摘 要：法国和日本于20世纪30年代前后，在错综复杂的国际背景下，不顾国民政府在南海的管辖事实，先后占领和开发了南海部分岛礁。二战结束后，国民政府逐步接收被占岛礁，加强管控。在接管过程中，法国和菲律宾提出异议，成为日后争议的缘起。深刻剖析史实，能够析出域外国家侵占我国海疆的基本特征，即当政府战略与产业政策一致、产业领域深耕政府高层时，就存在侵占动力，而当在宣传机器与外交话语上有剥夺权时，则会对之强化，引起侵占事实发生。
关键词：九小岛；新南群岛；南海；海疆
中越西沙海战后，南海研究逐渐进入世界性研究时代，学者们从史地、军政和战略关系等角度多层面的剖析南海问题。
如日本大学法学部教授浦野起央的《南海诸岛国际纷争史》，引用400多件在当时多未公开的原始材料，认为“历史文献是中国对南海岛屿拥有主权的重要证明”[1]7。
但也存在大量歪曲史实的研究，特别是越南等声索国，常引用被殖民期间材料，甚至加以伪造和曲解。
因此，准确认识法占“九小岛”事件和日占“新南群岛”事件及二者的历史涵义，厘清域外国家在南海海疆变动中的侵占行径和侵占特征，不仅有史学价值，更能观照现实。
一、“九小岛事件”与日本抢占南海岛礁
“九小岛”事件和日本正式宣布“新南群岛”并入日本，看似是时间上的先后，但将二者放在彼时国际背景下观察，显然是国际环境的产物。
（一）各强国在南海展开战略布局
美西海战后，传统殖民者西班牙在亚洲的势力一落千丈。新兴的美利坚在西太平洋一带逐渐站稳脚跟，引起欧洲其它列强的警惕，也促使明治维新后的日本蠢蠢欲动。美国在亚太区域的殖民活动，使得这一区域成为20世纪前期的国际热点地带。
甲午战争后，日本将台湾作为南下基地，积极宣扬“海产南进”，欲掠夺南海地区丰富的磷矿和渔业等资源，满足其帝国需要。日本政府与军队、商业与研究会社和民间力量在不同程度上，先后组织了力量对南海岛礁展开初期探险。
这就刺激了欧洲传统列强，毕竟当日本还在签订《神奈川协定》时，欧洲列强们已染指亚洲很深。英法等国考虑到东南亚殖民地与中国大陆港口和内陆间的贸易线易被切断的事实，竭力寻求海上中继点。
早在日本调查南海诸岛前，英国就已凭借自然科学发展的技术积累和海外勘测与探险浪潮等的刺激与支撑下，最早测绘南海诸岛。[2]48德国随之跟进，双方各自进行海洋地质勘测与水文生物科考。
20世纪20年代，英国一改单纯的勘测与科考，开始在新加坡建立海军基地，铺设海底电缆，加强同英占香港的联系。为避开危险水域、缩短航程，英国海军部将南沙群岛间可能存在的岛屿或环礁拟作为中间地带的锚地。
面对1925年法舰登陆林岛并组织海洋科考，以及1930年法舰登陆南威岛，英国也有意占领南沙，但1929-1933年的资本主义经济危机迫使英国不愿与法国产生任何正面冲突。因而，约自1926年至1937年，英国一直在秘密勘测南海。
（二）法国提前抢占“九小岛”
既然英国不愿公开在南沙有所动作，法国为何乐意出头？在陆上，日本侵华构成对法在华势力和中南半岛的威胁。在海上，法国必须先声夺人，以应对彼时处于争议中的日本“南进政策”。
广阔的海外殖民地、航道安全和对外商品与资本输出，也要求法国必须加强海上力量。马汉的海权论也刺激了法国当局。当然，导致法国最早挑起岛屿之争的直接原因，应当是彼时日本驻河内总领事黑泽的言行。
1927年，黑泽向印支总督透露以不干涉西沙群岛为筹码，向法方提出由日方控制弹丸礁与中业岛等岛礁的想法。除法国外，日本还曾试探英美两国。
1927年12月26日，印支总督建议法国议会、殖民与外交部门、海军应警惕日本对相关岛礁的占领企图。[3]218-220法国政府于是加紧动作，决定于1930年4月13日在拟占岛礁上竖旗，但遭遇飓风返回，且未宣称占领。
促成法国占领“九小岛”并在国际社会公开宣布：一方面是因为20世纪30年代初逐渐显露出的岛屿“法律地位”，以及南沙岛屿在法国战略体系中的关键价值；另一方面，直接动因也还是日本因素。
九·一八事变后，法国坚决反对日本占领中国东北，并决定采取实际行动，趁机侵占南沙，乃于1933年4月7日至13日占领6处珊瑚岛（双子岛为2个，共7个）[2]。各岛均有详细被占档案，塞入瓶中密封后埋入地下。国际社会对此不知，直至7月25日，法国才公布所占岛屿（公开说是9个小岛）名称及其经纬度。
[3]1933年12月21日，印支总督对外发出公告，称“九小岛”由巴地省管辖。由此，法人一直担心的“吾人海上交通之安全，将被断绝”[4]终被“解决”。
（三）日本抢占“平田群岛”与“新南群岛”
“九小岛”事件也进一步导致日本侵占南海岛礁的决心迅速上升，并表现出高度的隐蔽性。
如驻在新加坡的英舰“开拓”号，于1934年2月至3月期间跟踪的日本帝国海军“球磨”号动向显示，“该舰在离开海南岛驶向西贡时，其布告栏上的航路图标注了途经西沙群岛的行进轨迹，在驶回日本海时，也在婆罗洲和艾娃洲巡航，并经过可作为水上飞机基地的东沙岛”[5]。
作为影响地区局势发展的重要变量之美国的态度，也值得被关注。法国为获取西方国家的支持，首先给罗斯福政府通报了“九小岛”事件，但后者并未表示出任何判断。
当时美法间外交往来多限于贸易和关税领域，仅当日本侵占“新南群岛”后，美国才在对日照会中表示“法方曾宣称拥有‘九小岛’主权”[6]768。然而，美方依旧没有表达出倾向性判断。可见，美国当时并不想介入中法日南海争端。
即便是在1933年，菲律宾前议员路勒易提起领土诉求，罗斯福政府和美属菲律宾当局也未作出倾向性的回应。罗斯福政府指出，根据美西《巴黎合约》，群岛处于菲律宾领土之外，“不将之视为问题”[7]261-263。
1938年11月至次年2月，英法就日本占领“平田群岛”（西沙群岛）一事，多次对日发出严正照会，但日本并未重视并作出实质性回答，美国对此也只是要求“日方保证在海南岛的美国公民安全……美方在区域内有重要利益，日方应说明占领之目的”[8]。
然而，日本却未有回应，对此，美国也未再过问。
1939年3月，日本再占团沙群岛（南沙群岛）。3月31日，日本发出公告称，“由于与‘团沙群岛’的历史紧密联系与国际法规定，将该群岛纳入日本国范围，改称‘新南群岛’，划入高雄，由台湾总督管治”[8]。
然而，区别于英法两国的强烈态度，美国基于孤立主义并未采取对应措施。直至日本一再挑衅，且英法给予美国压力的情况下，才宣称《美日通商航运条约》失效。
然而，从对日整体战略出发，罗斯福政府表现出了绥靖色彩，以期换取日本给予美国战略空间。
由上所述，在美英法等主要国家中，法国是在南海地区与日本争夺最激烈的国家，但最终优势落入日本之手。英国出于全球殖民主义考虑，始终警惕日本的南进政策，竭力采取集团对抗的姿态。
美国尽管是彼时南海局势激荡的主要因素，但出于20世纪30年代前后的中立政策考量，未积极应答英法的请求，直至炉边谈话后，才开始改变对日态度。
二、国民政府对南海的管控
（一）1921-1937年国民政府对南海的管辖
分析20世纪20至40年代的南海局势，在考量域外国家的同时，必然要谈及国民政府的管控史实。
1921年3月，广州军政府将西沙群岛置入崖县管辖，意在提升管控力度。[9]66-70此为国民政府对南海海域的早期行政管辖，但彼时国民政府并未施行有效的行政治理，多是民间实业团体进驻开采磷矿等资源开发活动，政府行使批准事宜而已。
1925年12月，东沙岛观象台成立。1931年始，国民政府又将东沙岛观象台划为海军部管辖。此时的海军观象台虽属军事机构，但也兼行政职能。[10]137-1381926年5月，海军部将西沙群岛划作军事管理区，但由于法国影响，几无成效。
这里还存在一个情况，即当时国民政府对南海诸岛位置不甚清楚，引用的国外地图及当时存用地图，存在诸种错误[4]。
1928年，鉴于沈鹏飞[5]指出西沙群岛在军略上的重要性，政治会议广州分会议决组织委员会，调查西沙群岛事宜。[11]58-591933年6月7日，“水陆地图审查委员会”由内政部主导设立，开始绘制标准地图。
至1934年底，先后召开了26场会议，最终制定了“关于我国南海诸岛各岛屿中英地名对照表”，共命名了132个岛礁洲滩，这是中国政府首次标准化命名我国南海岛屿。
考虑到日人袭扰，1935年初，省政府批准广东省建设厅农林局设立“东沙岛海产管理处”。同年3月，管理处主任梁权在协同军方视察东沙岛后，建议政府改称“东沙岛”为“东沙群岛”。
省政府同意后，“东沙岛海产管理处”也随之改称“东沙群岛管理处”，其机构性质为政府派出机构。因此，依然缺失管理力。民国社会精英意识到，要遏制住外国势力占驻南海岛屿，国民政府必须要有所作为，加强中国在南海诸岛的势力存在。
但正如前文所述，1938年，日本占领西沙群岛，改为“平田群岛”，1939年，又改南沙群岛为“新南群岛”。国民政府就此丧失了对南海诸岛的管辖权，直至1946年12月正式接收并进驻之。
（二）1946-1949年国民政府对南海的接管
台湾行政长官公署所属气象局在自1945年12月8日至1946年1月20日巡视南海后，拟出报告送省政府转行政院。指出“诸岛无军驻守，须尽快接收”[12]36。
1946年1月28日，中央设计局秘书长吴鼎昌向蒋介石呈报，并附《海南省建省方案》，首次在理论上提出从行政体制上完善南海诸岛管理。
1947年1月，以20世纪30年代对南海岛礁勘清与命名的工作为基础，广东省地震局完成了南沙群岛总图的核对工作，“太平岛万分之一地形图”也由其绘制成功。
3月27日，行政院决定将南海诸岛暂交海军管理，设管理处代行政府管辖西沙、南沙和东沙事宜。同年，英舰抵达东沙岛，并带来电机等物资，海军司令部严格跟查，并处分了擅自与英舰联系的东沙台台长李景杭。
5月，国民政府组织了20余位科技工作者赴南沙科考，并提议另在西沙施行矿产开发许可制度。
12月1日，内政部重新确定四沙及各自所属岛礁沙洲名，绘制出版了南海诸岛位置图，统一以断续线标示我国的主权范围。
可见，1946年以后，国民政府统筹考虑南海诸岛，积极加强行政管辖。1949年1月21日，海南特别行政区成立，南海诸岛隶属之，完整行政体系由此正式建立，但仍由海军代管。行政院院长孙科于同年3月批示，同意开发西沙群岛。
总体而言，国民政府接收了南海诸岛，将其划入广东省，暂交海军管辖，直至海南岛行政区成立。
（三）接管过程中的法国和菲律宾
必须要指出的是，在国民政府接收南海诸岛的同时，法国又重新上升为南海诸岛中的现实性域外因素。尽管雅尔塔体系已开始确立，但法国再欲重返中南半岛，继续殖民越南等地。
1946年3月6日，法军强登海防，遭到中国军队警告并击退。[13]747-749但法越却在当日签订初步协议，规定中国接收区域全由法越接收。4月初，国民政府答复台湾行政长官公署，尽快接收东沙群岛与西沙群岛。考虑到军事力量对比现实，又请求驻菲美军协助收复南沙群岛。
与此同时，正当国民政府准备收复西沙之时，5月中旬，法军陆战队登陆西沙，并驻扎了15天。由于东沙群岛在历史上并无过多纠纷，且离大陆较近，接收顺利。
除法国因素外，1946年7月，菲律宾外交部长也以国防安全为由，希冀借助美军力量，接管日占岛屿。虑此，1946年8月1日，行政院发出节京陆字第7391号训令，要求内政部与国防部协助广东省府接管日占岛屿，并遵办具报。
此后，国民政府详细确认了南沙群岛的准确位置，并知晓日占“新南群岛”共13个岛礁，是南沙群岛的一部分。为防生变或被他国抢占，定由国防部速派接收军舰，在最终接管诸岛前，不发出任何讯息，以求保密。
10月29日，各舰依计划出港，行经台湾外海并绕香港挺进。[14]7至登陆部分岛屿后，海军司令部也电令外交部，暂时不要对外公布登陆情况。因此，直至收复后，法国强烈抗议中国收复西沙群岛，指出其仍属越南。
但与菲律宾态度相不同的是，法国对收复南沙群岛并无异议。鉴于法越战争在一定程度上依赖中国配合，法国建议将西沙问题诉之国际仲裁，但被国民政府严辞拒绝。
需要指出的是，由于1946年后的国共内战等原因，国民政府在西沙群岛与南沙群岛上并无应有的经济建设。且由于彼时军事力量限制，在各群岛所属的部分岛屿上，也未登岛占领，如西沙群岛的永乐群岛等。
综上所言，国民政府在20世纪20至40年代对南海诸岛的管辖，从知之甚少，到鉴于域外势力的侵占和战争情况，主动管辖，“中国政府在政治、军事、经济、内政外交等诸方面……行使了对南海的主权”[15]48，并在战后接管过程中，积极警惕法国与菲律宾等域外因素，坚决维护国家主权。
然而，受制于当时政局和海军实力，客观上也存在一些问题，为以后与菲越等国的纠纷留有争端。
三、法日侵占南海岛礁的主要特征
20世纪前后，南海诸岛中的部分岛礁有中国渔民活动，几无国际纠纷。而自20世纪20年代后，在国际局势的变化促使下，纠纷颇多。这其中，暗含有三个重要的域外势力侵占我国海疆的基本特征。
（一）以促进本国产业发展而侵占南海岛礁
当域外国家在特定时期内的产业政策未上升到国家战略时，相应的产业领域主要是经济系统的自发活动，所涉及的资源及其存储地，如果存在争议，政府不会过多关注。
相反，当域外国家在特定时期内的产业政策已正式成为该国战略与政策的组成部分时，产业领域涉及的资源和资源地一旦面临风险，政府必然会积极应对之。
德川时期的日本只与中朝等国保持一定的往来，但在这一时期，日本资本主义体系已经逐渐萌芽，新兴资产阶级开始诞生，他们与幕府官员结成非正式的官商联盟，官方以各种形式支持这些开拓者，但并未成为幕府正式的对外战略。
随着1853年“黑船事件”的发生，明治天皇治下的日本开始形成“开拓万里波涛”的侵略思想。
木户孝允认为万国公法乃侵夺弱国之工具，志贺重昂在《南洋时事》中提到：“惟有在海外各地创建商业的新日本，乃尔等今日之使命，亦是尔等今日之急务”。[16]126
可见，该时期日本经略南中国海的主要企图依然是在产业领域。尽管一些商人是在官商结合体之下考察和开发南洋，且成效有余，但依然是模糊的国家使命感和商人群体的逐利性使然。
真正的变化体现在明治时期的“殖产兴业”政策，国家开始利用政权机器扶植大资本工商业，日本海军还为商船提供保护，商船队伍在登陆“无主地”后，便宣誓主权。稻垣满次郎指出，工商业为策之实，政治为策之势。
1879年，日本吞并琉球群岛，可以看成是政府战略与产业政策逐步一致的标志性事件，日本开始第一次真正紧挨南中国海。
但北进政策显然影响到了“海产南进”政策的实施，日本政府继续默认商业体在南海的活动，主要行径是偷盗与探险、清除中国痕迹、非法移民并宣誓主权。甚至与清政府共同开发，且避免与英法美等国的冲突，1905年还签署了“桂·塔夫脱备忘录”。[17]178-181
西泽吉次和玉置半卫右门分别于1901和1902年到达东沙岛，并在1907年挑起东沙岛事件。
“拆毁中国渔船，毁焚岛上的大王庙和兄弟所。长期在东沙岛捕鱼为生的中国‘广安祥’号船主梁胜、‘新泗和’号船主梁带及渔商梁应元等人，先后呈交诉状于中国地方政府，控诉日人暴行”[18]86-88。
这可以看成是政府战略与产业政策逐步一致的另一个标志性事件。
一战前后，日本继续温和渐进的渗透南海，在东沙群岛主要是盗渔和偷矿，在西沙群岛则是非法勘测和借华商之名掠夺资源，在南沙群岛又是非法勘测、宣示主权和偷采资源，典型的如拉沙磷矿株式会社，广受日本政府支持，上岛人员中的政府人员和军人成分比例加大。
而同时期，法国也注意到南海岛屿的价值，日法矛盾开始突出。诺门坎战役和张谷峰战斗，使得日本北进策略受阻。于是，在各种因素综合刺激下，日本的国家大战略开始与产业政策密切融合。
法日在1933年9月至1934年3月，至少进行了 6 次关于南沙群岛的外交交锋。1938年12月，日本将南沙群岛编入其版图，随即又更名为“新南群岛”，向世界通告，且拒绝英国质问。
由此可见，当政府南进战略跟随国际形势变化而逐步实施时，产业政策就逐渐贴近于政府战略，二者结合，就会对资源地——南海及其所属岛屿——进行侵占。
（二）以舆论宣传机器配合侵占南海岛礁行径
1933年7月19日至9月20日，日本人于伪满主办的《盛京时报》对“九小岛”事件报道了30余次，从中可以看出日本舆论宣传机器对涉及中国南海岛礁权益的态度和日本政府的本意变化。
“九小岛事件”发生后，《中央日报》《申报》《大公报》《益世报》等均予以报道，指出“九小岛”本就有中国人居住[6]，法国强行占领，无视国际法和中国权益。
《盛京时报》则于19日开始歪曲报道，“九小岛”从未有过人居住，不属于任何国家，法国占领后将组织命名等。但也指出，中国人向来主张对这些岛屿具有主权，并有渔民进驻。
由此判断，彼时日本占领区媒体并未作出明显的倾向性报道，甚至还批评法国，认为法国违反了《白里安·凯格洛公约》。
“各国彼此间关系的一切改变只能通过和平方法并且作为和平及有秩序调整的结果实现，此后任何签字国如用战争作为手段来谋求增进其国家的利益，不得享受本条约给予的惠益”[19]444。
因伪满统治原因，《盛京时报》也实际反映了日方对中法冲突的态度。
主编菊池贞二甚至还讽刺中国：“二十年来，中国版图，缩小不已。最近则西康新疆，亦将非中国所有。是时区区弹丸黑子之小屿，或不足轻重，亦未可知。惟奢谈“打倒帝国主义”，反为人打倒，亦可废然返矣”[20]。
与之相比，国人所办报纸中，仅《大公报》出现转载他刊之论，其他报纸主要为消息报道，少有评论之词。
直至日本实业界开始影响政府时，《盛京时报》态度陡转之下，有意报道20世纪20年代日本人在相关岛屿的活动和对法交涉事宜，而对中国人在南沙活动的报道日渐减少，还称诸岛“相传多为无人岛，并传谓系依日本船之发现者”[21]。
自此，日本人认为法国人侵犯日本利益，该报开始连续报道国内动态。但值得注意的是，《中央日报》《申报》和《大公报》均未清楚地报道法占岛礁名，仅模糊称为“九小岛”。[22]85-86
可见，“九小岛事件”中的中日媒体表现，恰恰反映出了日本在舆论宣传上产生了较好的国际效果，尽管法国表面上对日本的指责不闻不顾，但法国显然知晓了日本意图，也不得不考虑之。
至7月31日，国民政府中央社才纠正“九小岛”即西沙群岛的错误提法，开始了解被占岛屿的位置，凡此种种，不禁让人思索。
（三）以剥夺中国外交话语权配合侵占南海岛礁行径
剥夺中国外交话语权也是域外国家侵占南海岛礁的特征之一。日本决定与法国交涉后，其外交部摆出先占原则，指出20世纪20年代拉沙磷矿株式会社在岛上的开采活动，便是有力证据。
法国在外交话语权方面，主动利用1930年3月12日至4月12日召开的海牙国际法典编纂会，在该会议未形成任何方案的情况下，利用会议“精神”使法方侵占行为“合法化”。
法国自始至终坚持所占岛屿为“无主地”，并采取挂旗、鸣炮等方式予以占领。国民政府外交部于1933年8月4日照会法使韦礼敦，要求法方提供各岛名称及其经纬，声明在未查明前，对“九小岛”仍有权利。
海军总司令部和广东省政府也采取行动配合外交部声明。迫于中国压力，法国驻华大使馆在8月5日即送来了“九小岛”位置图。但此后，中国外交部未与法国交涉，甚至在法国将“九小岛”纳入法属越南后，外交部“忽视”该事件。
这与法国政府在外交上利用中国的弱势地位有关，也与法国借机升级西沙群岛归属事宜有关，但整体上均反映出了国民政府的外交话语权被剥夺之窘境。
与对华态度相反，法国对日本则是处处谨慎。在发布占领通告的前一天，法国驻日使馆告知日本，“九小岛”是法属印支领土。[23]51-55
其中讽刺意味浓厚，毕竟中国是主权所有国，而面对日本与法国的交涉，国民政府也未采取切实措施进行反制或抗议，日法两国也均轻视中国，而同时重视英美态度。
1934年3月28日，经多轮磋商与谈判，日法商定临时协议，法国不在岛屿上进行军事作业，并尊重日本经济利益，日法“共存”该地区。直至日本占领“新南群岛”，该局面才被打破。
可见，彼时诸种外交史实均从根本上反映出了国民政府的外交话语权薄弱状况。除上述特征外，充分利用国际形势进行军事先占也是重要的域外国家侵占特征，正如法国先占“九小岛”和日本抢占南海岛礁那样。
综上所述，20世纪20至40年代的南海局势，充满着浓厚的帝国主义色彩和战争策源地形成的诸多背景，根本上决定了彼时南海的风云变幻。
尽管国民政府在维护海疆权益上付出了诸多努力，但在应对法占“九小岛事件”和日占“平田群岛”与“新南群岛”事件时，仍显苍白无力。从彼时的南海岛礁被占领史实中，我们可以清晰的发现域外国家侵占我国海疆权益的一些基本特征，以此考量当下，也是有益的研究新视角。
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- 《海军杂志》1933年第6卷第4期转载《外交月报》第3卷第3期之“南海九岛问题之中法日三角关系”，在论述“法占九岛之经过”时，明确指出“1930年4月13日炮舰‘玛丽休兹’号占领斯巴拉脱来（即南威岛，Spratly）岛。本年4月6日报告舰‘亚斯脱洛拉’号及‘列尔特’号后与调查舰‘达勒逊’号访该岛”。 ↑
- 1933年7月25日，法国《政府公报》（Journal officiel de la République Francaise）宣称法国继1930年4月13日占领南威岛（Spratly）后，又于1933年4月先后占领安波沙洲（Caye d’Amboyne）、太平岛（Itu Aba）、南钥岛（Loaita）、中业岛（Thitu）、双子岛（DeauxIles）。 ↑
- 《海军杂志》1933年第6卷第4期转载《外交月报》第3卷第3期之“南海九岛问题之中法日三角关系”，在论述“法占九岛之经过”时，在“注二”中记载到，日本人称之为六岛，法国人称之为七岛，但实际是低潮高地，而非岛，数量如何，有待调查，仅是当时报纸均认为凡九岛，姑从之。至于其位置，认为在北纬八度至十二度，东经百十一度至百十五度之间。 ↑
- 沈鹏飞时为中山大学农学院院长，任调查西沙群岛的领队和技术骨干。 ↑
- 《海军杂志》1933年第6卷第4期转载《外交月报》第3卷第3期之“南海九岛问题之中法日三角关系”，在论述“法占九岛之经过”时，记载法舰于1933年4月6日到达斯巴拉脱来（Spratly）岛时，岛上有华人3名；7日占领唐巴亚（Caye D’amboise）岛，无人居住；10日占领依托巴亚（Ituaba）岛，似有人居住；10日又占领双（Deaux-Illes）岛（系两岛名称）；11日占领洛爱太（Laito）岛；12日占领西德欧（Thitu）岛；其余不详。并记载了法国占领“九小岛”后，驱赶了我国渔民。 ↑