监管评级是银行监管的重要内容，在整个监管流程中处于核心环节和基础性地位，是现代金融监管框架的重要组成部分。我国银行监管评级体系历经十多年建设发展，先后制定施行了两版监管评级指引，对开展银行风险综合评估、合理配置监管资源、有效实施差异化监管、引导银行完善全面风险管理体系发挥了重要作用。2021年，银保监会根据银行经营环境和风险特征的变化，结合国际监管评级实践经验和我国银行业监管重点，对监管评级制度进行系统全面更新，制定发布了《商业银行监管评级办法》（以下简称《评级办法》），以进一步提升监管机构对风险早识别、早预警、早发现、早处置的能力，标志着我国银行监管评级制度更加成熟。
我国银行监管评级制度的建立和发展
巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》（2019）中指出，监管机构应当采用一定的方法，持续评估并确定银行所面临风险的性质、程度和范围，根据评估结果确定银行的监管频率和强度，提出监管机构应当建立早期介入框架。实践中，主要国家的银行监管机构普遍以“CAMELS”评级体系为基础，针对银行的资本充足性、资产质量、管理质量、盈利能力、流动性状况和市场敏感度等方面，设计多项定量和定性指标，对银行的整体风险和管理状况进行综合评级，并据此配置监管资源。例如，美联储的银行监管评级体系就是以“CAMELS”评级为核心，2018年又发布了专门针对大型银行的评级体系，主要从资本状况、流动性风险、公司治理和内控三个方面对大型银行进行综合评估；欧央行对银行的监管评级要素包括商业模式、公司治理与风险管理水平、资本风险（含信用风险、市场风险、操作风险等）以及流动性和融资风险四大方面；新加坡金管局的银行监管评级在“CAMELS”基础上进行补充和优化，增加了公司治理、信息科技风险、操作风险、声誉风险、合规风险等要素。
我国金融监管部门高度重视监管评级工作，在借鉴国际监管实践基础上，立足我国银行业实际，制定并持续完善监管评级规则，推动银行监管评级制度化、规范化。2005年，银监会印发《商业银行监管评级内部指引（试行）》，初步建立了我国银行监管评级制度，并于2007年和2012年先后印发《农村信用社监管评级内部指引（试行）》和《村镇银行监管评级内部指引》，明确农村中小银行机构监管评级工作规范。2014年，银监会对《商业银行监管评级内部指引（试行）》进行修订，优化评级要素、指标、流程和评分方法，形成《商业银行监管评级内部指引》（以下简称《评级指引》），进一步完善了银行监管评级制度。监管部门按照《评级指引》要求，每年对各类银行机构开展监管评级，在此基础上合理配置监管资源、实施差异化监管。
近年来，我国金融业快速发展，银行体系规模持续扩大，业务复杂程度大幅增加，金融新业态、新产品层出不穷。与此同时，银行业经营环境发生显著变化，经济结构升级带来转型“阵痛”，金融同业竞争加剧，数字化转型加速推进，金融风险的复杂性、关联性、隐蔽性明显上升，对银行风险防控能力和金融监管有效性均提出了更高要求。原有监管评级规则已不能完全适应监管工作需要，在内容方法、评级流程、管理机制和结果运用方面存在滞后性，亟待进行更新和完善。
习近平总书记指出，要推进构建现代金融监管框架，把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。“十四五”规划对完善现代金融监管体系作出专门部署，要求补齐监管制度短板，健全风险全覆盖监管框架，提高金融监管透明度和法治化水平。
加强监管评级工作，定期对银行开展全面“体检”，扫描风险隐患和薄弱环节，及时采取适当频率和强度的监管措施，是实现风险早识别、早预警、早发现、早处置的必然要求。在此背景下，经过系统评估和深入调研，2021年，银保监会对《评级指引》开展了全面修订，以适应新形势下防范化解金融风险工作的需要。此次修订将原《评级指引》升格为《评级办法》，进一步增强了银行监管评级制度的有效性和约束力。
《评级办法》标志着我国银行监管评级制度更加成熟
《评级办法》共设五章二十七条，从总体上对银行机构监管评级工作进行规范。相比于原《评级指引》，《评级办法》规定了更加规范统一的评级程序，根据新形势下银行监管的新要求，对评级要素和方法做了大量更新，突出强调监管评级结果的运用，增加了监管部门可以采取的监管措施，形成了更为完备、统一的银行监管评级规则。
完善评级机制，增强评级工作规范性和有效性。一是建立统一协调的监管评级工作机制，统筹组织银行监管评级工作，规范操作流程，提高监管评级效率、质量和一致性。二是规定每年根据宏观经济金融形势、银行经营与风险、监管关注重点等因素的变化情况，制定年度监管评级方案，明确当年评级要点、评分标准和具体时间安排，确保监管评级内容与监管重点高度契合。三是推动监管评级数字化，建设银行监管评级信息系统，进行集中统一的评级流程跟踪和管理。将监管评级数据纳入银行监管大数据体系，综合监测分析银行风险，提高风险预警的前瞻性、准确性、穿透性，为早期介入提供有力依据。
健全评级要素，关注当前突出问题和监管重点。一是坚持“风险为本”原则，明确银行监管评级是监管部门对银行整体风险和管理状况作出评价判断的监管过程。二是构建完整的监管评级要素体系，包括风险状况、风险抵御能力和风险管理水平三大方面。风险状况涵盖资产质量、流动性风险、市场风险、信息科技风险等银行主要风险类型，风险抵御能力很大程度上取决于资本充足性、盈利能力和流动性缓冲水平等方面，风险管理水平则主要体现在公司治理与管理质量以及数据治理水平上。三是按照“十四五”规划推动数字化转型要求，结合近年来风险处置经验，突出“公司治理”和“数据治理”两项要素。强调银行风险管理能力在防范化解风险中的关键地位，引导银行找准风险源头、切实练好内功，有效发挥全面风险管理体系的作用。
实现全面覆盖，充分体现不同类型银行的差异性。一方面，将商业银行与农村合作银行、农村信用社、村镇银行等各类农村中小银行机构均纳入《评级办法》适用范围，适用统一的评级框架，实现对银行机构全覆盖。经银保监会批准设立的其他银行业金融机构的监管评级规则，在评级框架、时间和流程上也应与《评级办法》保持一致。另一方面，充分考虑不同类型银行机构的差异性，在保持评级要素总体一致、具有可比性的前提下，专门设置了占总分值5％的差异化要素。监管部门每年根据不同类型银行的风险特征与监管重点确定适用的指标、权重和评分标准。同时，对于共同适用的评级要素和指标，针对不同类型银行机构，监管部门还可在一定范围内调整适用的权重，充分反映其风险状况和监管导向。
优化评级方法，提高灵活度和适应性。一是设置“一票否决”式的评级级别限制规定。对于核心监管指标不满足底线性监管要求，出现公司治理严重不足、发生重大涉刑案件、财务或数据造假问题严重等重大负面因素严重影响机构稳健经营，以及风险化解明显不力、重要监管政策和要求落实不到位的银行，监管部门可以对按评级要素打分得出的初步评级结果进行调整，限制评级结果的级别。二是建立评级结果动态调整机制。在年度评级之间，对于风险或管理状况发生重大变化的银行，监管部门在充分进行事前评估、制定完善工作方案的基础上，可按照规定程序，对银行最近一次监管评级结果进行动态调整，增强监管评级的时效性和敏感度，为及时、有效采取相应监管措施提供依据。
强化结果运用，切实提升监管效能。一是进一步明确、细化各级别评级结果所代表的银行风险特征和程度，以便按照“监管投入逐步加大”的原则，采取相应频率和强度的监管措施。明确高风险机构划分标准，要求制定实施风险处置方案，采取相应的处置措施。二是强调监管评级结果是监管部门科学制定监管规划、合理配置监管资源的主要依据。明确监管部门可以根据监管评级结果，对银行提出监管要求，并依法采取适当的监管措施。同时，进一步丰富可采取的监管措施和行动选项，供监管人员有序、组合使用。三是强化早期介入。要求监管人员及时关注存在风险隐患和脆弱性较高但尚未被列入高风险机构的银行，督促银行采取适当的补救措施，及时纠正存在的问题和弱点，防止小风险拖延成大风险、风险苗头扩大蔓延成系统性风险隐患。
突出公司治理在评判和防范银行风险中的重要地位
良好的公司治理是金融机构持续稳健发展的基石，也是有效防范化解金融风险的决定性因素。近年来，部分银行机构暴露出的诸多风险，归根溯源大都是因为公司治理机制不健全、不规范，存在大股东操纵和内部人控制等问题，导致风险控制失效、风险暴露增加。
银保监会高度重视银行保险机构公司治理工作。近年来制定《银行保险机构公司治理准则》，建立银行保险机构公司治理监管评估机制、董事监事履职评价机制，对银行保险机构公司治理情况进行专项评估，切实加强公司治理监管。督促银行保险机构抓住公司治理这个“牛鼻子”，建立健全透明高效、规范运作、有效制衡的公司治理架构，全面提升风险管理水平。
《评级办法》从全面、有效评估银行风险状况出发，将原《评级指引》中的“管理质量”要素升级为“公司治理与管理质量”要素，更新相关评估指标，细化评分标准，与公司治理专项评估有机结合，突出“公司治理”在综合风险评估中的重要性，以进一步推动银行机构提升公司治理水平。
发挥数据治理在风险防控中的基础性作用
党的十九届四中全会将数据纳入生产要素范畴，反映了在经济活动数字化转型加快的背景下，数据对提高生产效率的乘数作用日益凸显。金融业是数据高度聚合的产业。银行每时每刻都在产生海量数据，只有具备强大的数据治理能力，才能“聚沙成塔”，充分挖掘和释放数据价值，构建更有前瞻性、穿透性和精准度的风险防控体系。
2018年银保监会发布实施《银行业金融机构数据治理指引》以来，银行机构逐渐树立数据治理理念，加强数据标准管理、质量管理和安全管理，探索构建以大数据为基础的风险管理体系。与此同时，不同银行数据治理水平存在差异，部分银行数据治理仍存在明显不足。一些银行在数字化转型过程中面临多重挑战，仍在探索适合自身的转型策略和有效路径。
《评级办法》立足数字化转型要求，首次将“数据治理”单列为一项评级要素，旨在加大数据治理监管力度，推动银行机构将提升数据治理能力作为防范化解风险的重要基础，有效运用新型信息技术挖掘数据价值，优化风险防控方法和工具，助力稳健运行和高质量发展。
《评级办法》的制定实施，为有效开展银行监管评级、强化银行监管奠定了制度基础。监管部门将加强组织协调、优化工作机制、强化流程管理、规范评级操作，确保《评级办法》得到有效落实，以提升对金融风险的识别、预警、发现和处置能力。同时，按照党中央要求，持续加强监管队伍、监管技能、监管科技和清廉文化建设，不断提升监管能力，努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，持续推进构建现代金融监管框架，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。
作者|刘春航 中国银保监会统计信息与风险监测部主任
文章|《中国金融》2021年第22期
本文源自中国金融杂志