新加坡住房制度的五大特点——中共中央党校讲师观点

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(文/贾俐贞)

 

作者于中共中央党校培训部任讲师一职,本文收录于中国国土资源局网上课程。

 

新加坡是一个面积只有700多平方公里、人口500多万的城市国家,历史上也曾有过大部分国民“买不起房”的痛苦经历,但政府通过修建组屋形式,实现了为绝大多数国民提供经济适用住房的目标。

 

组合房屋,简称组屋,是由新加坡建屋发展局承担建筑的楼房,最小的是一房式,最大的是六房式。新加坡的组屋制度始于1960年,当时,新加坡刚刚从英殖民统治下脱离,整个社会发展比较落后,政府财力有限,民众住房条件比较差。李光耀当时提出的口号是,要实现新加坡人“居者有其屋”。经过40多年的努力,组屋覆盖率由1959年的8.8%提高到目前的80%。2008年,新加坡“居者有其屋”计划获得联合国公共服务奖。可以说,在解决居民住房问题上,新加坡堪称全球范例。

 

新加坡住房制度有如下五大特点。

以政府强有力的介入实现公共住房有效供给 
住房市场的特殊性既要求运用市场规律,又要求政府强力介入。经济学原理中“市场失败”的两个条件是垄断性和外部性,土地市场完全符合。城市住宅用地的价值完全取决于城市规划和道路交通、学校、医院等基础设施建设的环境外部性,加上土地的不可再生与地理垄断性,导致了在土地问题上单一依靠市场调控的失败。因此,土地的开发和增值收益不能成为原土地产权人、开发商和囤房投资者的私利,而应由社会共同分享,因而,政策上必须坚持普通住宅用地开发的公益性和非盈利性。

新加坡住房制度最大的特点是政府的强力介入。新加坡的住房政策目标是“居者有其屋”,模式是政府以强大的财力建设组屋,使得超过80%的人口居住在公共组屋里,同时又以高效的机制进行管理。

新加坡的成功在于管理层坚守居者有其屋的理念,把它作为基本国策贯彻始终。新加坡前总理李光耀认为,如果人人拥有自己的住房,他们就会觉得自己是这个国家的主人,捍卫国家是自己的一份责任。他认为,人们购买住房和租赁组屋的态度形成强烈的对比,屋主为能购买住房而感到自豪,而政府津贴的廉价租赁组屋则被严重滥用,维修也差。拥有的感觉至为重要。政府组屋是新加坡政府提供给人民的一种福利,但并不是白白给予,要想拥有,还要通过自己的努力。

新加坡建屋发展局1960年成立,最初目的是为工人们建造廉价住房。这一目的达成后,建屋发展局开始为包括低收入和中等收入在内的所有买不起私宅的家庭提供经济适用住房。为了确保这一计划的实行,新加坡政府采取了一系列措施:一是政府颁布法令授权建屋发展局依法征用土地,而土地征用费和居民搬迁安排由政府负责;二是通过提供低息贷款,给予建屋局充足的资金支持;三是允许居民动用公积金缴付住房首付款。

新加坡将组屋建设发展作为赢得选民的重要措施,政府十分重视组屋的物业管理,投入了大量人力物力财力。他们上世纪60年代着重解决屋荒,70年代加强环境建设,80年代致力建筑多元化和管理人性化,90年代强化社区整体布局,现在,新加坡又将完善的社区管理提升到建设文明国家、和谐社会的战略高度。

 

以分阶段梯度目标设计来细分房地产市场有效需求

 

住房政策的目标在于满足合理的住房需求。住房需求大体可分为三个层次:居住需求、居住质量需求和产权需求。满足住房需求既可以通过政府来提供,也可以由市场来提供。对于个体居民而言,住房需求层次建立在自身经济条件之上。对于城市居民整体而言,住房需求满足的层次则依赖于城市经济实力和可利用土地面积等因素。

新加坡的房地产政策目标是不断演进的,大致经历了“满足居民居住需求——不断改善居民居住质量——鼓励居民拥有住房产权”三个阶段,体现了以人为本的设计理念。

新加坡早期的房地产政策立足于满足公民居住需求,因而建立起以政府组屋为主、私屋为辅的住房体系。在基本居住条件得到满足后,通过发展新市镇,不断提升居住环境和品质。目前其房地产政策目标转向保证公民拥有自己的住房、促进房地产市场发展,让公民拥有自己产权住房,在满足居住需求之外,还能为居民提供资产收益。政府开始着力发展房地产市场,放宽外国人投资和购买房产等限制性规定,希望通过房地产业带动相关产业发展。为实现政策目标,新加坡主要通过财政预算、中央公积金、土地交易限制等措施来干预房地产需求与供给。

新加坡的居民区分布在围绕市中心的20多个市镇,不论居住在哪里,居民都不会感到生活不便,因为每个市镇都是交通便利、配套设施完备、环境优美的综合体。虽然房价也会因距市中心的远近有高有低,但就生活便利性而言却几乎是一样的。新加坡裕廊工业园的40多个工业区分散在各个组屋区附近,大大方便了居民上班和生活,对资源整合和社会安定都有裨益。这与新加坡长期奉行以人为本的理念和严格执行土地使用规划有关。
以保障居民居住权作为建立多层次住房供应体系的核心

从世界各国的实践看,住房具有消费与投资双重属性,住房市场既要满足低收入家庭的刚性消费需求和中等收入的改善性住房需求,又要满足投资性需求,应该有分众化、多层次的房地产市场。

新加坡政府坚持行政干预为主、市场调节为辅的原则,牢牢掌握了房地产市场的主动权,其核心就是保障居民的居住权,以实施保障房政策为重点建立多层次的住房供应体系。

以严密的制度安排保证有限住宅资源优先满足基本民生需求

为了确保政府组屋真正分配到有需要的人手中,新加坡政府对购买者的资格有着严格的审查制度,规定了严格的准入条件。近年来由于收入增加,新加坡人希望他们的房子更新换代,面积更大,设计更好。组屋建造的重点也从一房式和二房式转向了四房式和五房式,从以满足普通居住要求的保障性住房需求为主向满足多层次住房需求转变。尽管组屋的供给发生了变化,但准入机制仍然十分严格,分配程序和等级制度确保了组屋分配的公开、公平与公正。这就使得任何一个新加坡公民及永久居住者,很容易就能买到住房,同时大大抑制了投资投机性的住房需求。

退出机制对于保障分配公平至关重要。新加坡政府规定,一个家庭只能拥有一套组屋,如果要再购买新房子,旧组屋必须退出来,以防有人投机占有。对于弄虚作假骗购骗租者,当事人将面临高达5000新元的罚款或6个月的监禁,或者两者兼施。新加坡的组屋是可以出售的,怎样出售有严格的规定。建屋局会定期对组屋进行维修,保障其居住的舒适性。

严密的制度安排保证了有限住宅资源能优先满足基本民生需求。这也是新加坡组屋制度中最值得我们借鉴和学习的地方。

保持房地产政策的相对独立性和稳定性

新加坡政府组屋的一个重要功能是让不同种族和谐共处,增强民众对多民族、多宗教社会的认同,促进社会稳定。社区发展主要借助政府组屋推进,通过组屋把社区所需的各种功能整合起来。 这与世界上大多数城市公共住房只为少数低收入家庭兴建,或者作为社会福利的一部分提供给城市贫民和老人的做法不一样,后者通常很快沦落为贫民窟和犯罪的天堂。新加坡公共住房的成功之处,在于它从一开始就承担不同的经济和社会目的,且政府经常积极干预,最终使得高达80%以上的居民居住在政府组屋里,其中95%的人拥有他们居住的组屋,真正实现全社会的“居者有其屋”。

 

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