作者：傅梦孜，中国现代国际关系研究院副院长、研究员；陈子楠，中国现代国际关系研究院海洋战略研究所助理研究员。
从拜登政府主要官员言论和美军在南海近期行动来看，拜登不仅继承特朗普政府《印太战略框架》总基调，维持美国在印太地区全面优势，而且还有进一步的具体落实措施。中国作为被美国认定的战略竞争对手，拜登政府讲过“承认竞争但不寻求冲突”之类的话，因此会侧重塑造中美“竞争为主调+合作”关系，维护美国主导下的地区规则，调整区域军事力量和策略，与特朗普稍显不同的是，拜登在对与中国战略竞争的认知上更为明确，在行动上更重视动员盟友一起施压，突出借力欧洲盟友实现南海对华“再平衡”。
拜登政府南海政策新动向
拜登团队将盟友和伙伴关系称为“全球实力的根基”和“持久不衰的优势”，多次强调美国应当首先与盟友和伙伴协商，再形成具体对华战略。特别是在印太问题上，明确美国政府印太战略调整重点是扶持和强化地区盟友和伙伴网络对冲中国影响力扩张，防止地区“权力失衡”，推动实现“再平衡”。拜登政府的近期具体措施主要可以概括为三个方面：
第一，继续推动美国军事力量向印太地区转移。美国国防部长奥斯汀在参议院提名听证时表示，美国在印太地区应采取更具弹性和更去中心化的军力态势，采用新作战理念，以应对中国“反介入”战术。2021年2月4日，拜登总统指示奥斯汀开展美军全球态势评估；11日，拜登宣布成立“国防部中国战略工作组”，要求工作组在数月内开展系统评估，并就关键事项和决策要点向国防部长提出建议，为拜登政府制定对华战略做好前提调研和提出权威建议。
第二，针对具体议题“精准建群”。坎贝尔和国家安全委员会中国事务高级主任杜如松均提出，美国不应该建立涵盖所有议题的“大联盟”，而应该针对不同议题与不同盟友构建“小圈子”，就具体问题凝聚共识和力量，逐步形成美国主导下涵盖各个领域的多维合作架构，以应对“中国挑战”，实现“再平衡”。例如，强化美国、日本、印度和澳大利亚“四边安全对话”机制，聚焦对话军事威慑。
第三，借助欧洲盟友力量实现南海“再平衡”。拜登认为，“应对这一挑战的最有效的方式，是联合美国的盟友和伙伴，建立一个统一战线”。当美国与盟友和伙伴合作时，构成的共同体可以占世界国内生产总值的50%至60%。坎贝尔认为，美国面临的首要问题是对接“欧洲和区域手段”与“中国挑战”，强调美国应在对华策略上更加“灵活和创新”。
美国的传统盟友认为，要想有效对抗中国，需要分清轻重缓急并团结一致，西方需要一种机制，以实际行动支持主张。拜登政府上台不久，英国、法国、德国等美国在欧洲的传统盟友就纷纷表态并采取实际行动，派军舰通过南海海域，积极响应美国号召。2021年1月，时任美国代理防长克里斯托弗•米勒与英国国防大臣本•华莱士签署《2021年部署航母打击群的联合声明》，美国海军“沙利文”号驱逐舰和海军陆战队F—35B战机将加入英国海军“伊丽莎白女王”号航母打击群，于2021年底执行亚太地区部署任务。2月，法国海军“闪电”号（Tonnere）两栖攻击舰和“絮库夫”号（Surcouf）护卫舰驶离法国本土，前往太平洋执行三个月任务，计划5月与美国和日本海军举行联合演习，期间将两次穿越南海海域。3月，德国政府宣布将于8月派遣1艘护卫舰前往亚洲并在返航途中经过南海，成为2002年以来首艘通过南海的德国军舰。
拜登政府落实南海政策的制约因素
拜登打南海牌的架势确实已经摆开，南海各方利益关系错综复杂，在世界正经历“百年未有之大变局”叠加世纪新冠疫情全球性蔓延的大背景下，所受到的牵制更多，南海域外国家“手长袖子短”，美国为维持其霸权主导的一己私利更难以一呼百应。从目前趋向来看，其政策实施或许将受到以下域内外因素制约。
（一）南海国家对中美竞争态度暧昧
东南亚是美国“亚太再平衡”的首要地区。特朗普政府南海政策的鲜明特点就是拉拢东盟国家，但在实施过程中不断碰壁。蓬佩奥南海声明发表后，并没有出现美方预想的对华“群起而攻之”的景象，东盟国家仍然持观望态度。2020年8月，蓬佩奥逐一致电新加坡、印度尼西亚、文莱、马来西亚、越南和菲律宾等国外长，散播抵制“中国非法南海海洋权利主张”的论调，鼓动相关国家积极响应美方立场，采取实际维权行动。时任美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿史达伟在第33届美国—东盟对话会上极力拉拢东盟，重申美国与东盟应当共同确保该地区“基于明确和透明的规则”，强化以东盟为中心的地区架构。蓬佩奥还在庆祝东盟成立53周年谈话中，吹捧东盟及其相关机制“处于美国印太愿景及盟友和伙伴的中心位置”。但是从东盟国家相关反应来看，其对中美战略竞争普遍持较为中立立场，不愿在中美之间公开“选边站队”，对域外国家抬升南海军事风险之举较为排斥。
坎贝尔援引美国卡内基国际和平基金会副主席埃文•费根鲍姆的话称，亚太秩序的内涵包括“两个亚洲”：一个侧重于政治和安全，另一个侧重于经济。特朗普政府提升在印太地区对华竞争态势后，首先，东盟国家体现出“横排看齐”的心态，主要南海沿岸国都不希望做“出头鸟”，成为大国博弈牺牲品，在具体问题上倾向首先回归东盟框架协调立场，之后共同发声，最终表态一般较为中性温和。其次，东盟国家存在渔利中美竞争的心态。一方面南海相关争端国对美国等西方仍有较大战略需求，主要体现在政治上要支持，安全上要援助，经济上要投资，其中尤其期待深化对美安全合作，为其自身在南海攫取实际利益谋求安全保障。2020年7月，东盟各国驻美使节与美国众议院外交委员会副主席卡斯特罗举行的视频会议上，东南亚多国感谢美国“维护南海的国际法秩序”。越南驻美国大使何金玉表示，越南作为东盟主席国，高度评价美国参众两院南海政策声明。另一方面，东盟国家也意识到对华合作是抗疫、恢复经济和维护地区和平繁荣的重要保障，不愿因南海争端与中国关系彻底搞僵，倾向务实推进对华合作，避免一边倒向美国。对美国等域外大国增加区域军事力量，甚至直接军事干预等活动，相关国家也保持高度警惕，担心最终“引狼入室”。
因此，我们看到特朗普时期，尽管有学者敦促美国政府注意“中美日益加剧的对抗取决于东南亚”，美国始终未能充分调动东盟国家对华海上施压的积极性或采取实质举动。在更多情况下，东盟甚至在某种程度上发挥了中美区域博弈“缓冲剂”的作用。这也是拜登政府在“盟友和伙伴关系”领域改弦更张，将资源投放重点调向北大西洋传统盟友、发挥域外国家“平衡作用”的重要原因之一。同时，尽管蓬佩奥在2019年8月美国—东盟外长会议上宣称，“我们从来没有要求任何印太国家选边站”，布林肯在2021年3月北约总部讲话中也表示，“美国不会强迫盟友在面对（美国和）中国时做出‘非我即他’的选择”。但是，伴随中美竞争加剧，东盟作为印太地区重要地区性组织，如何继续在中美之间左右逢源，而不是选边站队，将是对东盟国家外交能力的重要考验。
（二）域外盟友军事介入限度仍待观察
从国际环境来看，拜登政府当前缺乏克林顿时期的“冷战红利”和奥巴马时期的主要大国战略共识，同时还需理顺特朗普政府“不可预测”政策导致的大国战略竞争加剧、盟友与伙伴关系裂痕、全球治理体系弱化的乱局。美国大国权威和战略信誉因相对实力下降而不断走弱，美国重振对盟友领导力面临修复关系和重塑信誉的艰巨任务。
从团结盟友和伙伴来看，一方面当前国际社会对美国政策疑虑并未完全消除。应该说，美国的盟友对中国崛起都难免有战略忧虑，但在配合美国对中国展开战略竞争上仍有保留，美国的欧洲盟友更是如此。美国盟友担心拜登承诺的加强同盟关系最终落空，质疑美国履行协议的能力和意愿，担忧美国下届政府再次推翻现有协议。因此，相关国家不愿直接在中美之间“选边站队”，部分美国传统盟友先后强调本国政策独立性。例如，法国总统马克龙提出欧洲需要获得战略自主权，防止“中美双寡头”；德国国防部长卡伦鲍尔也表示，欧洲能够独立行动，可以在平等基础上成为美国坚强伙伴，而不是寻求帮助的跟班。另一方面，美国的传统盟友和伙伴介入南海的真实实力也存在一定限度。例如，英国国内对自身海军实力认识较为清晰，英国航母是影响力工具而非直接工具，做好此次部署和信息传递，英国软实力和硬实力就会增强，反之将损害英国全球地位。因此，英国海军借机在南海“走过场”心态较浓，只想扮演“纸老虎”。
（三）区域军事力量转型面临困难
拜登近期宣布美军撤离阿富汗时，就指出会把战略重心转移到印太地区，矛头直指中国。当然，这其中也存在为平衡国内压力、尽快甩掉摆脱阿富汗这个烂摊子找借口的意图。拜登政府认为，如果能够减少在阿富汗地区的军力消耗，可以将重心转移到南海等地区，通过增加在这些地区的军事部署，达到集中精力和资源提升对中国威慑和影响的效果。美国国务卿布林肯也表示，当下的重点应该是对待与中国有关的相关议题。但是，美国军力转向亚太恐难一蹴而就。
美国在印太地区深度推进美日印澳“四边安全对话”机制，强化对华战略围堵。拜登政府推动下，2021年3月该机制举行首次线上首脑会谈，在南海问题上明确表示“将对挑战基于规则的海洋秩序的行为作出应对”。但是也应当看到，四国目前已经借“马拉巴尔”演习和“拉彼鲁斯”演习实现框架下国家海上联合演习，但演习海域分别在印度洋和孟加拉湾，并非南海海域。相关国家对实质性介入南海问题仍心有余悸，尚处于逐步试探阶段。新加坡学者认为，四国地缘政治利益不同“各怀鬼胎”，亚洲战略博弈关键是经济而非军事，在美国不加入《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和印度缺席《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）背景下，印太地区正在形成以中国为核心的庞大经济生态系统，所以“四边安全对话”或许难以改变历史进程。
当然，应该看到，由于美国国内政治气候右转，加大力度应对中国崛起的现实主义政治诉求在升温并将持续。虽然，拜登上台前信誓旦旦表示要与特朗普决裂，但在应对中国问题上，美国国内两党都有共识。美国以所谓“航行自由”、“反对胁迫”等各种借口为名，利用南海问题作为抓手牵制中国的作用会进一步上升，随着美国主导的印太战略的逐步推进，南海有可能成为中美战略竞争的前沿地带。
原文标题《拜登政府南海政策的调整方向与限度》，文章来源于公众号“中国现代国际关系研究院”。