刘劲教授[1]
段磊、于艾琳
新加坡在国有企业的定位和管理上也体现了以实际条件出发、以实用效果为导向、以理性来设计制度和做出决策的特点，制度设计者对于该怎么做好国有企业、政府管什么与不管什么有着清醒的认识。比如新加坡的领导人清晰的认识到政府或官员未必能经营好企业，前副总理吴庆瑞曾说“许多第三世界国家的灾难性认识之一就是：政治家和公务员可以兼任企业家的职能。值得好奇的是，在大量的反例实证面前，这种观念仍然在持续。”又如有一种常见的想法，认为国有企业既然是国有的，其经营者就不应该像私营企业的管理者那样获取很高的报酬，所谓“既让马儿不吃草，又让马儿跑得好”；但新加坡在国企经营者的遴选和激励方面很自信地采取市场化的机制，因为在李光耀等制度设计者看来，你如果不想要平庸的人才又不想要一个虚伪腐败的体制，你想要使政府部门或国有企业高效、有竞争力，那就只能付出市场化的价格。新加坡的底层逻辑很简单：人都是自私的，有情怀是好事，但靠不住；所以不能靠宣传、喊口号，一定要用制度和激励来让自私的人做不自私的事，控制腐败、产生效率。
为什么建立国企？
新加坡是资本主义经济，在冷战时期还是反共的急先锋，但为什么会有那么多的国有企业？要回答这个问题，我们就必须回到历史，从新加坡的发展路径上找原因。建国初期，新加坡国力孱弱，即没有实力雄厚的民间资本，也缺乏对国际资本的吸引力，国有企业的建立是必须“集中力量办大事”的无奈之举。正如李光耀曾说：“我们一开始没有制造业，没有商人愿意涉足制造业，所以我们成立了星展银行。（因为）其他银行不愿借钱给制造商”。1968年成立的国资控股银行新加坡开发银行（星展银行前身）部分承担了扶持当时国内企业（包括私营企业）的功能，在成立一年内向近100家企业发放了1.6亿新元的贷款；同年成立的国企国际贸易公司，成立初衷也是为了帮助新加坡本地企业开拓海外市场，并通过集中采购帮助企业获取更低价的进口价格。而1972年马新航空分家时，所需投入资金甚至超过了当时星展银行的借贷能力，必须由财政部注资。60年代新加坡计划建造公屋时，建屋发展局估计，1960至1969年需要建造14.7万套住房，即平均每年1.4万套。而私人开发商当时只有能力每年建造2500套住房，只能建屋局来建。
另一个典型的例子是政府主导的裕廊工业区的建设，新加坡为了吸引外资而进行的规模庞大的工业园基础设施建设，最终建成面积达9000英亩。一方面其耗资巨大，当时很难有民间资本可以承接；另一方面，在建设甚至投入使用初期也不被看好，当时的财政部长吴庆瑞后来回忆：“但刚开始的时候情况并不妙，尽管我们花费了大笔资金兴建基础设施，位于新加坡西部的裕廊工业区依然空荡一片。”甚至被一些人评论为‘吴（庆瑞）的愚蠢之作’。
与之类似的是二战后英国为了迅速进行国家重建，也在基础设施等领域加强了国有经济的成份，如1948年英国政府将当时最大的四家铁路公司合并后进行国有化，成为英国铁路公司；至1979年，在煤炭、造船、电力、煤气、铁路、邮政和电讯等部门，英国国有企业的比重达到100%，在钢铁和航空部门达到75%。
国有企业的效率问题
国有企业的一个通病是效率低下。上面讲到的英国，在完成了二战重建的任务后，很快就发现了国有企业效率问题难以解决：据统计，1978年至1981年，英国国有企业所占投资比重为16.8%，而产出比重只有10.9%。1979年撒切尔夫人上台后，英国开始进行大刀阔斧的私有化改革。与之类似，80年代后期开始新加坡也进行了公共部门/国有企业的私有化改革，1987年，国会通过了《公共部门私有化报告》，确定了在未来10年内从600家政联公司及40家法定机构撤资的计划。但新加坡的私有化改革整体比英国要谨慎、节制得多，如新加坡航空、新加坡电信等通过上市释放出部分股份，但政府依然是大股东。
新加坡目前国有资产管理体系有“三驾马车”，除了在中国知名度很高的国有资产旗舰淡马锡，还有新加坡政府投资公司（GIC）和金融管理局（MAS），它们管理的资产规模相近，但定位有所区别，GIC管理新加坡的财政储备和部分外汇储备，主要以证券、房地产等多元化资产组合的方式追求所管理储备的保值增值和长期回报；MAS扮演类似“中央银行”的角色，负责监管金融业和管理部分外汇储备，投资的风险偏好最低，投资主要考虑流动性与安全性；淡马锡由新加坡财政部全资拥有，除对本国战略性产业进行控股管理外，以对企业的大额投资为主，投资组合净值约3060亿新元（约为2140亿美元，截至2020年3月31日），直接持有40余家新加坡及海外企业股份，加上这些企业的附属公司合计达2000余家。淡马锡2020财年收益占新加坡GDP的23.3%，对新加坡企业所得税的税收贡献占比达到17.4%，对税收总额的贡献达5.4%。
国企管理对策（1）：政企分开
新加坡政府对淡马锡本身以及大部分淡马锡下辖的淡联企业采取了高度的市场化运作方式，首先是政企分开，厘清政府和淡马锡的关系。新加坡财政部是淡马锡的单一股东，财政部对淡马锡的董事会有任免权，董事会也需要就重大投资决策和经营事项上报财政部审批或备案；同时，总统还拥有所谓的“第二把钥匙”，包括批准财政部对淡马锡董事会成员的任免或续任，批准董事会对首席执行官的任免，批准淡马锡储备金的动用和削减，确认储备金结算报告等。但是，总统和财政部均不参与淡马锡的商业决策，《淡马锡宪章》中明确规定：“除非关系到保护淡马锡过去所累积的储备金，不论是新加坡共和国总统或我们的股东新加坡政府，均不参与淡马锡的投资、脱售或其他商业决策。”也就是国内常被讨论的“管资本不管运营”。
国企管理对策（2）：保证董事会高水准和独立性
商业决策的独立性在董事会的构成上也有所保障，目前淡马锡有12名董事会成员，只有董事长林文兴（前全国职工总会秘书长及曾担任多个新加坡政府内阁职务）和董事陈育宠（前建屋发展局主席）有政府工作背景，首席执行长何晶女士（新科集团前总裁及首席执行长）身份较为特殊外，其余9人皆为是世界级跨国企业的企业家，包括世行前行长、现任高盛集团国际顾问委员会主席的佐利克、中石化前董事长傅成玉、瑞士ABB主席付赛等。而淡马锡的董事会决议制度为简单多数投票制，这种由拥有丰富商业经验的独立人士为多数的董事会人员构成，使得即便政府想要突破新加坡法律和《淡马锡宪章》的约束来干涉董事会的决策，其难度也非常大。
淡马锡曾在年报中对其下辖的淡联企业的公司治理提出两点核心主张。第一点是董事会人才背景的高水平和多元化，淡马锡要求淡联企业应建立由具备丰富商业经验的高水平、多元化人才所组成的董事会，以指导和支持高级管理层。第二点是董事会应独立于管理层，以实现对管理层的有效监督：淡马锡主张一家公司的董事长和首席执行长应该由相互独立的不同人选担任，以确保适当的权力平衡，促进独立决策，加强董事会的监督能力；同时主张建立由多数具备独立性且经验丰富的非执行董事组成的董事会，履行对管理层的监督职责。
我们可以看到淡马锡本身也在践行这两点主张，除了前面提到的董事会的高水平、多元化和独立性；淡马锡的董事长（现任林文兴）和执行长（现任何晶）也一直由不同的人选担任。下辖的淡联企业董事会结构也非常市场化。新加坡20余家淡联企业中，74%的企业董事会由9人及以上组成，70%的企业独立董事在董事会中所占比例超过60%，仅3%的企业董事长和CEO由同一人担任（新加坡淡联企业治理报告，2015年）。根据新加坡国立大学2020年发布的新加坡企业治理情况和透明度指数报告，在577家上市公司中，治理情况和透明度指数排名前10位的有6家为淡马锡直接控股企业。
国企管理对策（3）：经营完全市场化
淡马锡的投资也是非常市场化的，这点首先在淡马锡投资的公司的地域分布上可见一斑：淡马锡作为新加坡的国资平台，投资并不局限于国内，直接持股的49家公司里30家是海外公司，这里不乏我们熟悉的腾讯、阿里、美团、中国平安等优质的中国公司，也有VISA、 Paypal、戴尔电脑等国际化公司；投资的行业选择也主要布局在金融服务、科技、消费和生命科学等新兴潜力行业；对经营不善、回报一般的企业会选择减持、退出，比如在本土电信行业私有化改革后，淡马锡对新加坡电信的持股从2001年的74.9%逐渐降至现在的50%以下。
淡马锡对新加坡国内企业的持有和投资方面，风格则有明显的不同，主要覆盖很多关系民生的领域，如交通领域的新加坡航空公司、PSA国际港务集团；能源领域的新加坡能源有限公司；基建、房产领域的盛裕控股集团、万礼生态园控股公司；电信领域的新加坡电信有限公司等。此外也有便利政府对社会施加影响力的媒体公司，如新传媒。新传媒也位列淡马锡全资控制的八家公司（其它分布在港口、能源、基建等领域）之中，全资控制或许给新加坡政府提供了对这些领域较强控制和干预的可能性。
国企管理对策（4）：薪酬体系完全市场化
淡联企业的高管薪酬也非常市场化，2019/2020财年，淡联企业的CEO们年度总薪酬分布在290万新币（1400万人民币）到1200万新币（5800万人民币）之间。同时，淡联企业高管薪酬结构中都包含较高比例的激励成分，既有短期激励效果的绩效奖金部分，又有能起到长期激励效果的股权激励，两者在总薪酬比重中高达65%至90%。以淡联企业新加坡航空为例，新航CEO年薪422万新币（约2065万人民币），其中基本薪酬33%，绩效奖金25%，股权激励39%。中国的国航、南航等航空公司的营收规模都超过新航一倍以上，但高管的薪酬和新航的标准差距较大，根据南航2019年的年报，副总经理程勇的薪酬195.5万元，已为公司最高，但其并不持有公司的股份。
国企管理对策（5）：竞争中性原则
在讨论中国国企问题的时候，有个不能回避的问题是在市场竞争中，国企往往获得一些显性或隐性的由政府支持而来的非对称竞争优势，比如在市场准入、政府隐性担保、获取国有银行信贷支持、地方政府给予本地国企特殊补贴等方面。在国企的市场地位问题上，李光耀曾表示：“政府不会干预淡马锡及其子公司的日常管理，也不会给淡马锡或其子公司任何特殊照顾。淡马锡以商业原则经营，自由选择本地或外国合作者，而且必须和其他公司一样，通过竞争投标才能获得政府项目。”根据我们的观察，这一声称在绝大部分领域都是成立的，虽然淡联企业在市场竞争中会因为有淡马锡这样强大的股东而依然获得一些隐含的优势，但基于法律和制度的保护，新加坡的市场的公平性总体而言是很好的，这从历年来世界银行对营商环境的评价上新加坡总是位列前三名可见一斑。从另外一个角度，出于对新加坡核心商业模式的保护（即通过低税率、优秀的营商环境等因素吸引跨国企业的总部经济），新加坡的制度设计者也必须创造一个尽可能平衡的市场竞争环境。
总结
从英国和新加坡的经验来看，即使在资本主义国家，在某些历史阶段，为了集中力量办大事，国有企业也有产生的必然性。但国企中政治和政府对企业经营的干预而导致的效率低下也是国企在全球的通病。英国的选择是全面私有化，新加坡的选择是在微观上通过市场化解决国企的效率问题，让国企，除了股权结构之外，其他方面看起来和私企没有两样。其中五点 — 政企分离、董事会的独立性，管资本不管运营、市场化的激励机制，竞争中性原则 — 都起到非常积极的作用。新加坡国企的成绩非常优秀，自1974年成立以来的46年间，淡马锡复合年化股东总回报率为14%，在整个投资界都是非常罕见的。这些都证明了国有企业提高效率的可能性。但我们也必须清醒地意识到，新加坡的国企效率是建立在超高效率的政府体系之上的，而新加坡的官员体系全球只此一家，本身就类似于一个公司化的高管体系，有最优秀的高管和最市场化的激励机制。试想如果新加坡政府没有这样的人才结构和激励机制，其政府官员是否还能有这样的远见和自制力而用同样的方式来管理国有企业？如果国企市场化而官员收入低下，官员会不会心里不平衡，或者自己要去管理企业，或者要把企业死死管住让它无法真正地市场化？会不会也是因为这个原因，英国选择了私有化国企的道路？
[1] 刘劲是长江商学院教授、副院长，段磊和于艾琳是长江商学院投资研究中心研究员。本文是系列研究“新加坡模式”的第五篇。“新加坡模式”是在长江商学院—新加坡管理大学东盟研究中心的资助下完成的对新加坡政府、经济、商业中独特管理模式的系统性研究，旨在总结经验，为中国以及其他发展中国家的改革开放提供借鉴。本系列研究由刘劲教授主导，其中观点和内容仅代表个人意见，与资助机构无关。