众所周知，新加坡在全球范围来看，是一个低税率的国家。它的公司和个人的所得税保持着很强的国际竞争力，同时没有境外所得税、资本利得税和遗产税等其他国家都很普遍的税种。人们对毫无自然资源的新加坡如何保持低税率比较好奇，本文就从新加坡的财政收支体系情况、政府资产情况和政府资产投资回报在财政和经济发展中的作用来分析并找出其原因。
新加坡税务局（IRAS）（图源：网络）
新加坡的财政收支体系及其运行情况
1.新加坡政府的财政收入情况
以比较有代表性的2019财年为例来说明其财政收入的分布情况。新加坡政府在2019财年，总共的财政收入是743亿新元，其中税收676亿新元，收费63亿新元和其他项4亿新元，其中税收收入占财政收入的91%。在所有税收项目中，所得税占比重48%（如图一所示），其中公司所得税167亿新元，个人所得税124亿新元。另外一个比重较高的税收项是消费税，112亿新元。这排名前三的税种：公司所得税、个人所得税和消费税的总合为403亿新元，占总体税收的60%。
数据来源：新加坡统计局
虽然这前三大税种对财政贡献很大，但其税率在全球范围来说还算是很有竞争力。公司所得税为17%，其递进制的最高边际个人所得税为22%（年收入超过32万新元的部分），消费税为7%，且不征收资本利得税、股东股息税、境外所得税。
2.新加坡的财政花费情况
新加坡政府的财政花费在2019财年总共为753亿新元，分别为：社会发展366亿、外交与安全213亿、经济发展143亿、政府行政31亿（如图二所示）。我们可以看到，新加坡政府对于社会发展的投入占到总体财政开销的49%，而在社会发展的细分领域，投入最多的前三项分别为：健康医疗14亿，环境与水资源11亿，教育8亿。另一方面政府行政的开销最低，仅为4%， 经济发展、外交与安全都居中。这说明，新加坡重视政府运行效率，同时把社会的发展视为最重要的任务。
数据来源：新加坡统计局
3.新加坡政府的基础财政盈余或赤字情况
从上面提到的收支情况来看，在2019财年里，新加坡政府的基本运营结果是小量的财政赤字：10亿新元（运营收入743亿新元减运营开销753亿新元）。除去最基本的政府运营支出外，新加坡政府还会对一些企业、家庭或者个人进行一次性的转移支付，以帮助社会中需要被照顾的群体。在2019财年，此项开支为16亿新元（如表一所示），把这项开支算入财政成本里，新加坡的基本赤字在2019财年就达到了26亿新元。
表一：新加坡财政总体盈余情况（2019财年）
但是基本赤字26亿并没有反映出新加坡政府整体的收入支出情况。因为新加坡还拥有大量的政府资产，这些资产每年所产生收益的一部分可以用作政府的开支。如表一所示，在2019财年，新加坡政府资产投资收益里有170亿被用于政府的开支，这170亿中的26亿用以补贴政府当年的基本赤字，136亿用作追加资金投入到政府捐赠托管和信托基金。政府捐赠托管和信托基金是从政府年度预算中拨出的一笔资本金，用于为未来多年的特定项目提供稳定的资金来源，以实现通过可持续方式达到重要目标的承诺。捐赠基金中预留的本金不能使用，而是用于产生收入流，以持续为此类计划提供资金。包括终身学习捐赠基金、老年护理基金、医疗捐赠基金 (Medifund)、教育捐赠基金（Edusave）和社区护理捐赠基金 (Comcare Fund) 。例如医疗捐赠基金和老年护理基金是用以帮助有需要的新加坡人支付医疗费用；社区护理捐赠基金是用以帮助新加坡人解决基本生活费用和孩子的教育需求。政府会不时地补足捐赠基金，以应付各项计划的开支需要，以确保此类计划不受经济周期的影响而导致收入波动。除去这项开支之后，新加坡政府在2019财年实现了8亿新元的总体盈余。
由此可见，新加坡的政府资产的回报收益在财政运营方面有很重要的作用，它一方面弥补了少量的基本财政赤字，另一方面也可以帮助新加坡政府实现长期项目的承诺。在2019财年中，此项170亿新元的收入也高过其他任何税种的收入，如排第一的公司所得税收入167亿新元，成为新加坡政府最大的单项收入来源。
新加坡的政府资产情况
既然新加坡政府资产投资回报如此重要，那么其资产情况是怎么样的呢？
1.新加坡政府资产布局
在新加坡的国家资产负债表里，一面是资产，一面是负债。在资产方面，新加坡政府的储备资产包括二个部分：一部分是实物资产，其中最主要的是新加坡政府拥有的国有土地。另一部分是金融资产，由三个机构进行日常管理，分别是新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore, MAS）、新加坡政府投资公司( Government of Singapore Investment Corporation, GIC)和淡马锡控股(Temasek Holdings)。这二者都相当重要，因为它们都为新加坡政府带来了可观的收益。另一方面，新加坡政府也有一些负债，包括新加坡政府债券(Singapore Government Securities, SGS)、新加坡政府特殊债券(Special Singapore Government Securities, SSGS)和新加坡储蓄债券（Singapore Saving Bonds, SSB）。但是新加坡政府的负债在本质上不能算做是真正的负债，主要因为SGS发行的目的是用来建立本地的无风险金融产品，好让本地的金融产品可以对标政府无风险利率，而无风险利率则是每一个金融市场都需要的最基础的利率。SSGS是政府发行给本地公积金机构的，用此特殊债券的资金引导新加坡政府投资公司，以做长期的投资。SSB发行的目的是给个体投资者提供长期的无风险储蓄投资产品。因此，这些负债只是作为工具存在，且新加坡的宪法明确限制政府将借贷资金用于政府财政开支。
关于实物资产中最重要的土地，新加坡对这一资产类别进行了独立的管理，其收入也不纳入每年的财政预算之内。因为新加坡宪法规定政府财政运营不能动用国有土地出售所得资金，并且不对外公布其资产数额。新加坡政府解释他们提供不出准确的价值，是因为对其所拥有的土地进行估价将会是非常繁杂费时费成本的事情，而且市场价格在变，每块地的价格也在很大程度上取决于未来出售时的规划用途。所以，政府只对即将要对外出售的土地进行估价。因此，这部分资产没有相应的准确的资产数额。但是，国有资产出售之后所取得的资金，将转成国有金融资产，由负责国家金融资产管理的组织（通常是GIC）进行相应的管理。
新加坡金融管理局（MAS）（图源：汇讯网）
对于金融资产, 作为新加坡央行的金融管理局(MAS)管理着新加坡的外汇储备和其他短期流动性金融资产。这些资产主要用于：一是对货币的公开市场操作，以使新元汇率浮动保持在规定范围内；二是调节市场中新元的流动性；三是持有一些国际货币和金融组织的权益资产，如联合国国际货币基金组织（IMF）和国际清算银行（BIS）。所以，金融管理局的外汇资产对于维持新加坡金融市场体系及其稳定和安全性，发挥着最主要的作用。
除此之外，资产超过金融管理局短期需要的部分，就会被分配到新加坡政府投资公司（GIC）和淡马锡控股（TEMASEK）进行长期投资。其中淡马锡控股的资产主要来源于国有资产私有化变现，因此它投资的主要目标，是要实现长期的股东资产回报最大化。所以其投资组合是回报率偏高但风险也偏大的全球化的上市股权和另类投资（如私有股权等）。而对于新加坡政府投资公司来说，它的资产来源是前面所提到的政府债券（SGS）和政府特殊债券(SSGS)，国有土地出售收入和政府财政盈余。相应地，其投资目的就是在长期内为资产进行保值，取得超过国际通胀率的投资回报率。所以在他的投资组合里就包含了大量的全球高质量固定收益类投资。
根据最新的数据显示：截止2021年10月底，MAS 的净资产为4087亿新元（数据来自MAS官网）， 淡马锡控股截止2021年3月31日的投资组合净值为3810亿新元（数据来自其官网公布的淡马锡年报）。对于GIC的总资产，新加坡财政部只是披露其管理的国家储备资产远大过1000亿美元。除此之外，新加坡政府没有做具体的数额披露，但是他说明了不披露的原因是因为对于国家有着战略意义的储备资产都存在于这三间机构，对于金融管理局和淡马锡控股的资产都有很及时和详细的披露，如果再对新加坡政府投资公司的资产进行同样的披露，就等于说完全公开了新加坡政府的储备资产数额。从国家金融安全的角度来说，这样做是不太合适的，因为在经济动荡脆弱的时期，详实的数据会给国际的资本投机者攻击新加坡元提供便利。
2.新加坡政府资产回报情况
从投资回报情况来看，新加坡政府投资公司（如图三所示），除5年期投资回报率落后于其对标组合，其长期的10年和20年期的投资回报率均达到或者稍超过其对标组合，并且其投资组合的风险性（波动性）都明显低过其对标组合。淡马锡控股（如图四所示）不论从长期还是短期来看都实现了年化7%以上的回报率，尤其是最近这一财年的股东回报率达到了25%，而自成立以来的年化股东回报率则为14%。
图三：新加坡政府投资公司回报率及与对标组合比较
来源：新加坡政府投资公司年报 （2020年4月1日-2021年3月31日财年）
图四：淡马锡控股股东回报率（截至2020年3月31日）
来源：淡马锡控股年报 （2020年4月1日-2021年3月31日财年）
在金融资产中属于往届政府积累的资本金动用方面，新加坡宪法规定，此部分资产的唯一合法用途是用于关于土地的项目，包括向外土地开拓（填海）、地下土地拓展和土地收购。新加坡的国土面积从1965年独立时的581.5平方公里，增长到了2020年底的728.3平方公里（图五）。在土地销售方面，新加坡政府也是取得了不错的利润回报，而这些回报又转入长期的金融资产再投资，如此进行良性循环，取得土地资产和金融资产的长期双向增长。
图五：新加坡国土面积历年增长情况
来源：https://data.gov.sg/dataset/total-land-area-of-singapore
新加坡政府资产投资回报在新加坡政府财政和经济发展中的作用
在资产投资回报的利用上，新加坡宪法规定了，在每年的财政预算中，新加坡政府最多可以取用储备资产长期投资回报率的一半和当年投资收入（股息和利息等现金收入）的一半用作当年的财政开支。如以上的分析所示，在2019财年中，新加坡这部分收入为170亿新元。这170亿新元中一小部分弥补了政府当年的基本财政赤字，绝大部分则用于追加资金到政府捐赠托管和信托基金，帮助新加坡政府实现长期项目的承诺。
所以新加坡政府资产投资回报在平常的政府开支中扮演着很重要的角色，一方面可以使政府免于增加税收或举债来满足其运营需要，另一方面也使财政开支比较稳定和均衡，有利于经济长期稳定的发展。另外，长期回报所剩的另一半用于再投资（包括金融投资和土地资产投资），使国家储备资产长期来看实现保值增值。在危机时，它是国家可以依赖的最重要的资产。这样的系统循环也使土地资产增值、国土面积增加，从而增加了整个国家的经济体量，使未来发展更具空间和潜力，使企业和个人的收入增加。收入的增加也拉动了政府税收的增加，使整个税收体系有能力保持具备国际竞争力的低税率体系。
综上所述，新加坡可以保持具有国际竞争力的税率吸引到投资者和优秀人才，主要是由于政府本身具有低行政成本运行的能力，和政府大规模资产及其良好的管理下所取得的可观回报对财政运营起到的帮助作用，以及国有土地资源和金融资产的互为转换和相互促进的机制使整体经济体量得到长期增长。
作者谢娜
FCCA，新加坡注册会计师（CA），前新加坡公共政策研究院执行总裁，现新加坡会计师事务所执行董事。
编辑：GBA Review 新传媒
