文｜莫迪朗 中国（深圳）综合开发研究院 港澳及区域发展研究所；谢来风 中国（深圳）综合开发研究院 港澳及区域发展研究所副所长
全球化大趋势推动下，新加坡政府自20世纪80年代起持续以国民生产总值（GNP）发展思维支持本土企业在全球开展资本和实体投资，致力于在海外“再造一个新加坡”。其中，投资建设海外园区是新加坡GNP发展的一个重要路径。研究发现，新加坡采用“政策转移”（Policy Transfer）的模式，推动海外园区自我造血，实现了可持续发展。这一模式受到全球经济体的重视和推广。
一、新加坡海外园区总体情况
为推动区域一体化发展，新加坡自20世纪90年代起开始在印度尼西亚、越南、菲律宾、中国、印度等国家建立工业园区。根据当地实际情况，各园区规模不一，重点产业也有差异，但共同之处即为“新加坡式的设计原则与管理方针”。比如，新加坡在越南建设了9个商、住、工多用途的工业园区，覆盖全产业链条发展；2016年落成的印度尼西亚肯达尔工业园区以深耕东南亚市场为导向。1994年设立的中新苏州工业园是规模最大的新加坡海外园区，面积278 km2，占苏州全市面积的3%。1994年至2019年期间，苏州工业园共计采纳了超过110项新加坡的园区管理政策、范式与标准，涵盖经济发展、城市规划、公共管理、劳工管理等。目前，苏州工业园区已经形成以新一代信息技术和高端装备制造为主导，生物医药、纳米技术应用、人工智能等新兴产业和现代服务业协同推进的产业体系，园区2022年的地区生产总值达3515.6亿元人民币，约占苏州GDP的14.8%[1]。从运营广度来看，苏州工业园区内涵丰富，囊括资本、产业、规划、社区等元素；从时间维度来看，苏州工业园起步早、成效好，在将近30年的发展中历经全球化、逆全球化、第四次工业革命等重大考验。根据《苏州工业园区国土空间总体规划（2021-2035年）》草案公示，苏州工业园未来将打造成为苏州城市新中心，成为“科、产、城、人”融合发展的综合性都会区。
图1 苏州工业园“一主两副、四片多点”空间格局[2]
二、新加坡以“政策转移”推动海外园区发展的经验
新加坡海外园区的运营管理关键在于有效的政策转移逻辑，即政策导向、政策氛围及政策理念的有效借鉴和转型。早期的政策转移链条以西方-非西方、西方-全球南方为主，鲜有非西方国家之间或亚洲国家之间的政策借鉴与合作。新加坡开创了亚洲国家实施政策转移的先河。
新加坡前总理李光耀曾表示，海外工业园区运行的关键，在于其对新加坡政策方针和发展模式中软硬件的有效结合及利用。以招商引资为目标，其重点在于快速发展高效的基础设施和营造一流的营商环境。在硬件建设和软件培育的双主线发展方针下，海外工业园区的投资环境与国际市场和国际惯例的迅速接轨，打造“重商”“亲商”环境，让园区本身和早期企业从最开始就实行现代化管理。
（一）硬件方面。海外工业园区一般在发展初期缺乏高质量的工业基础设施，打造世界级工业园区和吸引投资者成为了硬件发展的首要目标。比如，印度尼西亚峇淡印都工业园区在建设伊始就按照新加坡标准重新建设了发电厂、通信网络、商业中心、医疗中心等基建设施。苏州工业园则被规划为网状结构，工业设施相聚适宜，并设计了全新的自来水标准，规定了园区用水中化学物质的含量，采用独立的管道系统和污水处理中心；中新公司还为不同的工厂用地设计了不同的用地范围，所有的工业用地都被刻意填高，比长江水位高了2.626米，这高度超过了当地历史上最严重洪灾的水位高度[3]。
一站式服务平台与现成厂房是苏州工业园区借鉴新加坡“先规划、后运营”模式的典型案例。苏州工业园区采纳了新加坡经济发展局推出的一站式服务平台，允许潜在投资者在单个机构于三天内完成进驻手续，极大减少了体制运营成本。入驻企业可以租赁厂房，最低期限为三年，也可以直接购买厂房随时在开展生产，并根据生产需求对厂房进行改造。园区还允许入驻企业进行小规模的试运营，试运营过后可以根据运营情况选择扩大规模或者自己开发厂房。对于想要自行建设厂房的入驻企业，园区也颁布了具体的建设规定。比如，为了保证园区内厂房质量达到标准，建筑总面积中每平方米的投资金额最少要达到20美元，所有建筑要满足安全、环保等标准[4]。越南、印度尼西亚的新加坡海外园区同样采取类似做法，通过硬性政策转移快速打造具有竞争力和国际视野的园区环境，促进招商引资进程。
图2 越南-新加坡工业园区一览图[5]
（二）软件方面。新加坡经济发展局（SEDB）1993年于苏州工业园设立了新加坡软件项目办公室（SSPO），邀请新加坡贸易与工业局（MITI）、城市再规划管理局（URA）、国家发展部（MND）、房屋管理局（HDB）及公积金计划局（CPFB）共同设计了新加坡-苏州软件转移计划（Software Transfer Program）。软件传输的内容包括隐性知识和显性知识，主要包括城市规划与开发、经济管理与社会治理及政府和法律体系三个维度。具体领域的显性经验为“小软件”，如公积金制制度的规划；串联各小软件的隐性经验则被称为“大软件”，包括政策体系，包括亲商思维、财政纪律、治理公信力等。
结合当地实际发展情况，STP对于苏州工业园的整体规划和管理人员培训提出了详细的要求。在苏州市政府与新加坡政府及裕廊工业集团分别签署的协议中，双方将城市规划、环境保护、经济发展及公共治理设为重点政策转移领域，下设28个次级发展主题。在园区的起步阶段，苏州工业园区管委会每年根据发展需求选择相应的发展领域，并交由新加坡相关部会和机构提供详细的政策指导。计划还在全国范围内为工业园建设招募人才，新加坡方面根据上述发展主题设计了一系列测试题目，要求包括领导层在内的应聘者通过英语能力和性格测试，并分别通过中新双方产业专家的面试考核，确保其同时符合中新双方工作模式和风格的要求。根据每年设定的发展主题，管委会工作人员须前往新加坡以小班模式接受新加坡各政府机构和私人企业的培训。
（三）总结及进展。政策转移的难点在通常在于政策输出方与接收方在文化与理念方面的分歧，双方需在顶层设计和人员配备方面达成共识，同时保持频繁的培训与沟通才能够推动硬性政策逻辑和软性政策理念的有效套用。以苏州工业园为例，中新双方以招商引资和经济发展为主线，以兼具竞争力和高效的营商设施与环境回应了初始投资者对政治制度差异和管理体制的质疑，最终在生产效率、治理透明度方面均获得了投资方的肯定。
此外，开发建设28年来，苏州工业园从政策创新迈向机制创新，从被动的学习者成长为主动的创新者。2001年起，苏州工业园区开发有限公司实施股比调整，中方占比由35%提升至65%，园区发展进入新的阶段。基于已有软硬件基础设施，国家层面持续为地方政策机制创新提供实施平台。2018年，商务部发文在全国复制推广苏州工业园区开放创新综合试验11条改革经验，园区30项试点经验在省级以上层面复制推广[6]。园区还制定了接轨国际通行规则、符合中国国情和园区实际的110多项规章制度，在基础设施贴息、能源供应、物流通关、金融创新、科技创新等领域进行了一系列政策创新，赋予127项先行先试政策功能。结合中国国情与实际需要，园区基于“借鉴中有创新”的原则，从多层次借鉴学习到主动探索，为可持续发展打下了坚实的基础。
三、新加坡以“政策转移”推动海外园区发展的启示
以“政策转移”推动海外园区发展是新加坡坚持GNP发展理念、加强对外投资的显著案例，其硬性政策逻辑和软性政策理念不仅促进了当地经济社会发展，也实现了新加坡自身先进经验的有效复用、发展战略的迭代以及国际影响力的提升。新加坡在国内发展遭遇阶段性瓶颈的情况下，推动自身发展经验向外输出，积极布局海外园区和建立全球投资关系网络，实现了对外投资和引资引企的相互促进。新加坡的政策转移逻辑和以GNP为导向的发展模式和对投资理念表明，在国土面积狭小、受资源约束的情况下，总结自身在各优势领域的发展经验并在区域范围内实现再利用不仅有利于加强国际影响力，还能够促进本地产业与国际市场的互联共通，实现多元化发展。
新加坡以“政策转移”推动海外园区发展对我国企业在“一带一路”沿线国家建设海外园区具有启示。比如，深圳产业园区、科技园区的发展一直视为样板，近年来，深圳企业也加大在海外投资建设园区，比如中国·越南（深圳-海防）经贸合作区。国内各地企业应结合当地实际情况，总结出自己的发展模式，积极推动政策转移、管理转移、理念转移，更多向海外输出“软实力”，从而提升企业、城市乃至国家的全球影响力，助力“一带一路”高质量发展。
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