上半年大规模留底退税之后下半年税收收入可能也会迎来反弹。
同时，也有不同的预测观点。恒生银行（中国）首席经济学家王丹向《财经》记者表示，土地出让金收入在房地产低迷的环境下大幅下滑，比如大连的国有土地出让金同比降幅较大，预计这一趋势在今年下半年不会逆转。按照当前情况，财政收入和支出的缺口或将在今年下半年继续扩大。部分地方政府面临偿债能力下滑、财政收入扩张受限等因素。要弥补缺口则需要安排新的财政收入渠道，可能的选项包括提前发放明年的专项债额度、上调财政赤字率、盘活存量资产等方式。
梁斯认为，随着大规模留抵退税因素逐步消退，预计下半年财政收入将保持稳定增长。一方面，当前地方仍然面临一定的财政收支压力，特别是在疫情干扰下，税收收入增长势必会受到影响。另一方面，地方政府的债务风险仍然需要引起密切关注，尤其是隐性债务风险。地方需要继续做好“控增化存”，紧守风险底线。
支出面临硬约束，下半年财政如何施力？
前7个月，财政支出压力相当明显。1月-7月累计，全国一般公共预算支出146751亿元，比上年同期增长6.4%。其中，中央一般公共预算本级支出18473亿元，比上年同期增长6.4%；地方一般公共预算支出128278亿元，比上年同期增长6.4%。
主要支出科目中，支出增幅较大领域的包括：科学技术、交通运输、农林水、卫生健康。1月-7月，科学技术支出比上年同期增长20.5%；交通运输支出比上年同期增长13.1%；农林水支出比上年同期增长8.7%；卫生健康支出比上年同期增长8.6%。与此同时，债务付息、社会保障和就业、教育、城乡社区、节能环保支出均有不同幅度增加，仅有文化旅游体育与传媒支出1917亿元，较上年同期下降1.3%。
此外，组合式税费支持政策相继落地。国家税务总局数据显示，截至7月20日，今年合计新增减税降费及退税缓税缓费已超3万亿元。已有20005亿元增值税留抵退税款退到纳税人账户，超过去年全年退税规模的3倍。新增减税降费5074亿元，其中新增减税4097亿元，新增降费977亿元。累计办理缓税缓费5533亿元。
黄艾克向《财经》记者分析，受基建适度超前、防疫相关支出增加等因素影响，上半年整体财政收支压力有所增加。今年以来，地方债尤其是专项债，发行前置的特征比较明显。1-7月实际发行规模高于年初计划，6月更是达到了发行的高峰。上半年专项债集中发行，地方政府可能尚需一定时间来消化这些资金。
经济学家分析，新增专项债3.65万亿应该会于8月底前全部用完。但地方专项债21.8万亿限额中，估算仍有1.5万亿左右的额度还未使用。值得注意的是，邢自强指出，专项债的资金跟着项目走，但好项目不容易找到，某些省份和地区可能采取了部分腾挪手段，将专项债资金用来归还隐性债务。经济学家们强调，在专项债的使用过程中，需尽量避免资金闲置，同时要确保资金的规范化使用等问题。
也有一些经济学家判断，下半年财政力度很难加大。胡东安指出，从目前的政策看，中央可能并不希望透支总量政策空间，而是将希望保持宏观政策合理适度。黄艾克认为，中国财政体制采用的是以收定支模式，这是从制度上对于财政收支的硬约束。财政收支压力下，预期下半年财政支出端的结构会有所调整，一些非必要的支出可能会有所压减或者推迟，但是对于基建支出的调整可能并不会太大。
但邢自强分析，总体看，中国想实现“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”目标，财政政策力度还需加大，避免经济下行带来的财政风险发酵。如果能通过财政政策直接刺激需求，不管是基建投资发力，还是发消费券，都比单纯使用货币政策强。市场人士原本期待年中能够增发国债和扩大赤字，进一步给企业减税、给老百姓发消费券，但是到现在为止，并没有太多的进展。而如果经济出现下行压力超预期的风险，那么地方隐性债务清理的难度也会加大。
邢自强建议，决策层适时评估经济下行风险，不拘泥于前期制定的财政政策框架，同时参考国外的经验教训，加大给企业和消费者补贴的力度。中国可借鉴新加坡和中国香港的一些经验，譬如，新加坡发放消费券只针对中低收入群体，并且只能用于线下中小商户，不能用于网购，这样的政策对最受疫情影响的中小商户起到了积极的扶持作用，使他们能够留得青山在，让更多人对未来有信心。
然而，经济下行风险增大，下半年增量财政工具从何而来？
王丹、梁斯等多位经济学家指出，一是可以发挥政策性、开发性金融工具的作用提供资金支持，如6月29日国务院常务会议决定运用政策性开发性金融工具筹集规模3000亿元的资金；二是可考虑新增发行专项债或特别国债；三是可提前发行2023年专项债，但需要有一定的附加使用条件。政府或可动用这部分存量额度发债，将今年的基建投资增速保持在一个较高的水平，实现提振经济的作用。
邢自强表示，回顾上半年财政政策，减税降费的初衷非常好，企业的税负变低是一件好事，但关键是很多中小商户线下收入没有了，部分已经关门。所以希望政府能推出更多有针对性的企业扶助政策，刺激消费需求，实现溢出效应。下一步，希望看到政府直接对企业进行补贴，财政发力不必拘泥于基建投资。在给定的财力状况下，寻找更加合理的审批和管理方法，让财政政策的执行更加精准有力。