袁东明 国务院发展研究中心企业研究所副所长
郝志学 中国政法大学国家法律援助研究院研究员、律师
打造市场化、法治化、国际化营商环境是我国转变政府职能、推进治理能力现代化的重要内容。过去几年，随着我国“放管服”改革不断向纵深推进，营商环境法治化工作取得了显著成就，特别是2019年制定并实施了《优化营商环境条例》，确立了优化营商环境的基础性行政法规，为我国持续优化营商环境奠定了法治基础。但同时也要看到，我国营商环境法治化建设还任重道远，尤其是针对民营企业合法权益法治保护的问题仍较为突出，如一些地方增设不合理的市场门槛、直接干预企业关停、政府不守信不履约、滥用司法权力等等。
营商环境法治化建设是一项系统工程，立法、执法、司法和守法四个方面缺一不可，必须形成一个科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的法治环境，社会各方共同推动营商环境法治化建设。在此，主要针对民营企业合法权益的保护，从立法、执法、司法和守法四个方面，提出我国营商环境法治化建设的若干建议。
一、完善法律体系，使营商环境法治化有法可依
第一，建议出台商业行为法、行政程序法。从世界范围来看，公认营商环境较好的国家，如新加坡、加拿大等，营商环境方面都有完善的法律体系。我国涉及民营企业的商事行为法律有公司法、票据法、保险法、破产法、证券法、海商法、合伙企业法等，但没有统一的商业行为法。另一方面，各级政府在落实营商环境政策执行过程中，通过行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法，行政强制法、行政监察法、公务员法、政府采购法等，对政府行为作出了详细规定，但在执法程序上没有统一的行政程序法，无法有效规范执法者与相对人的行为。因此，建议出台商业行为法和行政程序法等，弥补营商环境法治化进程中实体法与程序法方面的立法空白，以法律的形式，将行之有效的营商环境规定、措施、意见等政策性文件上升为法律固定下来。
第二，赋予地方一定立法权限，鼓励地方特色立法、创新立法和重点领域立法。十八大以来，随着中央和地方各级政府积极转变政府职能、优化营商环境，民营企业对政府办事效率、市场准入、税费负担等的满意度不断提高，但民营企业合法权益保护的问题仍未有效解决。当前，我国对民营企业合法权益保护的法律规定，散见于部分规范性文件，不成体系，有的地方在立法立规时一笔带过，甚至鲜有提及。其中一个原因是以往立法权限主要集中在中央，地方在立法过程中的权限有限，因而容易出现上下不均衡的现象。建议将涉及民营企业法律权益保护方面的立法权限适当向地方扩展、下放，并鼓励有立法权限的地方，因地制宜、因时制宜，展现地方特色。此外，对民营企业参与度较高的创新性领域，比如互联网金融、大数据应用、智能制造等，这些领域侵权行为高发、易产生纠纷，必须加快创新立法步伐，使民营企业合法权益保护有法可依。
第三，完善立法程序，坚持立、改、废并举。一是立法过程中涉及民营企业合法权益保护的重大问题，在立项、起草、审议、表决、通过、公布等各个环节，吸纳专家学者、实务界、民营企业（家）参与，也可以委托有民营企业（家）参与的第三方进行。二是广泛听取、征求各方意见，尤其是民营企业（家）的意见，解决民营企业（家）最关心、最直接、最现实的利益问题。三是在立法的公布与实施阶段，对民营企业（家）进行培训普法宣传，提高民营企业（家）的法律意识。四是对过时的、阻碍民营企业发展的法律、法规及相关司法解释及时进行清理和修改，对分散的涉及民营企业的法律、法规要进行整合，避免法律之间因相互矛盾、冲突而无法落地。
二、以“三张清单”为基础，全面提升执法能力、创新执法方式，为营商环境法治化提供执法保障
第一，落实信息公开制度，加强责任监管。依据《政府信息公开条例》，主动对财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设、重点领域行业等及时公开，接受社会监督。坚持以公开为常态，保密为例外的原则，改变过去只注重静态公开、结果公开和单向性公开的公开模式，注重动态公开和互动性公开，以保证公开实效。做足责任监管的加法，贯彻落实“双随机一公开”制度，随机抽查检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及检查结果及时向社会公开。
第二，制定并严格执行“三张清单”。各级政府和部门全面推行权力清单、责任清单、负面清单的“三张清单”制度，做到权责法定，权责公示，法无授权不可为，法定职责必须为，法定职权职责依法为。凡未列入“负面清单”中的领域、业态、事项，行政部门不得禁止市场主体进入、经营。凡未列入“负面清单”的条件和要求，行政部门在行政审批许可中不得以之为根据，拒绝为行政相对人给予审批、许可。“三张清单”要公开公示，并不断更新完善，让企业知道政府能做什么、不能做什么、有什么具体责任，保障企业依法平等进入负面清单以外的行业、领域和业务。
第三，加强执法人员能力建设和素质提升，全面推行行政执法过程全记录、重大执法决定法制审核制度。加强执法队伍、执法人员的业务学习，提升业务素质与能力建设，改变执法不规范、不透明、不文明等不良作风。对重大执法事项，如民营企业在运营过程中，违反政府城市管理、污染治理、道路交通等规定，甚至触犯法律的，未经法制审核或者法制审核未通过的不得作出执法决定。规范执法流程，避免多头执法，减少过多过频繁执法对企业的干扰，并做到执法留痕、执法信息及时公开。
第四，创新执法监管方式。充分运用现代信息技术手段和信用手段，提升执法监管的效率和准确性。发挥社会监督作用, 健全举报投诉服务网络体系。形成执法联动配合，行政执法和刑事司法有效衔接机制，加强跨区域、跨部门的执法监管协同配合。
三、坚守司法公平底线，完善法律援助和信用体系，为营商环境法治化创造良好的司法环境
第一，建立专门的商事审判组织、推进案件繁简分流。当前我国法院受诉案件中，商事案件占有较大比重，在众多商事案件中涉民营企业（家）的案件又占三分之二多。因此，在现有诉讼架构的基础上设置专门的商事法庭，配备专业的商事审判员，吸纳一定比例的民营企业家作为人民陪审员，对提高诉讼效率、审判质量具有重要意义。在审理各类涉营商环境案件时，要树立“以审判为中心和庭审实质化”的诉讼理念，发挥法院审判职能，创新审判程序，充分调动法官的司法智慧。民营企业与政府、国有企事业单位发生纠纷时，要坚守司法公平底线，切实解决民营企业家告状难、案件公正审理难，判决裁定执行难的现象，确保民营企业案件立得住、判得了。加大破产案件、股东诉讼案件、知识产权、贸易纠纷等案件审理力度，使民营企业在权益受到侵害时能够通过正当的司法途径及时获得司法救济。
第二，加强中小企业的司法保护，完善中小企业合法权益法律援助体系。一是对经营困难的民企尤其是中小民企实行诉讼费用、保全费用等减免和缓交制度。目前我国法院的收费偏高，不少中小企业在维权过程中，源于诉讼成本过高、程序繁琐等因素，阻碍了其获得相应的司法保护。二是区分刑事案件与经济纠纷的界限，严禁司法机关假借办理刑事案件之名，插手具体的民营企业间经济纠纷案件。对待民营企业的案件，在法律适用上，可以用民法、行政法解决的，不要动辄予以刑法制裁。三是民营企业一般违法行为, 慎用查封、扣押、冻结等措施, 严格区分个人财产和企业法人财产、违法所得和合法财产、涉案人员个人财产和家庭成员财产, 结案后及时解封、解冻非涉案财物。四是整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络，为中小民营企业提供普惠均等、便捷精准的公共法律援助体系。
第三，完善全国统一信用体系，共享征信资源，加大失信司法惩戒力度。整合共享司法、执法、金融、交通、贸易等领域的征信资源，健全政务失信记录，将各级政府和公务人员在履职过程中, 因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息也纳入司法征信系统。建立和完善对失信主体的管理制度，如对失信主体的规范认定制度、提示和警示制度、限期整改制度、信用修复制度等。对经过司法确认的失信企业与政府, 要及时纳入有关信用记录，并根据失信行为对经济社会发展造成的损失情况和社会影响程度，公开通报批评，扩大对失信主体跨行业、跨领域、跨部门的联合惩戒。对诚实守信的市场主体要提供倾斜性政策支持和社会扶助，在融资贷款、股票债券发行、行政审批等方面享受优惠和便利。
四、完善民营企业内外法律风险防范制度，加强普法宣传，规范政商行为，让市场主体自觉守法
第一，支持民营企业建立法律风险防控体系，增强民营企业守法意识。多年以来，大部分民营企业都是粗放式发展, 企业负责人法律意识较为淡薄，同时限于人力成本控制等原因, 往往会忽视企业内部法律事务、风险控制的作用，为此政府应引导和支持企业设立专职的法务、风控等管理岗位，为企业提供内部法务、风控支持。倡导民营企业聘请具备一定法律知识和工作经验的律师担任企业常年法律顾问，帮助企业防范法律风险、解决纠纷，最大限度地避免或降低各种损失，有效保护企业的合法权益。积极发挥法务及风控人员、法律顾问在企业日常经营中的作用，引导企业和企业家遵守法律、理性表达诉求、依法维权，提前化解社会矛盾。
第二，加强普法宣传，引导民营企业树立守法观念，通过合法方式解决纠纷。支持企业协会和商会等中介组织定期开展普法宣传活动，大力推进民营企业家学法用法，提升民营企业家法律风险防范思维和知法守法意识。鼓励和引导民营企业通过协商、调解、仲裁等方式解决纠纷，通过法律手段保护其合法权益。支持行业协会、商会和其他社会组织依法设立行业性专业性调解组织，商会、商事仲裁机构和其他社会服务机构依法设立商事调解组织，构建起多元化的民商事纠纷解决机制。
第三，构建亲清新型政商关系，规范政商交往，约束政商行为。引导民营企业积极行使法定权利，自觉履行法定义务, 遵守诚实信用及公序良俗原则, 不损害公共利益及他人合法权益。倡导民营企业讲诚信、守商规、走正道, 遵纪守法办企业, 光明正大搞经营。规范公务人员与民营企业的交往，构建政府与企业良性互动的政商机制和环境，畅通政商正常交往的途径，既要防止官商勾结、私相授受的亲而不清, 又要防止为官不为、懒政怠政的清而不亲。
改革开放40多年来, 民营企业的发展成绩有目共睹, 其地位和作用已毋庸置疑。营商环境是民营企业赖以生存和发展的土壤，也是一个国家和地区的重要竞争力。优化我国营商环境，重点就是要解决民营企业发展中面临的困难问题，而保护民营企业的合法权益又是重中之重。可以说，推进我国营商环境法治化建设，最重要的就是有效保护民营企业的合法权益，从立法、执法、司法和守法等四个方面共同推进，全面提升对民营企业合法权益保护的法治化水平。