新加坡前总理李光耀自1959年起至2011年，带领新加坡走过52年风风雨雨。资料图片
新加坡前总理李光耀灵柩转移，民众在雨中等候。资料图片
来源：中国民族报 作者：熊坤新 李京桦
无论人们对李光耀如何进行褒贬，都丝毫不影响李光耀是当今世界上极具影响力的政治家的地位。李光耀离世，新加坡民众自发排队八小时以上到国会大厦前瞻仰灵柩，世界各国领导人都给予很高规格的悼念。不管人们称李光耀是马基雅维利主义者，还是认为他是柏拉图中具有高尚品德的哲人王，李光耀的智慧都引导了很多人。人们评价李光耀既是狮子又是狐狸，可能是对他智慧和权力结合的最高赞赏。
历史上的新加坡曾经风雨飘摇、民族矛盾和民族冲突尖锐，到现在，新加坡人均收入在亚洲数一数二，新加坡人大都能接受良好的教育，有体面的居住环境，经济和军事在世界上都享有和小国不相称的地位，其发展历程充分体现了李光耀在政治实践中的应对能力。民族关系是新加坡建国、独立和发展都不可避免的政治包袱，而李光耀对民族问题的应对和处理，是他治国精神和毕生智慧的巨大体现。我们需要通过他在民族关系治理中体现出来的精神和方法来体会他治理国家的精髓，以及从中体会政治体系中人的智慧和理性作用。
一、李光耀坚持用党国和政策作为民族关系调控的主体
李光耀非常重视人才对国家治理的作用。因此，新加坡主要以由精英领导、掌控和设计的民族政策来调控民族关系。第一代精英坚持新加坡的任何制度都不能重来，新加坡国家不能浪费任何资源，必须保证制度和政策的正确性。精英以自己卓越的眼界和丰富的阅历目睹了别国的经验和教训，在制定本国民族政策时，预先设计并防止了矛盾的发生。新加坡所取得的成果举世瞩目，新加坡人民行动党取得的成就使他们相信自己能认清未来的发展形势，能坚持公正合理地制定政策和立法。
新加坡坚持了国家、政党和团体对民族关系的调控。新加坡政府为了建立多民族之间和谐的关系，对人民生活干预较多，采取了一些强硬的措施。新加坡政府有意识的、强硬的民族关系调控取得了显著的效果。新加坡对民族问题的处理，体现在新加坡的各种政策中。独立之年的12月，总统尤素福就表示：“新加坡将以最大的决心，实现多元种族、多元语文、多元宗教的容忍社会。这种政策将建立人人满意的社会，使原住民和在英国殖民时期移民的人民同感满意。”
面对新加坡建国时期民生凋敝、破败、失业率居高不下、种族冲突不断、学潮激烈的局面，新加坡政府认为，要平等、公正地处理种族事务，以整个社会的利益为重，减少新加坡各民族之间的猜疑和敏感，使新加坡以更快的速度建立了民族和谐的社会。李光耀说：“种族暴乱的惨痛经历，也促使我和同僚们更加坚决地下决心建设一个平等对待所有公民，不分种族、语言和宗教的多元社会。多年来，我们在制定政策时都坚守着这个信念。”
李光耀为新加坡设计的未来就是建立一个任人唯贤的多元种族社会，“人人都能有一席之地，各个语言、文化宗教公平公正”。在独立之初，为缩小华人和马来人各方面的差距，让马来人消除敌意，达到心理的平衡，当时的政策可能也是一时之需，可最终证明这个政策是明智的。李光耀在新马联合的时候就提出，单纯制度和法律上的特权不能使马来人强大起来，只有通过教育和语言的发展，才能使马来人进步。李光耀说：“我相信，只要政策公平，不偏不倚，尤其是失业和苦难由大家平等分担而不是主要落在少数族群头上，他们就会和平相处。确保多种语言、多种文化、多种宗教组成的社会团结一致尤为重要。”
新加坡的权威型政治领导和清廉高效的政府是民族和谐的政治保障。新加坡人民行动党自1959年以来连续执政，实现了对新加坡行政权力的绝对权威。建国后，新加坡的种族矛盾十分尖锐，权威政党的领导能较快地稳定社会，快速地树立起各种促进民族和谐的政策。新加坡是一党独大的政治体制，李光耀经常讲，新加坡面积小，人才缺乏，我们的政治制度必须建立在全国一致的基础上，只要一个主要的大党以及好几个小党，这最能符合新加坡的利益。小党的存在是为了让人们发泄不满。
“在国家利益至上和民族团结和睦理念的支配下，新加坡人民行动党以国家利益为契机推行权威主义政治，加强对社会的严格控制，对反对势力进行严厉打压，规范人民的行为，迫使人民认同人民行动党及其政府的权威统治，而正是在这种权威统治下，一盘散沙似的移民社会被改造为具有强烈认同感的民族国家，奠定了社会发展的稳固基础。”
现在的新加坡已经连续多年在“透明国际”评定的政府廉洁程度排名中排在前十位，而前十位的其他国家几乎都在北欧。在1993年美国商业环境投资的评估报告中，新加坡被认为是46个被评估国家中最有效能的国家。李光耀尽力推行执行有效的政策，他不担心别人的批判。他认为：“如果一位领袖不能坚定地领导，又怎么能明智地执政。强权领袖能做出能够持久的艰难决定；懦弱的领袖由于做出差劲的决定或做不出决定，陷入绝境。”李光耀从来不反对铁腕，但是却厌恶铁腕的“愚蠢”，他曾经评价缅甸将军和利比亚的卡扎菲，把资源丰富的国家治理得贫穷落后。
二、李光耀对新加坡民族关系的考虑嵌入到国家政策的各个层面和发展时期 （一）新加坡民族——国家构建时期(1965年至1980年) 1.通过宪法体现和保障少数民族的平等权利
新加坡在宪法和法律上保障少数民族的平等权利，奠定了国家认同的基础。
《新加坡共和国宪法》第六篇第八十九条第一款规定：始终不渝地保护新加坡少数民族和少数宗教集团的利益，应是政府的职责。第二款规定：政府应承认新加坡本土人民马来人的特殊地位，政府应以这种态度行使其职能，因而保护、保障、支持、照顾，促进马来人在政治、教育、宗教、经济、社会和文化方面的利益和马来语言，应是政府的职责。
2.在政治体系建构中确认马来人必须享有一定的权利 为了鼓励马来人参政议政，新加坡人民行动党成立之初，就在其党内成立了马来人事务局，目的是确保人民行动党内有足够的优秀马来人代表以及政府的政策能为马来人群体所支持。新加坡人民行动党执政之后不久的1970年，少数种族权益总统理事会成立，其目的是驳回该组织认为的有种族的宗教社群歧视的法案或附加法案，审查由政府和国会提交给它的有关少数种族与宗教社群化事项。“在政府内阁中马来人必须拥有一定的代表”,这后来成为一条不成文的规定。
3.在经济政策中对马来人有所倾斜
新加坡政府努力提高马来人的经济地位，以缓解民族冲突。李光耀说：“我相信只要政策公平，不偏不倚，尤其是失业和其他苦难由大家平等分担，而不是主要落在少数民族头上，他们就会和平相处。”为了提高马来人的素质，给马来人提供更多的教育和培训机会，在就业上有法律保障，新加坡政府在1968年和1969年颁布的《就业法案》和《工业关系法案（修正案）》中，明确规定了各民族保障就业平等的规定。新加坡发展的前30年，马来人的经济收入提高的速度远远超过了其他的民族，如1974年至1979年，马来人的平均收入增长了7.7%，而同期的华人增长率只有6.1%。
4.在教育政策上对马来人有所照顾
新加坡在1966年就开始实行英语加本民族语言的“双语教学”。早些时候因学校不同，英语和华语的位置不同。1974年李光耀坦言：“由于经济上的理由，英文至关重要，它对我国的经济发展有帮助。但是，就我国多元种族、多元文化的人民来说，如果只学英文，那是愚不可及。”因此，新加坡把英语作为共同语言，把马来语、华语等四大母语作为官方语言，地位平等，避免了不必要的语言问题争论和民族冲突。
再如，提高马来人的教育水平。政府决定采取为马来人提供直到专科程度的免费教育和对大专技术学院的学生提供奖学金的办法，来迅速扩大他们受教育和训练的机会。但是学业的艰辛，造成很多马来学生无力应付，大量的马来学生辍学。为了改变这种情况，1968年，教育部成立了技术教育司，目的是监督所有的技术教育和职业教育，重点在高级技术技能教育。同年，国家工业培训委员会和科技部成立，共同推进各级技术教育的发展。1973年工业培训局成立，技术教育得到了巩固。这些政策的实施，使原本没有能力升学的马来人，接受各方面的技能培训，成为熟练的技术工人，以适应工业社会发展的需要。
5.主张宗教和谐
《新加坡共和国宪法》第六条第二款规定：立法机关应以法律作出关于调整穆斯林宗教事务以及在穆斯林宗教有关事务方面设立一个总统顾问委员会的规定，政府还特设伊斯兰教法庭对少数民族的宗教给予照顾。新加坡成立了各种宗教组织协调宗教事务。比如1959年成立的宗教联合会，其中包括佛教、基督教、印度教、伊斯兰教、犹太教、锡克教等宗教的信教人员。宗教联合会促进了宗教之间的交往、容忍和尊重。1968年成立了伊斯兰教理事会，规范和管理伊斯兰教徒。1974年，此组织制定了《联合祈祷文》，不同宗教祈祷都用此文。
（二）新加坡民族——国家建设时期（1980年以后）
上世纪80年代是新加坡的一个分水岭，经济已经繁荣，政治走向稳定，新加坡再也不是那个脆弱的岌岌可危的国家。随着新加坡人民生活水平的大幅度提高，人们对新加坡社会政策提出了新要求，需要新加坡政府对政策作出相应的调整。
1.在政治体系中保障少数民族参政议政的权利
新加坡政府的政策，很多都带有政府设计过的痕迹。为了避免种族投票造成全部由华人组成议会，新加坡在1988年提出“集选区”制度。此举是为了确保议会的少数民族的议员数量，保障少数民族参政议政的权利。1988年组成的新国会，也特别注意推选一名马来人当副议长。
2.在经济政策中对马来人实行优惠和照顾
国家无论大小，其崛起的评判标准只有一个，就是整个国民收入的迅速提高。经济发展，坚定和理智地维护整个社会的利益，是政府的首要任务。2008年，新加坡人均收入是51600美元，世界排名第八；美国47500美元，排名第九。经济的发展，使各民族都有收益，尤其是马来人。新加坡发展的前30年，马来人的经济收入提高的速度远远超过了其他的民族：新加坡马来人中等家庭收入已由1990年的1880美元增加到2000年的2708美元——马来人和华人之间的收入差距大大缩小。
经济的快速增长，提供了更多的就业和提高收入的机会，加上新加坡政府当时协调族群的政策，使马来人改变了贫穷落后的面貌，与其他各民族的差距日益缩小。1989年，组屋制度将不同种族的人分离后再整合到不同的公共住房中，细微到了每个社区和公寓的种族分配比例。组屋制度规定低收入家庭政府会有额外的补助，促进了民族之间的交往，改变了马来人原来的居住习惯和生活环境，促进了马来人和别的民族之间的交往和交流。
3.重视华语教育
上世纪80年代实施的双语教学，虽然解决了新加坡的语言认同问题，也为新加坡的经济发展储备了人才，但是对于华语来说却带来了毁灭性的威胁。随着中国的崛起，上世纪80年代，新中商业联系加强，1990年新中正式建立外交关系，华语又开始受到关注。上世纪80年代新加坡推动过“讲华语运动”，1990年末推广一年一度的“讲普通话”运动。另外，随着经济的发展，新加坡面临的社会问题越来越多，新加坡必须设法保留其最基本的文化价值观，这种寻根似的学习华语运动，是为了树立民族的自信和培养民族文化的认同。
在教育上，独立之后对马来人的优待和特权，比如免除兵役，免费高等教育，伊斯兰学校享有特权等等措施，反而让马来人陷入了被动的地位，实际效果并不很好。因而政府开始做了调整：从1985年开始，国民兵役制还是扩展到针对包括马来人在内的所有男性公民。1990年，所有马来学生自动享有的高等教育学费免除待遇，被仅发放给贫困学生的助学金所替代。1991年成立了穆斯林职业人士协会，这个协会为马来人教育状况改善提供很大的帮助。20世纪后10年中，马来人中产阶级的规模迅速扩大，越来越多的马来人接受了高等教育，并进入了各个专业领域，但伊斯兰宗教学校的发展仍然滞后。
4.主张宗教和谐的民族关系调控
新加坡于1988年1月通过了《多民族社会议案》；1989年发布了《维持宗教和谐白皮书》，提倡多元一体化的政策，维持民族和平相处，共同发展；1990年通过的《维持宗教和谐法案》，还在《煽动法》和《刑事法》中分别规定了对破坏宗教和谐中的行为的惩罚，规定了相互之间的行为和规则，对于宗教间更大的矛盾，可根据《内部安全法》对其采取严厉制裁。
三、李光耀在民族政策的制定和执行中始终坚持了动态治理的理念
（一）动态治理的前瞻性思考
前瞻性思考是指根据环境预测未来的发展趋势，理解其对社会经济目标的重要性，并具有识别新机遇和潜在威胁以及处理危险的战略投资和选择能力。前瞻性思考并非要求人们能预见不确定的未来。在不确定的环境中，前瞻性思考就是让人参与战略对话，让人们对未来发展有信心。前瞻性思考能形成一种经常性质疑的文化，让人们遇到各种突发事件或者随着环境变化时刻保持适应性。
新加坡的民族政策从上世纪60年代的优待马来人、淡化华人意识、对华人和华语打压，到上世纪80年代推广华语运动、强调儒家文化，其政策的调整和变化，不仅考虑到了新加坡的生存，而且也照顾了各民族的发展和民族之间的情感与和谐。
（二）动态治理的反复思考
阿尔伯特·爱因斯塔说：“问题不在于思考而是反复思考”。李光耀的治国经验就在于他经常反思，从别国成功的经验和失败的教训中寻找适合本国的计划和方针。他经常对百思莫解的问题加以反思，为什么只有那么少数的发展中国家，在教育、卫生、生活水准、社会和社区服务等方面取得进展？为什么那么多发展中国家，由于种族或部落、语言或文化等问题而备受斗争的困扰呢？为什么许多发展中国家的统治阶级往往富得令人厌恶，而人民却贫困得那么可怜呢？通过学习、比较、反思和对照，挑选那些可以带来社会成功的原则，加以调整和采用。反思的习惯和思维态度对于必须做出决定的领导人来说，可以避免因政策的失误而带来的不可收拾的残局。
（三）动态治理的换位思考
换位思考指的是从别的国家的经验和思想，发现新见解，寻找他人解决类似问题采取的措施，反思自己的行为以吸取教训，提出可以适合本地环境的政策和解决问题的方法，使政策适合本地公民的要求。
李光耀非常注重学习各国的历史，在他一生为之奋斗的事业“双语教学”中，他发现印度独立十年语言依然是一个有争执的政治问题，斯里兰卡由于实施了占80%人口的僧伽罗人语言为官方语言而陷入了长期的动乱。为避免重蹈他国失败教训的覆辙，李光耀对“双语教学”这一政策进行反复调整和改革，以期适应本国发展的需要。新加坡成功的秘诀在于动态治理。在新加坡没有什么政策是不可以更改的，政策必须随环境的变化调整，制定了政策就是为了能够真正实施。
新加坡制定政策时具有长远眼光，追求理性，并满足国家的基本需求，系统地改变过时或失效的政策。在政策的实施过程中，新加坡政治领导人不断地对民族政策进行微调，即使这些政策看起来是合理的，他们也不会自我满足，会通过微调以保证政策最终达到长期的目标。新加坡的这些经验让许多国家羡慕并纷纷学习。
新加坡每三年发展并考虑一次国家情景，这些情景往往呈现具有政策含义的重要趋势和问题。新加坡公共部门处理棘手和并不盛行的政策时的核心价值是：保持社会稳定和内部和平。在面对尖锐的民族冲突问题，强制执行备受争议的民族政策时，新加坡采取的方法是：有针对性的民族交融，民族按比例分配住房；政府与宗教领袖就有争议问题进行谈话；严格执行种族平等等一系列政策时都主动进行对话、交流、沟通和协商；政府努力平衡多种族社会的利益，在国家法定假日中，4个主要民族和宗教维持同样比例；4种民族语言同时作为官方语言；政府保持和各宗教团体的开放式的对话。
结论 新加坡以小国的身份坚持了自己的政治实验并取得了巨大的成功，有很多值得我国借鉴的经验。新加坡民族政策的制定和实施，无疑要归功于李光耀的个人魅力以及其前瞻性的治国智慧。李光耀在新加坡制度制定的过程中，扮演了领导角色。他严格遵守已制定的制度和宪法，秉持任人唯贤、诚实、正直廉洁的理念，要求政府诚信、廉洁。李光耀把新加坡打造成公平、公正社会的愿景，改变了新加坡独立出来后社会的严重分化，使不同种族、宗教和家庭背景的人都能从新加坡的发展中收益，这无疑成为新加坡建立多元种族和宗教社会强大的凝聚力。