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王正毅：东盟50年,走出边缘地带发展困境了吗-对“东盟方式”和“东盟为中心”的反思
作者：王正毅，教育部长江学者特聘教授，北京大学国际关系学院教授、博士生导师。
来源：《世界政治研究》2018年第一辑；国关国政外交学人微信公众平台编辑
【关键词】 东盟 “东盟方式”“东盟为中心” 边缘地带发展困境
内容提要
东盟作为一个地区组织，在过去50年的历史进程中，在区域内通过“东盟方式”尽力避免地区内部的直接冲突，最终完成了成员国的扩展;对区域外通过“东盟为中心”努力摆脱对外部大国的依附，在大国的竞争中寻求发展。东盟真的解决了长期以来困扰东南亚地区各国的“边缘地带发展困境”?“东盟自由贸易区”的发展表明，东盟很难像欧盟那样在经济合作方面发挥中心作用“东盟方式”也很难协调成员国相互竞争的经济政策。这就使东盟成员国在贸易和投资上竞相与外部大国相互合作。东盟地区论坛的实践则表明，东盟安全共同体来自地区内部的挑战远大于地区外部的挑战，这使得东盟在地区安全合作上陷入两难。尽管东盟在过去50年经历了无数次危机，创造了难以想象的奇迹，但由于“东盟方式”的特征以及局限性，东盟并没有从根本上改变长期以来困扰东南亚地区各国的边缘地带发展困境。
(本文是在笔者即将出版的《边缘地带发展论: 世界体系与东南亚》 ( 第二版) 第六章 “21世纪东南亚地缘发展态势”的基础上修订完成的，在修订过程中，博士生王君莹同学帮助核对了数据，在此特表感谢。)
面对冷战后资本主义世界体系出现的种种特征，东南亚地区出现了三个重要趋势:一是东南亚地区各国对本国的国家发展战略特别是工业化战略进行了调整，以适应经济全球化和东盟地区经济一体化;二是通过对“东南亚国家联盟”(Association of Southeast Asian Nations，简称“ASEAN”)进行重建，以“东盟方式(ASEAN way)”强化东盟作为一个地区组织在东南亚地区合作中的作用;三是通过以“东盟为中心(ASEANcentrality)”方式处理与域外国家、特别是相关大国的关系，以摆脱冷战时期对大国的过分依赖。本文将就东南亚国家联盟重建过程中如何加强区域内国家之间的合作以及如何处理与域外国家的关系进行详细的考察，以加强我们对“东盟方式”以及“以东盟为中心”的深入理解。
1东盟50年:危机催生的地区组织与地区合作
东南亚地区成功合作的标志是1967年由马来西亚、印度尼西亚、菲律宾,泰国和新加坡五国建立的“东南亚国家联盟”。在之后长达半个多世纪中“东南亚国家联盟”成为东南亚地区最为重要的地区性组织。这个组织不仅在冷战时期为避免东南亚地区相关国家之间爆发大规模冲突发挥了作用，而且冷战后在推动整个东南亚地区所有国家之间的合作中发挥着越来越重要的作用。正如基辛格所观察到的:
亚洲地域辽阔，各国之间千差万别，亚洲建立了各种多边集团和双边机制其花样繁多令人目眩。这些机构与欧盟、北约和欧洲安全委员会不同。它们把具体的安全和经济问题作为单独的个案处理，并不制定一套地区秩序的正式规则。有些重要的集团包括美国也有些组织(包括经济组织)只有亚洲成员。其中最具规模、最重要的是东盟，全称是东南亚国家联盟。
“东南亚国家联盟”作为一个地区性组织，在其1967年成立之后的半个世纪以来，主要经历了三个重要发展阶段。在这三个不同的发展阶段中，无论其性质还是功能都发生了重要变化,也正是在这种不断变化的历史进程中，东盟形成了颇具特色的地区合作方式——“东盟方式(ASEAN way)”和“东盟为中心(ASEAN centrality)”。为了深入理解东盟这一地区组织在东南亚地区合作进程中的作用以及“东盟方式”和“东盟为中心”的特征，我们有必要在这里先就“东南亚国家联盟”演变的三个阶段以及每个阶段的主要特征作一简要分析。
(一)东盟作为一个“政治论坛”(1967—1991年)
东南亚国家联盟发展的第一阶段是以冷战时期的地缘政治结构为背景，这一阶段的主要特征是五个创始成员国将东盟主要作为一个“政治论坛”，以期摆脱外部国家的干预，寻求地区自治，而最为重要的标志是1967年东盟成立时发表的《曼谷宣言》以及1976年东盟首次峰会签订的《东南亚友好合作条约》。
东南亚地区长期处于世界体系的边缘地带，1511年之前长期处于东亚国际体系的边缘地带，1511年之后又逐渐沦为西方殖民地，成为西方殖民体系的边缘地带，而在冷战时期又处于东、西方两个阵营冲突的前沿地带。带着长期处于边缘地带痛苦的历史记忆以及面对冷战时期两大阵营冲突前沿地带的现实,东南亚五个具有相同意识形态倾向的国家(泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾和新加坡)的政府部长，于1967年8月初在距离曼谷东南不到100公里的海滨旅游胜地邦盛聚会，发表了具有历史意义的《东盟宣言》(又称《曼谷宣言》)宣布成立“东南亚国家联盟”。对于当时东南亚五国建立联盟的理由时任泰国外长、《曼谷宣言》的起草者之一他纳·科曼(Thanat Khoman)在东盟成立的当天是这样解释的:
我们想要自由，我们不想在任何人的影响之下,不管它是大国还是小国。我们不想依赖外部世界，我们要相互依赖、依靠我们每个人。换句话说，我们试图创造一种相互帮助的条件，来保证我们未来的命运，我们试图自己解决我们的问题。我们不想要来自欧洲的,或者美国的，或者莫斯科的,或者北京的，或者其他任何地方的指示。
从东盟成立时发表的《曼谷宣言》来看，它具有以下三个鲜明的特征。
第一，《曼谷宣言》明确地表达了东盟五个创始成员国的两个愿望，一个愿望是希望摆脱长期以来对外部大国的依赖，另一个愿望则是希望“地区问题地区内解决”，避免相互之间的直接冲突。这是东盟后来追求“地区自治”(regional autonomy)以及“以东盟为中心”最原始的表达。
第二，《曼谷宣言》没有就“东南亚国家联盟”的组织框架进行任何设计。与同时期推动欧洲地区合作进程的“欧洲共同体”相比，“东南亚国家联盟”既没有成立类似“欧共体委员会”和理事会等超国家的决策机构，也没有设立秘书处处理日常事务，更没有像欧共体那样对定期举行领导人会议以及协商机制进行明确的规定。相反，东盟五国只是成立“东盟部长会议”(成员由各国外交部长组成)，在各国外交部内成立相应的机构，负责东盟国家之间具体事务的联系，因而东盟只是一种“外交沟通”的场所，而不是后来倡导的“共同体”。这是东盟后来反复强调的东盟是一种“非正式的、松散的安排”而不是一种正式的制度的早期体现。
第三，《曼谷宣言》只是东盟五国一个简单的关于相互合作的意向性声明。与欧共体的《罗马宣言》不同，《曼谷宣言》中没有任何具有法律约束力的具体条款，成员国对东盟这一组织也不承担任何义务。东盟的决策主要是采取印度尼西亚提出的建议，即“协商(consultation)”与“一致(consensus)”，而不是具有法律约束力的承诺，这种国家之间的合作方式被东盟决策者自己后来概括为“东盟方式”。
东盟成立以后，在成员国之间相互避免因殖民地遗留下来的边界问题以及跨界民族问题而引发的直接冲突中发挥了重要作用，比如1968年，马来西亚和菲律宾因沙巴问题产生了争端，东盟虽然未能彻底解决争端，但却成功地劝阻了争端的进一步升级。同时为了抵制外部势力的干预，东盟五国还于1971年11月在吉隆坡联合发表具有象征意义的《和平、自由和中立区宣言》(Zone of Peace，Freedom and Neutrality，简称“ZOPFAN”)。但由于东盟从一开始并未对组织架构进行任何设计，东盟也只是一个信息沟通的场所，所以，东盟成立之后每年只举行年度部长会议(AMM)，从没有举行过首脑会议。同时，由于东盟没有任何法律约束性，所以成员国(特别是菲律宾和泰国)继续保持与外部国家的军事联盟，允许外国军事基地存在。
随着美国在“越南战争”的失败以及communism在越南、老挝和柬埔寨的全面胜利，东盟五国出于对communism的恐惧以及地区安全环境的忧虑，在时任印度尼西亚总统苏哈托的倡议下，东盟于1976年2月在印度尼西亚的巴厘岛召开了东盟成立八年来的首次峰会，签订了著名的《东南亚友好合作条约》(Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia，简称“TAC”)和《东南亚国家联盟协调一致宣言》(又称《巴厘宣言》)。首次东盟峰会是东盟发展历史上的一个重大转折点，这主要体现在以下三个方面。
一是《东南亚友好合作条约》是东盟五国第一次以条约方式签订的协议,也是东盟五国第一次对地区安全环境进行的集体承诺。东盟五国承诺在处理相互关系时努力尊重国家主权和领土完整、不干涉他国内政、放弃武力以及和平解决争端，这与1967年的《曼谷宣言》只是以宣言的方式表达相互之间合作的意愿很不相同，这为东盟后来逐渐认同的“东盟方式”提供了具体的行为规范。
二是在这次东盟峰会上决定设立东盟秘书处，以处理东盟的日常事务以及协调东盟成员国之间的信息。东盟秘书处秘书长(secretary general of ASEAN secre-tariat)采取轮流制，每一个轮值国派出的秘书处秘书长任期为2年(1985年延长至3年，1992年又延长至5年)，这为东盟日后逐渐演变成一个地区性组织奠定了基础。
三是在这次东盟峰会上签订了《东南亚国家联盟协调一致宣言》首次将经济合作纳入东盟议事日程中。之后，东盟不仅在“东盟部长会议”之外单独成立了“东盟经济部长会议”(AEM)，以协调成员国之间的经济合作，而且推动成员国之间在大型工业项目(如尿素、钾肥、石油化工、钢铁等)进行分工，设立五家东盟企业(印度尼西亚和马来西亚各建一个尿素化肥厂、菲律宾上一个过磷酸钙项目、新加坡上一个柴油发动机项目、泰国上纯碱项目)，同时成员国之间还于1977年2月签订了东盟《特惠贸易安排协定》(Preferential Trading Agreement)。尽管东盟国家在整个20世纪80年代的经济合作差强人意，但《东南亚国家联盟协调一致宣言》为东盟后来的经济合作奠定了基础。
从1967年发表《曼谷宣言》，到1976年签订《东南亚友好合作条约》和《东南亚国家联盟协调一致宣言》，虽然东盟也强调经济上的合作，但冷战地缘政治结构下的地区安全问题一直是东盟关注的首要问题。“东南亚国家联盟”作为一个区域组织，在冷战期间主要被当作一个政治论坛，发挥着避免东南亚地区内部冲突和争端的政治功能，而经济合作只是为了避免因安全合作引起外界质疑而设计的。关于这一点，东盟决策者在后来的反思中也是承认的:“东盟最初是作为预防冲突、建立相互信任和促进政治稳定的体制而设，经济合作至少部分是为了避免东盟被认为是一个军事同盟来掩护的工具。”换句话说，东盟之所以将经济合作列入合作的议题，主要是想向外界表明，东盟作为一个组织不是一个军事联盟。
(二)“东盟自由贸易区”(1992—2003年)
随着冷战结束和柬埔寨冲突的解决，东南亚地区的地缘政治格局出现了变化。东盟非常适时地抓住这一时机，在对自身进行重新定位的同时，也对东南亚地区进行了重组，开启了东南亚地区合作的新进程。这一阶段的主要特征是东盟成员国的扩展以及经济合作功能的加强，其重要标志是1992年在新加坡召开的第四次东盟峰会以及所发表的《新加坡宣言》。
《新加坡宣言》是东盟发展历史上的第二个里程碑，标志着东盟进入了一个全新的历史时期。《新加坡宣言》对于东盟的发展以及东南亚地区合作的意义可以归纳为以下三点。
一是《新加坡宣言》标志着东盟真正开启了经济合作的议程。尽管之前东盟国家也强调相互之间的经济合作，例如在1976年的巴厘岛东盟峰会后，东盟五国希望通过建立东盟“特惠贸易协定(PTA，1977年)”、“东盟工业互补计划(AIC，1981年)”、“东盟工业合资计划(AIJV，1983年)”来推动相关国家的工业化进程，但在整个冷战时期，东盟五国的工业化进程主要是依靠欧洲、美国和日本的资金和市场,东盟国家相互之间的投资和贸易所占比例并不是很显著。在冷战结束之后，为了应对经济全球化和地区主义的兴起，东盟六国(1984年文莱加入东盟)提出加强东盟国家之间的经济合作，并希望在15年之内完成“东盟自由贸易区(AFTA)”的建设。
二是《新加坡宣言》推动了东盟作为一个地区性组织的建设。这突出地表现在将1976年设立的东盟秘书处秘书长升格为东盟秘书长(secretary general of ASEAN)，并将其任期改为五年。东盟秘书长的职权也由先前东盟秘书处秘书长主要负责处理成员国之间相互来往的文件扩展为发起、建议、协调以及执行东盟决议的活动。同时，改组先前设立的东盟经济委员会，在东盟组织内设立东盟经济部长会议(AEM)和东盟财政部长会议(AFM)来协调东盟成员国之间的经济合作。最后，将东盟峰会制度化，决定每两年举行一次正式的东盟峰会，期间可以举行非正式的东盟峰会(2009年东盟第四次非正式峰会上决定取消非正式峰会)。
三是《新加坡宣言》决定改善东盟与印度支那国家的关系，推动东盟成员国的扩展，努力将东盟建设成一个真正覆盖东南亚地区所有国家的区域性组织。东盟自1967年成立以后，成员国的扩展并不是东盟的主题，所以除了1984年接纳文莱为成员国之外，东盟在严格意义上说并不是一个地区性组织，充其量不过是六个成员国组成的政治论坛而已。尽管在1976年东盟希望通过签订《东南亚友好合作条约》来加强该组织的建设，但随之而来的“柬埔寨冲突”又使得该组织主要局限在六个意识形态相同的国家之间。而冷战的结束以及柬埔寨冲突的解决，不但改变了东南亚地区的地缘政治格局，而且也为改变东盟国家与印支国家之间的关系提供了一个机会。所以，在1992年东盟峰会签订的《新加坡宣言》中，东盟明确宣布，“随着柬埔寨问题的解决，东盟应该与印度支那国家在友好合作的基础上，铸造一种更加紧密的关系”。之后越南(1995年)、老挝(1997年)、柬埔寨(1997年)、缅甸(1999年)相继被接纳为成员国，东盟最终成为真正涵盖整个东南亚地区所有国家的地区性组织，并在全球盛行的地区主义中因遵循被逐渐明晰的“东盟方式”的地区合作路径而引起国际社会的广泛关注。
1992年第四次东盟峰会之后，东盟在区域内，无论是在其自身功能的深化(诸如东盟自由贸易区的建设)，还是成员国的扩展，都取得了令人瞩目的进展。与此同时，东盟努力“以东盟为中心”应对世界地缘政治经济变革对东南亚地区秩序重建的影响。在地区安全领域，1994年建立了有影响力的“东盟地区论坛(ASEANＲegional Forum)”，邀请域外国家特别是域外大国作为对话伙伴国,一起讨论东南亚地区以及亚太地区的安全事务。在经济合作领域，东盟支持建立“亚太经济合作组织(APEC)”，推动亚太地区贸易与投资自由化。
然而，好景并未持续多久，随之而来的1997年亚洲金融危机对东盟这个地区性组织的声誉构成了严重的挑战，特别是东盟在1997年亚洲金融危机中的表现令国际社会和东盟成员国对东盟这个地区性组织几乎失去了信心。
东亚国家的经济增长在1993年还被世界银行称为“东亚奇迹”，但4年之后该地区便爆发了大规模的金融危机。在1997年7月到1999年1月不到两年的时间里，危机始于泰国，然后快速蔓延到马来西亚、菲律宾、印度尼西亚，最后是韩国。危机期间股票市场暴跌，货币贬值，私人资本快速逃离,在印度尼西亚甚至引起了国内政治动荡。关于这场危机发生的原因，直到今天仍然存在着争论，有的从国内层面认为，危机是由于这些国家国内宏观经济政策的失误(诸如信贷发放过度)以及国内裙带关系导致国家对银行业监管不力;有的从国际层面认为，危机是由于国际货币基金组织的政策失误，以及私人投资机构的别有用心。但在地区层面上，几乎所有争论者都在抱怨甚至批评东盟在危机中的表现，认为东盟作为该地区最为重要的组织，无论是在金融危机的预期和防范上，还是危机爆发后的有效遏制上，其表现的束手无策与其努力建设“以东盟为中心”的地区秩序的宏愿极不相称。印度尼西亚经济学家哈迪·苏萨斯特罗(Hadi Soesastro)在1999年曾对东盟在危机发生前后的表现进行了令人深思的描述:
在过去的一年里，东盟进行了许多反省，这恰好与危机的爆发相吻合。在此之前，由于地区经济快速增长的卓越成绩，一个单一东南亚事业接近完成,依靠APEC(亚太经合组织)副驾驶员以及AＲF(东盟地区论坛)驾驶员的地位在建立更广泛地区合作机制中发挥的极为重要的作用,使东盟一直处于兴奋状态。［然而］随着金融的彻底垮台，这一地位几乎在一夜之间崩溃。
鉴于危机的地区影响如此明显，东盟站在地区和国际应对危机的最前线是合乎逻辑的。在公众看来，这是东盟成立、促进东盟经济合作的最重要的理由。但大部分公众已经对东盟表示失望。他们认为这是一个无能的东盟，一个无法采取果断行动、深受组织和官僚政治之累的东盟，也是一个无法对真实的、眼下的问题和挑战加以回应的东盟。
面对国际社会的困惑和成员国相互之间的抱怨，东盟也尝试着改变自己,诸如东盟财长会议曾于1999年4月发布《东盟关于改革国际金融框架的共同立场》，对于国际金融体系、私人基金以及信用等级评级机构提出了东盟的立场;2000年5月又在泰国清迈召开的“东盟+3”财长会议上通过了《清迈协议》，以期通过一系列的双边互换和回购协议，阻止对该地区任一国家货币进行投机性攻击。但这些国际层面的以及地区层面的建议和措施只是象征性的，并未从根本上改变东盟这一地区性组织的形象，尤其是对该地区各国国内宏观经济政策，东盟没有提出任何行之有效的协调性措施。
(三)走向“东盟共同体”(2003年至今)
亚洲金融危机对于东盟的冲击是巨大的，这既包括对东盟作为一个地区性组织作用的质疑，也包括对东盟国家国内政治的忧虑。金融危机引发了印度尼西亚国内政治动荡，执政长达30多年的苏哈托总统在国内的政治动荡中被赶下了台。所以，如何走出危机所带来的阴影自然成为2003年10月在印度尼西亚巴厘岛召开的第九次东盟峰会的主题。
2003年的东盟巴厘岛峰会最为引人注目的成果是签订《东南亚国家协调一致第二宣言》(Declaration of ASEAN ConcordⅡ)，又称《第二巴厘协定》(Bali ConcordⅡ)。与1976年东盟首次峰会签订的《巴厘协定》相比较《第二巴厘协定》的意义集中体现在两个方面。
一是提出了“东盟共同体”的概念。为了展现重振建设新东盟的信心，东南亚国家在这次峰会上提出了“东盟共同体”的概念，并宣布要在2020年完成东盟共同体的建设。在之后于2007年在菲律宾宿务岛召开的第十二届东盟峰会上，各国甚至一致同意将建成东盟共同体的时间提前到2015年。
二是设计了“东盟共同体”的组织框架。为了避免概念的空洞化，《第二巴厘协定》提出了“东盟共同体”新的组织框架，并将其细化为三个支柱，即东盟政治—安全共同体(ASEAN Political-Security Community，APSC)，东盟经济共同体(ASEANE conomic CommunityAEC)和东盟社会—文化共同体(ASEAN Socio-Cultural Community，ASCC)。在之后2004年11月召开的第十届东盟峰会上东盟领导人通过了《万象行动计划》，对三个共同体的具体领域和措施进行了详细的规划。在建设“东盟共同体”目标的推动下，东盟开启了其规范化、法律化以及制度化的进程。
虽然我们无法确认东盟的制度化是否受到欧盟和北美自由贸易区制度化的影响，以及在多大程度上受其影响，但我们能确认的是，东盟国家在经过1997年亚洲金融危机后强烈地意识到，在应对国际和地区问题挑战时，东盟作为一个地区性组织的无能和低效主要是由于其组织的脆弱性和松散性。所以，东盟不但在2003年启动建设“东盟共同体”的进程，而且在2005年更进一步，提出建立《东盟宪章》以强化东盟的法律地位并进而确保“东盟共同体”制度化的建设。
东盟是否真能如《东盟宪章》所期望的那样成为一个有力而高效的地区组织，这不但取决于东盟成员国的意愿，更取决于东盟成员国的行动。曾任东盟秘书长的鲁道夫·C.塞韦里诺道出了他们的共同担忧:
只有当东盟成员国用心领悟宪章的实质内容，并真正相信区域主义对他们是有用的区域利益即是他们自己的利益时，所有这些才将成为一种现实。否则，制定《东盟宪章》除了不能成为推动东盟意图的机会外，还可能阻碍东盟的进步。《东盟宪章》的起草也不会仅仅是在未明确和加强东盟作为地区实体、国家联盟的情况下对东盟制度的修修补补。如果成员国以书面形式通过了推动东盟作为地区组织的宪章，而在实践中却忽视它的条款,这将是更糟糕的情况。
从1967年东南亚国家联盟成立，到2015年东盟宣布成立“东盟共同体”东盟无论是在成员国的扩展(从五国最终扩展到十国);抑或是功能的深化(从政治领域扩展到经济领域、社会与文化领域);还是组织结构逐渐趋向制度化(从《东南亚友好合作条约》到《东盟宪章》)，东南亚国家联盟作为一个地区组织不但延续下来，而且努力以“东盟为中心”构建地区安全秩序和经济秩序，以期带领东南亚国家走出长期以来面临的“边缘地带发展困境”:不依靠外部大国，安全无法得到保障，经济无法得以发展;依靠外部大国，地区问题地区内解决无法得以实现，经济处于边缘地带。
2两个案例:“东盟自由贸易区”与“东盟地区论坛”
与冷战时期东盟只是一个政治论坛相比，冷战结束以来，东盟在推动地区一体化最为引人注目的举措有两个:一是在经济上倡导建立“东盟自由贸易区”，并希望在此基础上构建“东盟经济共同体”;另一个是设立“东盟地区论坛”，并希望通过该论坛构建“东盟安全共同体”。下面，我们以“东盟自由贸易区”和“东盟地区论坛”为例，看看东盟是否真正摆脱了对外部大国的依赖，解决了长期困扰东南亚国家的边缘地带发展的困境。
(一)未能如愿的“东盟自由贸易区”
进入20世纪90年代，随着苏联的解体以及东、西方对抗的结束，经济全球化和地区一体化的趋势进一步加强。1991年12月乌拉圭回合多边贸易谈判完成最后文件，决定将“关税及贸易总协定(GATT)”改组为“世界贸易组织(WTO)”。而在西欧和北美这两个发达国家相对集中的地区，从20世纪80年代中期开始，区域化出现了更猛的势头。欧共体在完成“关税同盟”和“共同农业政策”之后，于1992年2月签订了《马斯特里赫特条约》提出建立欧洲统一市场。与此同时，美国、加拿大和墨西哥提出建立“北美自由贸易区”并于1992年12月成功签署。
全球贸易自由化的加强以及地区一体化的深入，使得东盟各国普遍意识到加强本区域经济合作的重要性。先是新加坡领导人吴作栋于1989年12月提出建立“新加坡—柔佛—巴淡增长三角”(又称“新柔廖增长三角”)的构想，即用新加坡的资本和先进的技术来推动马来西亚柔佛州和印度尼西亚的廖内群岛的经济发展。几乎与此同时，泰国总理阿南·班雅拉春(Anand Panyarachun)在1991年7月东盟外交部长年会上提议建立东盟自由贸易区，以便东盟“作为一个强大的经济实体”应对全球贸易自由化以及正在兴起的欧洲单一市场和北美自由贸易区。这些设想在1991年10月举行的第22届东盟经济部长会议上被一致认为是东盟国家进一步加强经济合作的“有用模式”。
1992年1月，东盟成立25年以来的第四次首脑会议在新加坡召开，最后各国领导人签署了著名的《新加坡宣言》，宣言中除了提出要改善东盟六国和印度支那国家的关系以外，另外一个主要内容就是提出在15年之内建立一个“东盟自由贸易区”，以适应发展中国家之间区域性经济组织不断出现的情况。作为建立“东盟自由贸易区”的主要政策措施，在这次首脑会议上，东盟各国经济部长们签署了《东盟自由贸易区共同有效特惠关税方案协议》［The Agreement on the Common Effective Preferential Tariff(CEPT)Schemef or the ASEAN Free Trade Area(AFTA)］，一致同意将《共同有效特惠关税方案协议》(CEPT)作为建立“东盟自由贸易区”(AFTA)的主要机制，通过实行一种共同有效的特惠关税制,到2008年把东盟内部的关税降到0—5%。
从《共同有效特惠关税方案协议》1993年1月1日生效开始，到2002年1月1日宣布正式启动“东盟自由贸易区”，“东盟自由贸易区”成为这一时期东盟推动该地区各国之间进行经济合作的主导性议题，具体政策措施综合起来则主要集中在以下三个方面。
一是调整消除货物关税壁垒的时间表。在1992年1月签署《共同有效特惠关税方案协议》时，要求签署国东盟六国在指定时间内将东盟内部贸易关税降到0—5%，最后期限为2008年。在1994年9月召开的经济部长会议上，他们决定加快东盟自由贸易区的时间表，将建成期由2008年提前至2003年，即东盟贸易自由区在启动后要在10年内而非原来设定的15年内完成，这一提议在1995年召开的东盟峰会上得到了确认。之后，在1998年12月召开的河内东盟峰会上，为了回应1997年的金融危机对东盟建立自由贸易区的冲击，又将首批六个签署国减税时间提前一年至2002年1月1日，同时决定，首批六个签署国“全部税目中90%或占东盟内部贸易价值90%的产品，将在2000年实行0—5%的税率，每个国家到2000年都应该有85%的税项达到该水平，到2001年应该有90%的税项达到该水平”。
与首批六个签署国的程序相同，对于后签署的四个国家(越南、老挝、柬埔寨、缅甸)，尽管他们担心贸易自由化对本国经济的冲击，但还是先后接受了《东盟自由贸易区共同有效优惠关税协定》，同意与最初缔约国一样，在加入东盟生效之日起，在10年时间内将从东盟国家的进口关税降低到0—5%。1995年加入东盟的越南，降税期限到2006年，1997年加入东盟的老挝和缅甸，降税期限到2008年，而1999年加入东盟的柬埔寨，降税期限则到2010年。
二是加强服务贸易和投资自由化。在加快商品贸易自由化的同时，东盟也加快了服务贸易和投资自由化以及相关经济合作的进程。在服务贸易自由化方面，东盟在1995年12月的首脑会议上完成了《东盟服务业框架协议》(ASEAN Framework Agreement on Services)的签署，其目标是在成员国之间消除彼此间的歧视性措施、市场准入限制以及其他服务贸易限制，为从事服务贸易者提供国民待遇。由于各国服务业发展的程度差别很大，所以在这次首脑会议上，领导人要求从1996年1月1日启动谈判进程，并希望在1998年12月31日前完成，谈判的重点是金融服务、海上运输、通信、航空运输、旅游、建筑以及商业服务。但由于各国服务业差距实在太大，所以谈判进程一直非常缓慢。
在投资或资本自由流动方面，东盟各国于1998年10月签订了《东盟投资区框架协议》根据协议，东盟各国将在六个月内制定出一般例外清单、敏感商品清单和临时例外清单，除了上述所列清单的部门和产业外，各国将给予其他成员国的投资和投资者以国民待遇，但直到2000年上述清单才公布出来。在2001年9月14日河内举行的东盟投资区部长理事会第四次会议上，部长们对《东盟投资区框架协议》进行了修改，进一步明确了东盟投资区的覆盖范围,包括制造业、农业、矿业、林业和渔业以及附属于这些部门的服务业，并对临时例外清单的期限进行了规定:对于制造业的临时例外清单，东盟六国和缅甸必须在2003年取消，越南、老挝和柬埔寨在2010年取消;对于其他行业的临时例外清单，东盟六国和柬埔寨在2010年取消，越南在2013年取消，老挝和缅甸在2015年取消。
三是其他经济合作方面。为了促进贸易和投资自由化，东盟还积极推动地区各国在更广阔的范围内进行合作，为东盟自由贸易区的快速建设提供宏观经济条件。诸如，在海关方面于1997年签署的《东盟海关协议》(ASEAN Agreement on Customs)，以此协调海关事务;在产品标准方面于1998年通过了《关于相互承认安排的框架协议》(A Framework Agreement on MutualＲecognition Arrangements)，以此推动产品的相互承认;在交通运输方面相互合作进行铁路建设、湄公河流域开发以及航空业发展;在旅游业方面于2002年签署《东盟旅游协议》，以促进东盟各国人民的相互往来。
“东盟自由贸易区”的倡导被东盟认为是该地区经济合作进程中的一个重要里程碑，东盟各成员国也为此作出了努力，但到了2002年1月1日东盟宣布启动东盟自由贸易区时，东盟自由贸易区所取得的成就却是非常有限的，远没有东盟领导人所期望的以及政策文件和宣言所规划的那样乐观，这尤其体现在东盟区域内的贸易以及投资上。
先就东盟区域内贸易而言，虽然从1992年东盟国家达成协议同意降低关税税率，而且各国基本上遵守关税减让时间表，在规定的时间内完成了既定的关税减让，但东盟国家之间关税的降低对东盟地区内的贸易影响并不像东盟领导人所期望的那么大。根据东盟统计资料，1993—2001年(见表1和图1)，东盟区域内出口占东盟出口市场的比例基本维持在21%—25%，其余75%—80%主要是对域外国家和地区的出口，而且在域外国家和地区中，美国、日本和欧盟占比达到40%—50%;同样的情况也表现在进口市场中，1993—2001年(见表2和图1)，尽管东盟区域内进口占东盟进口市场的比例由1993年的17.4%上升到2001年的21.3%，但东盟进口国和地区仍然集中在日本、欧盟和美国，占比近40%。
再就东盟区域内投资而言(见表3)，1995—2001年，东盟内相互之间的投资占东盟外来投资的比例仅为10.8%，而89.2%的投资来自于东盟以外的国家和地区。就单个国家外资流入状况而言，1995—2001年，除了文莱、老挝和缅甸吸引来自东盟内的投资(占比分别为30.5%、54.6%、31.1%)比较多之外，其余国家的外资主要来自于东盟外的国家和地区，所占比例在印度尼西亚为96.8%、马来西亚为80.3%、菲律宾为90.5%、新加坡为95.7%、泰国为86.3%、越南为79.9%。对于这种状况，连东盟秘书长自己都在感叹:
一体化进程总体上已经停滞不前。可以肯定的是，这一进程取得了一定进展，特别是在自由贸易区方面，但是这一进展却未达到应对我们地区所面临的挑战、贯彻领导人的远见和决心的要求。东盟自由贸易区被贸易商实际利用的程度有限。区域一体化的其他基础尚未形成。区域经济一体化似乎完全停留在框架协议、工作方案和总体计划。
进入21世纪之后，世界贸易组织“多哈回合”谈判停滞不前，东盟自由贸易区实际进展缓慢，1997年亚洲金融危机对东南亚地区吸引外国投资产生了重大冲击。为了应对这些地缘经济的变化，在2002年11月金边东盟峰会上，时任新加坡总理吴作栋提议将东盟下一阶段的区域经济合作定名为建立“东盟经济共同体”，以此进一步推进东盟自由贸易区的建设以及吸引外国直接投资。这一提议在2003年10月巴厘岛东盟领导人峰会上得到广泛认可，并被写入东盟国家新签署的《东南亚国家联盟协调一致第二宣言》(又称《第二巴厘宣言》)中。《第二巴厘宣言》决定，在2020年将东盟建成一个包括东盟安全共同体、东盟经济共同体和东盟社会文化共同体的“东盟共同体”。在随后2005年召开的第十一次东盟峰会上，东盟国家将建成“东盟共同体”的时间又提前到2015年。2007年11月，东盟通过了《东盟共同经济体蓝图》，宣布将东盟经济共同体建成一个拥有6亿人口的单一市场和生产基地，并实现货物、服务、资本和技术工人自由流动的经济区，以此与全球经济接轨。2015年12月31日，东盟宣布“东盟共同体”成立。
如果说东盟在1992年启动东盟自由贸易区建设时，东盟仍将精力集中在政治和安全合作上，并为东盟成员国的扩展而努力，东盟区域内贸易仍然停留在比较低的水平上还情有可原的话，那么在2002年东盟宣布启动“东盟经济共同体”的建设时，东盟已经顺利完成成员国的扩展，东盟区域内的贸易和投资理应有显著的增长，但实际情况并非如此。东盟统计资料表明，尽管东盟于2003年倡导建设东盟经济共同体，并在2015年宣布成立东盟共同体，但就2003—2015年东盟十国贸易趋势而言(见图2)，东盟区域内进出口占东盟进出口市场的比例仍维持在21%—25%，其余仍然是对域外国家和地区的进出口，这与东盟在1992—2001年贸易趋势基本相同。就贸易量而言(见图3和图4)，如果我们对2004年和2014年东盟之间的贸易量占整个东盟贸易量的比例进行一个对比，我们会发现，在2004年东盟之间进出口占整个东盟进出口的比例分别是23.8%和24.8%，到了2014年，东盟之间进出口占整个东盟进出口的比例分别是22.5%和25.5%。就投资而言(见表4、表5和图5)，2004—2014年，东盟国家相互之间的投资确实一直在增长，从2004年的8.3%上升到2014年的17.9%，但如果我们仔细研究一下投资结构，我们会发现两个非常有趣的现象，一是相对于域外国家对东盟的投资而言，东盟国家相互之间的投资所占比例总体上不到进入东盟总投资的四分之一，二是即使是东盟国家相互之间的投资，也主要是来源于新加坡、马来西亚和印度尼西亚三个国家的投资。
以上数据表明，尽管东盟在地区经济合作上进行了不懈的努力，但东盟并未在经济上走出边缘地带发展的困境:一方面，东盟在不同阶段推出不同的框架协议、工作方案和总体计划，以突出“东盟为中心”的作用，加强地区内部的贸易和投资，摆脱对外部大国的依附;另一方面，东盟成员国又不愿意完全遵循以“东盟为中心”，而是竞相与外部大国进行合作。
造成这种状况的原因有很多，但笔者认为以下两个原因是最为主要的。
(1)作为地区性组织的“东南亚国家联盟”很难像“欧洲联盟”那样在经济合作方面发挥作用。虽然越南、老挝、柬埔寨和缅甸已经加入东盟这一组织，成为东盟的成员国，但这四国与东盟原来六国的经济差距使得东盟地区经济一体化政策很难得到不折不扣的落实。同时，即使在该地区东盟原来的六个市场经济国家之间，由于其发展水平、资源禀赋和人口状况等方面的差别，这些老的成员国也很难将本国国家利益轻易让位于地区整体利益。这样就使得东盟提出的以“东盟为中心”很难在现实中满足东盟各成员国国家利益的需要。这在贸易领域突出地表现为:一方面，东盟以东盟的名义采取集体行动与域外国家签订自由贸易区，诸如东盟—中国自由贸易区(2002年)、东盟—日本自由贸易区(2003年)东盟—印度自由贸易区(2003年)、东盟—韩国自由贸易区(2006年)、东盟—澳大利亚/新西兰自由贸易区(2009年);另一方面，东盟各成员国出于各自的国家利益并不愿意放弃对域外国家和地区贸易和投资的依赖，竞相与域外国家签订双边“自由贸易协定(FTAs)”，诸如“新加坡—日本自由贸易协定”“新加坡—美国自由贸易协定”“新加坡—中国自由贸易协定”“新加坡—澳大利亚自由贸易协定”“文莱—日本自由贸易协定”“印度尼西亚—日本自由贸易协定”“马来西亚—日本自由贸易协定”“泰国—澳大利亚自由贸易协定”“泰国—中国自由贸易协定”“泰国—日本自由贸易协定”“越南—日本自由贸易协定”等，根据初步统计，这样的自由贸易协定(包括已经建成的、在建的和拟建的)大致有60多个。这些“面条碗式”的自由贸易协定既相互重叠，又相互竞争，削弱了东盟经济共同体的凝聚力。
(2)东盟所遵循的“东盟方式”这种地区合作路径，很难协调成员国相互竞争的经济发展政策。这就使得该地区的经济合作无论是在深度上还是在广度上都存在着困难。这些不但体现在贸易领域，而且也体现在投资领域。对于东盟而言，无论是1992年推出“共同有效特惠关税方案协定”，还是2003年倡导建设“东盟经济共同体”，对于促进该地区的自由贸易和投资自由化无疑具有促进作用但地区经济合作以及一体化是一个全面的系统工程，它需要各个领域的相互配套。尽管东盟在冷战期间也努力尝试去协调各国产业进行地区分工，诸如“东盟工业互补计划”“东盟工业合资计划”，但成效并不是很大。相反，东南亚各国在冷战后竞相对各自的工业化战略进行调整如东盟原来五个老成员国(新加坡、马来西亚、泰国、印度尼西亚和菲律宾)竞相推出“出口导向型”工业化战略，而新加入东盟的四个成员国(越南、老挝、缅甸和柬埔寨)则从冷战期间相对封闭性的中央计划经济向开放型经济转型。各国都根据本国的经济发展状况进行产业结构调整，竞相发展出口导向型的产业，如新加坡政府提出建立制造业的“生态系统”，面向全球市场和地区市场，优化资本和技术密集型制造业的结构，以鼓励技术创新，同时大力发展服务业，努力使新加坡成为全球金融服务业中心;马来西亚连续推出三个“工业总体规划”，强调建立五个“增长走廊”以及与其相关联的产业集群;印度尼西亚努力摆脱过去对石油和天然气产业的依赖，通过建立六个“经济走廊”，努力加入全球生产链;泰国通过建立新经济区，大力发展与贸易相关联的产业，加强与邻国的经济合作;菲律宾则通过建立“经济开发区”，努力吸引外国投资，发展出口导向型的产业。尽管各国具体的工业化战略调整的具体内容不同，但吸引外国直接投资以及发展出口导向型经济却是相同的，由此而造成了东南亚各国竞相吸引域外国家直接投资的状况。
(二)争论中的“东盟地区论坛”
与东盟在经济领域的表现相同，同样的两难困境也出现在东盟各国政治安全领域的合作中。为了应对世界地缘政治的变革，在大国的竞争中求发展，东盟提出构建“东盟安全共同体”，倡导以“东盟为中心”来处理与域外国家特别是域外大国之间的关系。为此东盟相继于1994年成立“东盟地区论坛(AＲF)”，2010年又成立“东盟防长会议(ADMM)”和“东盟海事论坛(AMF)”。其中，最为引人注目的是“东盟地区论坛”。
1.“东盟地区论坛”的基本原则
冷战的结束、经济全球化以及地区一体化给东南亚地区带来了新的机遇和挑战。说其是机遇，主要是指国际政治经济秩序因冷战的结束而进入调整和重建时期，这为各国的参与提供了机会;说其是挑战，则是指在新的时代，各国不得不对本国国家利益以及地缘战略进行调整。
正是在这种背景下，在1992年新加坡举行的东盟峰会上，东盟成员国就加强地区政治和安全对话达成共识，并授权东盟来组织东盟地区论坛。1993年7月第26届东盟外长会议在新加坡举行，会议特别安排了东盟六个成员国、七个对话伙伴、三个观察员国和两个磋商伙伴国外长参加“非正式晚宴”，各国外长同意于1994年在曼谷召开东盟地区论坛(AＲF)，就地区政治安全问题举行非正式磋商。之后，在1995年第二届东盟地区论坛上通过了东盟国家起草的《东盟地区论坛:一份意向书》(TheASEANＲegional Forum:A Concept Paper)，对东盟地区论坛的基本原则进行了规定，这些原则归纳起来主要有以下三点。
东盟地区论坛强调的第一个原则是，东盟是东盟地区论坛的主导者，《东盟地区论坛:一份意向书》第3条是这样论述的:
在东盟地区论坛中，东盟将起到关键性(pivotal)作用。东盟有着推动亚太地区最具多样性的次区域合作业已被证明的经历，东盟也培育了合作的行为规范，因而可以为亚太地区更广泛的地区合作提供催化剂。东盟年度部长会议为今天有利的地区环境作出了重大贡献。假如整个亚太地区能够效仿东盟提高其成员国的和平和繁荣的历史，那亚太地区(的和平与繁荣)则指日可待。
东盟地区论坛强调的第二个原则是东盟地区论坛应遵循“东盟方式”，即非正式性、协商一致以及政府间合作《东盟地区论坛:一份意向书》的第20条、第21条、第23条是这样阐述的:
东盟地区论坛会议的程序规则应该以盛行的东盟规范和实践为基础。在经过谨慎和广泛的协商而达成一致之后再作出决定。不存在否决。按照东盟盛行的实践东盟执行国应该提供细致的支持并协调东盟地区论坛的活动。(第20条)
东盟地区论坛应该按照大家都感到舒适的速度进行，对于那些想慢的国家不要太快而对于那些想快的国家不要太慢。(第21条)
一定要把东盟地区论坛作为一个“独特的”(suigeneris)组织。它没有既定的程序可遵循。东盟地区论坛需要大量的创新和发明以促进其发展，但同时应确保其能够获得具有广泛多样性国家的支持。这对于无论是东盟成员国还是其他东盟地区论坛的参加者都是一个挑战。(第23条)
东盟地区论坛强调的第三个原则是确保该论坛的开放性《东盟地区论坛:一份意向书》的第19条是这样阐述的:东盟地区论坛的参加者包括东盟成员国、东盟观察员以及东盟的协商对话伙伴国。参加东盟地区论坛的申请应首先交给东盟地区论坛的主席国，然后由主席国与其他论坛参与者进行协商。
2.东盟地区论坛的进展与争议
从1994年7月25日东盟地区论坛首次会议在曼谷召开，到2017年8月7日东盟地区论坛在菲律宾马尼拉召开，东盟地区论坛已经举行了24届外长会议。那么，东盟地区论坛的进展如何?它在哪些议题上取得了重大进展?它所面临的挑战又是什么?
东盟地区论坛在过去25年所取得的进展大致可以概括为以下三个方面。
第一，强化了东盟在东盟地区论坛中的主导作用。发挥东盟在地区安全秩序构建中的领导作用(用东盟官方的语言就是“驱动力”作用)、摆脱之前东盟国家对外部国家特别是外部大国的依赖，是东盟在冷战结束以后倡导东盟地区论坛的根本目的。东盟的领导作用不但表现在东盟地区论坛的上述指导原则上，而且还表现在东盟地区论坛具体进程的设想以及议题的设定上。关于东盟地区论坛的进程，东盟在其1995年起草的《东盟地区论坛:一份意向书》中，将东盟地区论坛的进程设想为三个阶段，即:(1)促进信心构建的措施(promotingconfi-dence-building measures);(2)预防性外交机制的发展(development of preventive diplomacy mechanisms);(3)冲突解决机制的发展(development of conflict-resolu-tion mechanisms)［后修改为“处理冲突的设想”(elaboration of approach esto con-flict)］。关于东盟地区论坛的议题，东盟根据东南亚地区以及更广泛的亚太地区的地缘政治变动确定年度论坛的议题，比如在2001年之前，东盟地区论坛的议题主要集中在安全合作观念、海上安全合作、综合安全等议题上,而“9·11”之后，论坛将反恐合作作为重要议题。
第二，建立了多个地区多边安全对话与合作的渠道。“东盟地区论坛”每年轮流在东盟主席国举行外长会议期间举行，另外，东盟地区论坛每年还举行一次高官会(AＲF-SOM)、一次安全政策会议、两次建立信任措施与预防性外交会间辅助(ISG)会议、四次会间会(救灾会间会、反恐与打击跨国犯罪会间会、海上安全会间会、防扩散与裁军会间会)和三次国防官员对话会(DOD)。通过这些活动，东盟地区论坛初步形成了一系列主要官方对话渠道。
除了以上这些官方对话渠道(即“一轨对话”)，东盟地区论坛还设立了许多非官方对话渠道(即学术机构和智库的论坛思想库，通常称为“二轨对话”)，非官方对话渠道所处理的议题与官方论坛类似，但政府不给予任何承诺。这些非官方论坛既有东盟国家独自建立的，也有与亚太地区国家一起建立的。前者主要有东盟战略与国际研究所(ASEAN-ISIS)，后者主要是1993年业已成立的亚太安全合作理事会(CSCAP)，该理事会已经建立了四个工作组:处理信心建立措施工作组(美国和新加坡担任主席国);处理海洋安全问题工作组(印度尼西亚和澳大利亚担任主席国);处理北太平洋安全合作问题工作组(加拿大和日本担任理事国);处理合作性安全与综合安全问题工作组(新西兰和马来西亚担任主席国)。
第三，在非传统安全议题合作方面有所进展。由于东盟本着协商一致的原则来确定东盟地区论坛的议题，所以东盟地区论坛在安全议题上取得的进展非常有限。如果仅从每年论坛的主席国声明以及所发表的宣言或签订的协定来看，东盟地区论坛在非传统安全议题合作方面所取得的进展，远大于在传统安全议题方面的进展。这主要集中在反对国际恐怖主义、海上安全以及救灾方面。
经过多年的努力，东盟地区论坛成为亚太地区最主要的官方多边安全对话与合作的渠道，发表了难以计数的宣言和声明，涵盖了几乎所有与安全相关的议题。但在现实操作中，由于没有具体的时间表和路线图，东盟地区论坛因此被称为“清谈馆”而备受争议。
争议之一:发展阶段之争。这是关于东盟地区论坛最具争议的。正如前面所述，早在1995年第二次东盟地区论坛上东盟就东盟地区论坛的发展提出了三个阶段，即促进信心构建的措施、发展预防性外交机制、发展冲突解决机制。最先引起争议的是关于“发展冲突解决机制”的设想，这引起了包括中国在内的国家的警觉，它们担心东盟地区论坛参与冲突解决容易使争端国际化。最后东盟同意将“发展冲突解决机制”(development of conflict-resolution mechanisms)修改为“处理冲突的设想”(elaboration of approach esto conflict)。另外一个争议是关于东盟地区论坛的进展问题。早在1997年，参与者们就开始敦促东盟超越促进信心构建措施阶段，向预防性外交机制发展阶段过渡。虽然2011年7月东盟地区论坛第18届外长会通过了《AＲF预防性外交工作计划》，但由于参与国对预防性外交的定义存在着争议，所以，2012年在越南河内通过的《预防性外交的观点与准则》中退回到确认原来设想的两个阶段上的四个具体措施上，即加强东盟地区论坛主席的作用、专家和贤士的注册、年度安全展望以及对地区安全事务背景介绍。直到今天，东盟地区论坛仍处在从构建信任措施阶段向预防性外交过渡阶段的争议中。
争议之二:东南亚地区安全还是亚太地区安全?按照东盟的设想，东盟地区论坛应该是涉及整个亚太地区安全的多边地区安全论坛。但在现实进程中，东盟面临着两个难题:一是，东盟出于构建“东盟安全共同体”的原因，必须首先考虑东盟成员国的感受，但东盟成员国基于“东盟方式”，并不愿意将东盟成员国的不同意见放在东盟地区论坛上进行公开讨论;二是，东盟为了以“东盟为中心”构建地区秩序，引入许多地区外国家参与安全秩序对话。表面上东盟通过设计论坛议程和论坛规则获得了“中心”地位，但实际上增加了构建地区安全秩序的模糊性和复杂性。因为东盟地区论坛所讨论的地区安全，既包括东南亚地区的安全秩序,也涉及整个亚太地区的安全秩序;既有传统安全，也有非传统安全。如果仅就东南亚地区的安全秩序而言，东盟在某种程度上还可以起到中心作用，但如果扩大到整个亚太地区的话，东盟就很难甚至不愿意起中心作用了。
争议之三:势力均衡还是多边机制?在冷战时期，亚太地区的安全主要依靠大国的势力均衡，东盟国家也习惯了传统的双边主义。冷战结束后，东盟希望通过东盟地区论坛这种多边主义来维持亚太地区的安全和稳定，但东盟面临的最大挑战是，尽管美国、日本、中国、俄罗斯等国同意参与地区安全多边机制对话，并通过多边机制维护亚太地区的安全和稳定，但东盟真的能摆脱对大国的依靠吗?东盟地区论坛的进程告诉我们，东盟成员国一方面积极参与东盟地区论坛，另外一方面并不愿意放弃与外部大国的双边联盟关系。新加坡外长贾古马早在1997年东盟圆桌会议上就对此忧心忡忡:
冷战期间以及冷战刚结束时期，东盟基本上能够对主要大国作出一种共同的回应。(现在)我们正进入新的和不确定的地缘政治环境中，我们能够确信东盟成员国不会被不同的大国拖向不同的方向吗?
3.东盟地区论坛的局限性
尽管东盟表达了构建东盟安全共同体的愿景，并试图通过“东盟地区论坛”达到这一目标，但东盟安全共同体的构建仍然面临着许多挑战。这些挑战既有地区内部的，也有来自域外大国的，但来自地区内部的挑战远大于地区外部的挑战，因为地区内部的挑战直接关系到东盟安全共同体的凝聚力，这些挑战主要涉及以下三个突出问题。
其一是边界以及边界资源开发争端。领土和边界争端问题是影响东南亚地区内部各国政治关系的首要问题。由于长期的殖民统治以及东南亚地区主权国家的建立比较晚，这一问题一直是东南亚国家关注的焦点。进入21世纪之后,尽管在东盟的努力下，部分边界争端得到了解决，但仍然存在着大量边界争端,而这些争端对东南亚区域内部国家之间的关系构成了重大挑战。
这些区域内的边界争端主要包括:泰国和老挝为了湄公河中的两个小岛奇丘和桑克曾发生争端,菲律宾和马来西亚也有过沙巴领土争端，马来西亚与印度尼西亚就斯帕丹和利基坦两岛存在着争议，越南和印度尼西亚在靠近印度尼西亚纳土纳岛的南中国海边界还未划定，菲律宾同印度尼西亚在苏拉威西岛和棉兰老岛之间的领海范围仍未划定。目前最为紧张的是泰国和缅甸之间因克伦族而发生的冲突，以及泰国和越南之间在柬埔寨问题巴黎协定签署以后对湄公河委员会如何活动的意见分歧。
其二是难民问题以及民族分离主义的挑战。东南亚地区是一个多民族地区，民族问题不仅关乎各国国内政治安全和社会稳定，而且也关乎东盟所倡导的东盟共同体的建构。这既有国内民族冲突而导致的难民问题，也有因国内民族冲突而引起的民族分离主义运动。关于难民问题，尽管随着柬埔寨冲突的解决以及越南加入东盟，困扰东盟近20多年的因柬埔寨冲突而引起的难民问题得到了初步解决，但在冷战后又出现新的难民问题，如2012年以来在缅甸发生的佛教徒和罗兴亚人之间的冲突，就导致大量罗兴亚人成为无家可归的难民，大量难民拥入马来西亚和泰国，使得马来西亚和泰国倍感担忧。这不仅危及缅甸国内的民主化进程，而且再次对东盟所奉行的“不干涉原则”以及正在建设中的“东盟社会文化共同体”构成严重的考验。
关于民族冲突以及因此而引起的民族分离主义，更是影响东盟国家相互之间关系的一个微妙而又重要的问题。民族冲突以及民族分离主义运动一直存在于印度尼西亚、菲律宾、泰国和缅甸。印度尼西亚的亚齐人发起“自由亚齐运动”遭到印度尼西亚政府的激烈反对，并在20世纪80—90年代的冲突中导致大量亚齐难民进入马来西亚，引起了马来西亚的担忧和不满，尽管这一问题在欧盟、日本和美国的调停下于2005年得到解决，但这一问题仍然是印度尼西亚国内政治中一个非常敏感的问题。菲律宾棉兰老岛摩洛分离主义一直是困扰菲律宾的国内政治问题，同时也影响着菲律宾和马来西亚两国关系，因为菲律宾怀疑马来西亚沙巴州为棉兰老岛摩洛分离主义提供支持，所以，作为报复，菲律宾政府在放弃沙巴的申明时一直采取强硬立场。同样的情况也存在于泰国南部马来族穆斯林生活的地区，生活在这一地区的主要是信仰伊斯兰教的马来族穆斯林，他们长期以来一直拒绝认同以佛教为国教的泰文化，因而掀起了穆斯林分离主义运动，而泰国政府一直怀疑马来西亚是其背后的支持者。
其三是历史、文化和意识形态的差异对东盟凝聚力的挑战。东盟作为一个地区组织，从其成立之日起就极力奉行“互不干涉内政”原则，2003年签订的《东南亚国家协调一致第二宣言》又重申东盟在合作中坚持“不干涉原则”和决策中坚持“协调一致”原则，但“东盟方式”所坚持的这两个原则随着东盟一体化的深入受到严重挑战。挑战既有来自东盟老成员国之间的争执，也有来自东盟老成员国和新成员国之间的差异。就东盟老成员国之间的凝聚力而言，尽管老成员国一直推动东盟的发展，但由于相互之间存在着历史、民族以及利益的差异，相互之间在是否以及如何采取集体行动决定时并不总是一致的，这尤其体现在1995年新加坡和菲律宾在关于对菲律宾女佣惩罚问题上的冲突、1997年在应对亚洲金融危机中相关国家采取的“以邻为壑”政策、新加坡和马来西亚2002年和2014年在水供问题上发生的冲突等。就东盟新老成员国之间的关系而言，随着四个新成员国的加入，六个发达的老成员与四个欠发达的新成员之间的差异性摆在了东盟的面前，观察家们将其称为“双层东盟”。尽管这一问题在新老成员国双方政治关系缓和过程中一直没有被提及，因为它们坚信“一个双层的东南亚，即一组国家处于东盟组织之内而其他国家处于组织之外要比一个双层的东盟更糟糕”，但随着东盟一体化进程的深入，双方长期以来在政治制度、经济发展以及价值取向的差异甚至对立，对东盟的凝聚力构成了挑战，这也正是东盟努力构建社会文化共同体的重要原因:
欧洲是一个社会文化共同体,即使它是一个争吵不休的共同体。不久前,它又成为经济共同体和安全共同体。拉丁美洲先于东南亚成为社会文化共同体。而东盟则不得不同时建构三个共同体，实际上，社会文化共同体要落后于其他两个共同体。如果东南亚不成为社会文化共同体的话，它将不能成为持久的安全共同体或有效的经济共同体，的确，它将不能成为最真实和最具深刻意义的东盟共同体。东盟地区论坛的这些局限性，使得东盟在地区安全合作上也陷入两难困境:不邀请外部大国，地区安全秩序由于成员国之间的可能争端而无法得以保障;引入外部大国，东盟安全共同体由于外部大国之间的竞争而无法实现地区问题地区内解决。
3“东盟方式”和“东盟为中心”:特征及其局限性
如果我们试图从东盟成立50年以来所发表的各种官方宣言以及所签订的种种条约或协定中找出任何关于“东盟方式”的明确条文或者定义，那我们一定会感到非常失望。但无论是参与东盟决策过程的政策制定者还是研究东盟的学者都认为，“东盟方式”确实存在，这种地区合作方式主要是在东盟的历史演进过程中形成的，而且与欧洲一体化以及北美建立自由贸易区的方式完全不同。
“东盟方式”是一个东盟领导人自己喜欢的表述内部相互作用的过程，并将东盟与其他的特别是西方的多边安排区分开来的一个术语。但官方并没有对这个术语给出定义。这是一个被松散应用的概念，这个概念的意义仍然是模糊的和有争议的。
官方文件无明确表述却在现实政治中又确实存在，这给“东盟方式”增添了许多神秘的色彩，也给研究者准确理解和把握基于“东盟方式”而推动地区合作的行为增加了难度。这里的关键问题是，在东盟从早期非正式的、松散的安排(《曼谷宣言》)向近期逐渐制度化(《东盟宪章》)发展的过程中，东盟形成了哪些独特的地区合作规范，这些规范有哪些优点，又存在哪些局限性?
尽管学术界关于“东盟方式”仍然存在着诸多争议，但学者们在“东盟方式”具有以下三个最为基本的特征上似乎是一致的，这三个特征主要包括:第一，灵活性原则。所有成员国都力图避免僵硬的谈判过程。第二，成员国之间的协商一致。协商一致是进一步讨论问题的基础，没有表决，也没有否决。第三，政府间合作。东南亚国家联盟的所有决定都是在国家以及区域层次上的政治决定。
1.灵活性原则
“东盟方式”首要特征便是国家之间合作方式的灵活性，更准确的表达应该是东盟决策者们反复强调的东盟的“非正式性”以及“松散性”。东盟试图通过这种灵活性，既能顾及东盟成员国之间的多样性和差异性，避免成员国相互之间因直接冲突而影响地区的和平与稳定;又能适应外部地缘政治经济的变化，从而达到地区问题地区内解决的目标。
灵活性原则首先体现在东盟的历史演变中。东盟在1967年成立时是一种“非正式的、松散性的”安排，其目的主要有两个:一是表明东盟国家摆脱对外部国家依赖的决心，另一个则是希望解决相互之间由于历史遗留下来的领土争端以及民族争端。“非正式的、松散的”安排有利于处理成员国相互之间的微妙关系、避免引起相互之间的冲突，因为正式的、具有法律效应的协议需要相互之间直接进行谈判，也需要各国根据协议的约束力进行落实。20世纪70年代，由于越南入侵柬埔寨导致该地区地缘政治的变化，为了确保东盟各国的安全，东盟适时地签订具有法律效应的《东南亚友好合作条约》在第二款中引入了已经被国际社会广泛认可的、具有法律约束力的一系列原则,诸如相互尊重独立、主权、平等和领土完整、保护各国不受外部干涉、颠覆和强迫、互不干涉内政、放弃使用武力威胁等。进入20世纪90年代，为了应对冷战的结束以及经济全球化，东盟又倡导建设“东盟自由贸易区”，并同时进行成员国的扩展。为了达到这两个目标，东盟又采取了灵活性原则，对于自由贸易区的建设，东盟依据各成员国的具体情况，允许给予不同国家以不同的进程,虽然没有实现关税同盟，但各成员国都按时完成了关税减让。对于成员国的扩展，虽然成员国之间存在着分歧,并且在柬埔寨何时成为正式成员国的问题上争论激烈，但最终还是完成了成员国的扩展。面对1997年亚洲金融危机给东盟造成的负面影响，东盟再次运用其灵活性原则，于2003年提出建设“东盟共同体”，并因此呼吁签订《东盟宪章》，力图为东盟提供法律地位。由此可见，“东盟方式”所倡导的灵活性，既包含其早期的“非正式性”和“松散性”，也包括后来“正式性”的制度安排设计。灵活性足以容纳多样的利益而不会引起该组织的瓦解……那种似乎在强化东盟的刻板的行为规则，只能使成员国勉强地承担义务。使成员国感到受束缚的确定的规则越少,他们就越愿意与其他成员国磋商，越愿意对所关心的问题采取共同的立场。在它们的集体行为中强制性因素的减少这一事实，意味着联合决定达到了没有自由选择的境地，从而成为一种协商一致和合作的精神。
然而，正是由于这种灵活性，使得“东盟方式”难以理解，从而增加了我们对东盟以及东南亚地区国家合作进程把握的难度。一方面，我们看到东盟在过去50年的历史进程中，不但成员国得以扩展，合作功能从政治安全到经济合作在不断加强，成为国际政治经济舞台中无法被忽视的一个地区组织。另一方面,我们也观察到东盟的有效性在1997年亚洲金融危机中受到普遍的质疑，而且东盟成员国对东盟凝聚力也表现出某种程度的担忧，尤其担心东盟会成为没有效率的“清谈馆”。
2.协商一致原则
与灵活性原则密切关联的是协商一致原则，协商一致被认为是东盟决策过程中最为核心的原则，同时也是被东盟决策者们不断强调的与基于正式的机制或制度而建立的欧盟不同的原则。因此，对于协商一致的理解的最好参照系应该是正式的、具有法律约束力的国际(地区)机制。
首先，国际机制/制度在国际合作中具有强制功能，即通过使参与者的行为合法化而限制参与者的行为，它可以通过强制性的协定阻止行为体的相互背叛或者免费搭车行为。与此相对应,东盟方式所倡导的协商一致原则则反对具有法律效应的强制性。具体来说，东盟反对像联合国大会以及欧盟等诉诸投票的方式，即协商一致并不意味着完全一致，更不意味着一致同意。对此，李光耀的解释是:
只要那些还未准备参加的成员国不会受到不参加的损害，(这些国家)也不被排除以后参加，就不需要行使否决的权力……当四个成员国赞同，一个不反对时，这仍然能够被视为一种一致，而且这四个成员国应该进行一种新的地区性方案。
其次，国际机制在国际合作中具有监督功能，帮助解决成员国之间的利益分配之争。它通过设定适当的议事日程来了解成员国各自的利益偏好，从而使成员国能够顾及对方的利益。与此不同，东盟的协商一致并不是一种争端解决机制，而是一种避免争端的机制。尽管东盟在1976年签订的《东南亚友好合作条约》已经提出和平解决争端的条款并在第十四款、第十五款中提出建议，设立一个由部长级代表组成的高级理事会，作为解决东盟内部争端的最高机构,但东盟成员国都努力避免将具有争议性的议题带到东盟多边议事日程之中。
这方面最为典型的是，尽管东盟国家之间存在着领土争端，但他们都避免将彼此间的领土争端列入东盟的议事日程上，而宁愿选择第三方裁决。其中最为典型的案例是马来西亚1994年与新加坡就佩德拉布兰岛的争端、1996年与印度尼西亚就锡帕丹岛的争端。在这两次争端中尽管东盟的争端解决机制早已建立，但马来西亚都选择了中立的国际法院而不是提交给东盟的高级理事会。
最后，国际机制在国际合作中具有预期和补偿功能，即国际机制可以通过资源共享消除国际合作中因不确定性的存在而导致成员国对合作信心不足的问题。与此不同，东盟的协商一致注重的不是事前约束，而是事后约束,这促使东盟长期以来公共产品短缺。换句话说,由于东盟国家彼此之间长期被种族的、文化的、宗教的以及民族主义的敌意所困扰，再加上东盟扩展后所导致的东盟六国与后来四国经济以及意识形态的差异，所以，它们希望以“一个大家都感到舒适的速度”进行合作，“其意思是以最不情愿或最缺少信心的成员允许的速度前进”。
协商一致对事前约束的漠视，使得东盟的地区合作成为一种“危机催生型”合作。1967年东盟成立之后的九年内，东盟没有秘书处，一直到1976年东盟五国感受到来自communism国家的挑战以及内部communism的威胁时，才意识到成立东盟秘书处的重要性。1997年亚洲金融危机发生时，当泰国中央银行宣布取消泰铢和美元挂钩时，没有通知任何东盟成员国，结果导致金融危机蔓延到马来西亚、印度尼西亚和菲律宾。危机之后，各国才意识到相互合作的重要性,并在2000年5月签订《清迈倡议》，并在之后的2003年倡导建设“东盟共同体”。
3.政府间合作
东盟方式的第三个特征是主张东盟合作是政府之间的合作，东南亚国家联盟的所有决定都是在国家以及区域层次上的政治决定，这表明，东盟方式在处理国家之间的相互关系时具有明显的精英主义和国家主义倾向。
“精英主义”是东盟方式在处理地区内国家之间关系时表现出的一个明显倾向。在东盟成立之初，各国领导人通过彼此之间的私人关系获得信任，相信领导人非正式的沟通能够避免国家之间的冲突，相信松散的组织可以包容成员国之间的差异性和多样性。因此，他们反对建立类似欧共体那样的基于正式制度、具有法律约束力的超国家机构。这与东盟国家在20世纪70—80年代普遍盛行的威权体制是密切相关的。在新加坡，人民行动党因领导新加坡创造了经济奇迹而长期执政，政府严格控制着经济和社会;印度尼西亚自其独立以后一直处在强人政治统治之下，先是苏加诺长达20年(1945—1965年)的统治，后是苏哈托长达30年(1966—1998年)的执政;马来西亚虽然是多党制，且各党在社会中有深厚的基础，但由马来人的政党(“巫统”)主导的政治联盟国民阵线长期执政;泰国虽是君主立宪制政体，但在20世纪70—80年代一直处于军人政权之下。即使是后来加入东盟的文莱也是一个绝对的君主制国家。在这种背景下，各国领导人对自己手中的权力充满了自信，只要领导人之间能够取得彼此之间的信任，就意味着国家之间的合作有了基础。
“国家主义”是东盟方式在处理国家关系时表现出来的另一个倾向，这突出地体现在他们对“不干涉原则”的强调上。殖民地的历史以及冷战的现实，使得东盟从一开始就有两个目标:一是禁止东南亚国家干预其邻国的国内事务，二是禁止域外大国对东南亚国家事务进行干预。所以，“尊重所有国家主权和领土完整以及不干涉他国事务”自然成为东盟方式在处理国家之间的关系时奉行的一个原则。这一原则在最先出现在1967年的《东盟宣言》中，后在1976年东盟签订的《东南亚友好合作条约》以条约的形式得以重申。同时，这一原则后来也成为域外国家获得东盟观察员国或对话伙伴资格的一个必要条件。然而，随着东盟各国国内政治的变革以及东盟地区一体化进程的深入，东盟方式的“精英主义”特征和“国家主义”特征面临着严峻的考验。东盟方式的“精英主义”倾向受到成员国国内政治和社会变革的挑战。进入21世纪之后，东盟各国国内政治和社会出现了显著的变化，其中最大的变化就是民主化进程的加快。印度尼西亚在亚洲金融危机之后结束了强人统治，开始向多党民主制发展;泰国开始实行民主制，虽然不断受到军人政权的威胁;新加坡国内也出现了民主呼声，虽然呼声比较微弱。尤其值得注意的是，越南虽然仍然实行一党制，但在党内出现了广泛的磋商机制;柬埔寨在柬埔寨冲突解决之后推行了定期选举的多党制，虽然君主的政治权力微乎其微，但却拥有广泛的社会基础;老挝虽然是一党制，但却在不断地开放其经济;缅甸长期处在军人统治之下，国内政治动荡,但在最近选举之后，民主化进程取得了很大进展。东盟成员国国内这种政治变化，对20世纪70—80年代威权政治盛行时代形成的东盟方式所奉行的“精英主义”构成了严重的挑战，各国领导人在与成员国进行协商时，不得不考虑各国国内政治和社会的复杂性。
东盟方式的“国家主义”倾向面临的最大挑战是其所强调的“不干涉原则”。东盟成立时强调不干涉原则，其目的是阻止外部国家、特别是域外大国对该地区国家事务的干涉，以实现“地区问题地区解决”的目标。比如1978年越南在苏联支持下入侵柬埔寨，虽然那时越南和柬埔寨还都不是东盟成员国，但东盟认为这违背了他们所信奉的“不干涉原则”，东盟采取了一致的立场，最后与国际社会一起迫使越南从柬埔寨撤军。同时，东盟在处理地区国家之间关系时，力图通过强调不干涉原则，避免地区内国家之间的直接冲突。比如，东盟没有就1992年5月泰国军事镇压亲民主示威者作出任何回应，而在1997年7月也不顾及国际社会对缅甸政府合法性的关注而同意接纳缅甸为成员国。但随着地区一体化的深入发展，如何避免国家主义所带来的“以邻为壑”政策，成为东盟方式面临的最大难题。例如，当1997年亚洲金融危机发生后，东盟仍以坚持不干涉原则而不采取任何行动时，不仅受到国际社会的广泛批评，而且受到内部成员国的质疑。
4结 论
冷战结束以来，东盟一直努力通过加强自身建设发挥“双重”作用:在区域内发挥东盟的领导作用，以“东盟方式”避免地区内成员国之间的矛盾和冲突，加强地区内国家之间的合作;对区域外发挥东盟的主导作用，以“东盟为中心”处理与域外国家和地区的关系，应对世界地缘政治和经济的变革。如果从东盟所发表的难以计数的宣言以及签订的协议来看，东盟似乎创造了所谓的“东盟奇迹”，但从经验现实来看，无论是在政治安全领域，还是在贸易与投资领域，都远未如东盟决策者所愿。正是由于“东盟方式”这种地区合作路径以及以“东盟为中心”的地缘发展战略的特征和局限性，使得东盟在构建东南亚地区新秩序的过程中，既不能完全满足成员国的利益，从而将东南亚地区各国真正凝聚在一起，也无法使得东南亚各国从根本上摆脱对外部大国的依赖。东南亚国家真正走出边缘地带发展的困境，还有很长的路要走。（注释略）
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