以经济转型和权威政治促进减贫——新加坡四十余年的实践

一、摘 要

新加坡通过实施出口导向型的工业化、就业至上、反福利主义、中央公积金制度、公共住房计划、多元化援助、社区发展理事会、民族自助组织、就业入息补助计划等减贫行动,实现新加坡从大英帝国统治末期日益衰退的贸易城邦国成为世界一流的、以资本输出为主的经济体。 所有这些政策一直被执政党的意识形态承诺所引导,减贫不是向任何个人直接散发现金,除非在最紧要关头,这是为了避免破坏人民的工作道德,降低在全球市场的国家竞争力,同时保证政府的地位是坚不可摧的。所有这些政策都为了减少贫困。考虑到国家经济增长的成绩和国内物价水平的上升。很明显,人民行动党在实现他的社会经济政策目标是非常成功的。 虽然这些政策是成功的,然而贫困仍然以越来越高的频率发生,收入不平等继续扩大。然而,这仅仅影响了这个社会的一小部分。政府看不到任何可能性或者理由去影响整个人口,大部分是经济增长的。贫困以及伴随的社会经济问题被视为剩余问题来管理,通过政府和自愿性财富组织的联手或者单干。政府提供另外的经济援助的特别行为通过对国家年度剩余的一部分再分配,暗示不情愿地分发现金给需要的人,同时他希望这不会影响到工作伦理,经济利益和剩下的那部分人口。在这种情况下,失业人员和失业贫困必须依赖于私人慈善组织和博爱以及国家攻关经济的表现以及政府剩余的变化。

二、背 景

1. 东亚地区的机遇

东亚地区进入出口导向型工业化,是在一个有利的时期,这期间是制造业从西方发达国家和日本转移低端制造业到低生产成本/低廉劳动力地区,以逃避本国的高价劳动力。在这期间,显著的是,对于资本剥削亚洲三个最大的剩余劳动力供应地是无法利用的:中国对资本主义不感兴趣;印度忙于自己的社会主义方式,这种模式是基于国有经济和进口替代;印尼深陷其1965年政变和大屠杀的政治动荡中,到1970年转变成一个石油资源国。这就导致了新加坡、香港、台湾和韩国,从20世纪60年代到20世纪80年代初期对于境外投资有很少的竞争。

2. 劳工运动的兴起

20世纪50年代新加坡经济发展的障碍之一就是动荡的劳工运动,而在某种程度上,劳工运动正是人民行动党在其非殖民化斗争中由其自身所煽动的。当新加坡被授予国内自治权时,根据1959年的假设立法权,李光耀和其英国教育的同事开始排斥党的左翼成员,并在1963年未经审判对后者的几个工会领导人的政治拘留中达到高潮。左翼党最终被清除。

3. 领导人的执政理念

20世纪60年代,李光耀定期访问香港,“以探寻和理解为什么和新加坡人相比,香港人工作如此冲劲十足和精力充沛,并向他们学习借鉴”:“通过在香港的观察,我得出结论,国家福利和诸多补助会消磨一个人获得成功的冲劲。我惊奇地发现,香港工人们对在经济景气时期调高薪水和在经济萧条时期降低薪酬感到心安理得;对于我党从英国工党政策中继承或复制的福利政策,我已下定决心反其道而行之。除了让新加坡人通过获得更好的教育,更健康的身体和改善的住房而富有成效之外,我将逐步削减各项社会补助”。

4. 政策的延续性

中央公积金制度创立于1955年,就在英国殖民当局将权力移交给当地民选政府之前,这个机构用来代替国家养老金或者社会保险系统:每一个新加坡人被强制建立一个中央公积金账户,从每个月工资中节约一部分钱存入这个账户作为社会保障储蓄,雇主将按照比例为员工缴纳。中央公积金制度由政府法定机构来管理,为每一个储蓄账户提供固定年利率。

5. 人民行动党政府的特征

李光耀发表声明,人民行动党政府的一项特征是通过推动自有住房制度来使新加坡成为一个“居者有其屋的国家”几乎普遍的自有住房制度,在很大程度上是通过国家公共住房计划来实现的;在90年代早期,约85%的公民和永久居民居住在公共房屋,这些人中超过90%拥有99年的租约。只有10%的处于最低收入阶层的老年单身家庭,住在由公共住房管理局即建屋发展局(HDB)提供的出租房。

6. 政府的形象管理

每当一个无家可归的实例见诸报端时,新加坡建屋发展局将爽快地租赁一套公寓给这个家庭。显而易见的无家可归者对新加坡政府而言将是非常负面的宣传报道,而该国非常在意其政府治理形象,以及作为世界上经济发展最成功国家之一的荣耀;新加坡经济大获成功促使人民行动党声称其有权继续管理这个一党独大的政府,尽管其在很多方面的做法难以被标榜为民主政治。新加坡经济腾飞不仅吸引了世界的关注,而且促使新加坡成为一些国家发展经济的“典范”之一。

7. 多元化的管理

人民行动党从意识形态上抵制任何不正确的脱贫方式,尽管脱贫是一个全球性的责任。在1985年经济衰退后,副首相Ong Teng Chong提出了“反饥饿”口号。其解决方法是政府与私人机构在提高对福利需求多种形式的管理及福利项目确定上的合作。

8. 政社互动

在协调志愿福利团体的活动中,政府的职能被分散到五个区域的社区发展理事会。社区理事会由当选的人民行动党议员组成,其成员之一被任命为理事会“会长”,扮演着提高选区选民的政治能见度的角色。

9. 多民族国家

新加坡人口主要由三个民族或种族集团构成,分别是75%的华人,18%的马来西亚人,7%的印度人以及其他一些人数较少的种族群体。政府认为国家官僚机构太过缺乏人道,不肯给那些穷人提供援助,同时政府也认为,各个种族群体的成员更愿意给予和接受这样一些成员:这些人通过中央政府部门来解决个人的社会问题,还不如通过能够带给他们利益的社会团体来解决更加有效,因为相较于没有人情味的、高效的官僚,社会团体能够更好地给他们提供温暖的、情感上的支持。

10. 政策的适应性

对儿童教育的援助是一项面向未来的投资,它并不能缓解贫困家庭当前面临的财务状况。针对持续处于低收入水平的这20%的底层劳动者制定长期正式的“解决方案”是十分必要的。政府虽然已经认识到对这些工人和他们的家庭提供直接的财政援助的必要性,然而,政府又不情愿改变它的反福利立场。最终,就业入息补助计划作为一个折中的办法被提了出来。

三、项 目 实 施

1. 出口导向型的工业化

出口导向型工业化,是由日本最先倡导,从战争造成的经济破坏转变为世界第二大经济。已经被所有成功的东亚新型工业经济体所采用,他们分别是香港,韩国,台湾和新加坡。新加坡快速的政治经济发展史已经被很好的记录下来了。直到20世纪60年代,新加坡才开始着手出口导向型的工业化。在20世纪50年代,人民行动党的领导人相信一个独立的城市型国家经济是不可能的。他们期望扩大市场与他在马来西亚的会员建立进口替代工业化。在此,领导人立即把经济方向转向了出口导向型的工业化,这样就宣告了新加坡作为一个全球城市,世界就变成了它的内地供应地和市场。

2. 就业至上

1964年,新加坡政府在全国工会代表大会(NTUC ) 的保护伞下成立了自己的顺从工会。1968年,劳动立法修订禁止了罢工和停工,同时制定了强制性的调解和仲裁制度。1972年,随着三方“政府、雇主和劳工”国家工资委员会的建立,工会的集体谈判作用降低,国家工资委员会建议年度加薪,其指导方针在很大程度上被雇主和工会追随。1982年,进一步强调合作的劳资关系立法通过定义工会活动即促进良好的劳资关系、改善工作条件和帮助提高生产力。1984年,立法在工作调度、雇佣和解雇方面给了用人单位更大的自由裁量权。通过这一系列立法,指导了劳资关系从远离“劳工——雇主”对峙到了一种“相互信任和合作”。一种劳资“和平”得以建立,直到20世纪60年代末都没有发生一次罢工。外国资本流入,产生和维持了劳工的就业。在工业化的初期阶段,主要是低工资、低技能人员就业。到二十世纪八十年代初,随着劳动力的短缺,新加坡不可能与其他人口更多的发展中国家在低工资、低技能的经济领域进行竞争变得明显。政府于是通过从根本上自1979年到1981年连续三年增加工资,积极改变了以往的劳动密集型经济转向资本和技术密集型经济。

人民行动党政府从未动摇创造就业的决心。按第一任财政部长吴庆瑞的话来说,从一开始的目的就是“实现所有公民都会有一个体面的生活的社会”,“给每一位有意愿和有能力的人提供就业机会”,同时,通过持续和快速的经济增长“给工人逐年上升的收入和生活水平的提高”。

3. 反福利主义

20世纪70、80年代英国和西欧“福利国家”面临的经济危机和道德危机,巩固了新加坡逐步减少福利补助和财富再分配的决心。很显然,人民行动党领导的新加坡政府即便在其执政初期,也已经刻意避开政府主导的福利体系,而是选择强调个人和/家庭的自力更生,政府创造一个宽松有利的环境鼓励民众取得自己的成就。个人的成功取决于他/她的自身努力,这一精英教育思维是新加坡人民行动党政府的核心理念。新加坡政府扮演的“赋能”角色一直被人民行动党理论家杨荣文(George Yeo)重新阐释为“供应方社会主义”,其中,国家补助金用来“实现全人类能力的最大化”,这反过来提升了新加坡的经济竞争力。

4. 中央公积金制度

整个20世纪60年代到80年代中期,每一个工人从每月工资中存储一部分钱, 开始是适当以5%开始,但是会随着经济的扩张和工资的上涨保持上涨。储蓄率在1984年达到了高峰,相当于每月工资储蓄的25%由雇主缴纳,一个月工资最高为S$6000(4000美元)。1985年出现了短暂的经济衰退,存储率于1987年每一方降至20%,这是政府声称想要保持的一个水平。然而,雇主的贡献在1997年的亚洲金融危机时急剧降至10%。

随后,双方的储蓄率从根本上发生了变化并逐渐依据年龄转变。对于雇员来说50岁或者低于50岁,规定的储蓄保持在20%而雇主承担的部分为14.5%。工资最高限从每月S$6000 (4000美元)降至 S$4500(3000美元)。对于50岁至55岁的人,工人的存储率降至18%,雇主的部分变为10.5%。对于55岁至60岁的人,工人的存储率减少到7.5%,雇主的部分为12.5%。最后,对于65岁及以上者,储蓄和缴纳比例是一样的,都是5%。对于50岁以上的工人这种渐进的减少储蓄和缴纳比例是为了鼓励雇主保留老员工。

中央公积金制度中的公用储蓄用来购买非流通的国家债券。这部分储蓄只增加了2%的年利率,从2008年开始才勉强增加到3%。新加坡政府投资公司建立于1981年,它是掌握财富基金的先驱,已经成为国家巨额外汇储蓄的投资模式。新加坡政府投资公司在其支配下有一个非常重要的量子基金和全世界各地的投资组合。

5. 公共住房计划

中央公积金制度有效地提高了公民住房拥有率。随着个人公积金积累规模的快速增长,其增值收益又太低,每个新加坡工人热衷于在退休前尽可能的用掉大部分存款,其中绝大部分用于偿还住房抵押贷款。因此,公共住房置业成为当下流行,1968年,户主们被允许使用他们的住房公积金来支付房屋的首期付款和每月的按揭。1981年,公积金被允许用于私营部门的住房抵押贷款。这不仅促进了自有住房的发展,也为户主们在公共场合改善他们的住房消费和社会地位提供了一个途径。

在新加坡,任何时候90%的家庭能够应对他们公共住房公寓每月的按揭付款。直到2000年初,建屋发展局持有所有公有住房的房贷,直到其被售出。家庭的每月抵押贷款支付直接从他们的公积金账户里扣除。整个过程构成一个封闭的货币交易圈,而不涉及任何商业金融手段或机构。伴随着中央公积金的功能,一个家庭因此能在不影响每月可支配收入的同时拥有一套住房公寓。

公共住房置业通过转售政策更具吸引力。从建屋发展局处,每个家庭享有连续购买两套有政府补贴的新住房的特权。在一套已买的公寓里住了5年后,户主可以在开发市场将公寓卖给其它合适的户主。然后可以再买套新的公寓,建屋发展局的房屋补贴,同时保留几乎所有的来自第一套房的销售款收益。或者,它可以通过出售的收益和为私营部门提升便利,同时提高家庭的社会地位,最好是永久的住房。通过公共住房计划,财产所有权已真正民主化,它面向所有的公民而不仅仅是社会最底层那10%的公民,这个计划把整个国家转变为不仅是住房所有者更是住房消费者。为了遏制这种过剩的倾向,从住房公积金中取出的存款数量已被严格限制。直到20世纪90年代末,个人才可以使用他/她的公积金用于购买有价值的物业。在现行规则下,个人仅被允许制定房地产估价和结算现金在实际价格与价值之间的差异。这就使消费和转售楼盘的卖价都降低了。同时,政府一直在想方设法增加对低收入阶层的住房补贴,从而保证他们都能够拥有自己的公寓。

6. 多元化援助

在这个多方帮助的战略下,来自于政府和公众捐助的基金,来自于志愿者和各种社会团体提供的服务,政府准备全部付清费用并为各种机构的运行出资达到50%左右。几乎所有的志愿扶贫组织对政府来说都很重要。

7. 社区发展理事会

政府为该理事会提供五亿新元的初始基金支持,并且这项补助将逐步增加至十亿新元。除了支持其他部门,如教育部和新加坡社会发展部,社区理事会同时为月收入低于1500美元的家庭提供自己的援助项目。也为幼儿园和托儿所的儿童们提供经济援助。

8. 民族自助组织

多元化援助框架就是所谓的民族自助组织。这些组织是在20世纪80年代早期由马来西亚人民行动党国会议员提议建立的,相对于中国人和印度人,他们被马来西亚人那种低下的社会、经济、教育地位所警示。在政府的财政支持和马来西亚穆斯林社会组织的合作下,马来西亚国会议员建立了马来/回教社会发展理事会,这是一个和穆斯林儿童的教育有关的委员会,它致力于帮助那些来自于低收入家庭的马来西亚儿童,他们在教育上远远落后。马来/回教社会发展理事会的创新之处在于它资助的方式。它由政府提供启动资金,同时也得到穆斯林共同体的赞助。

9. 就业入息补助计划

21世纪初,在本国经济从全球经济萧条里快速恢复的过程中,当收入差距不断扩大,不可避免的会出现低工资工人或“工作贫困”现象,这是显而易见的。2005年,一个有关低收入工人的部长级委员会成立。委员会粗略预计,大约20%(300000人)的全职劳动力是低收入工人,这些人面临着紧缩性和结构性失业的危险,他们会发现,自己的工资很难满足家庭日常消费需要,这些消费包括住房、食品和交通工具,并且,他们也不可能拿出足够的钱用于医疗和退休需要。此外,他们的孩子也可能无法利用教育机会去调高他们的生活水平,并且当他们成为劳动力时,增加了他们成为低薪工作者的危险性。这将使低阶层群体持续增长从而破坏我们社会的凝聚力。总而言之,底层那20%的人都处在贫穷的边缘,其问题也随之而来。委员会的工作就是,通过完整而全面的措施,帮助低收入工作者及其家庭打破贫困束缚,并能够在长期内得以自力更生。

委员会的建议包含两个直接的财政援助计划。第一个便是政府初步行动延续计划,自2001年以来,当国家经济状况良好的时候,市民都能分享年度国家预算盈余部分。国家预算盈余一部分作为公民身份的红利以现金的方式分发给所有的公民。此外,“新新加坡股票”发行,它和任何企业都没有联系,并且它能被即时转换成现金或存入中央公积金的账户,它需要五年以上的时间以奖金股份的形式来赚取年度分红。在这些早期的实例中,每一个拥有中央公积金账户的成年市民,不管他的收入多寡,都会得到相似数量的股份。然而,先进的分配方案随后便被引入。在2006年,根据他们家庭财产的价值,所有年度可评估收入在24000美元以下者,可得到800美元或600美元的分红,而那些收入在24000美元以上的人,可以得到200美元、400美元或600美元的分红。这样的年度红利标准要视国家的经济增长状况而定,具体说,就是要视红利增长状况而定,并且,这一标准会根据红利增长状况而发生相应的波动。

第二套方案则是一种新的“工作福利奖励计划”。如果工人在半年的时间里工作了三个月,或者在一年的时间里工作了半年,并且国家盈余许可的话,那么收入为900美元或更少的工人将被给予相当于一个月薪水的福利奖励,而那些收入在900至1200美元之间的工人将被给予相当于半个月薪水的奖励,这些奖励并非都是以现金的形式发放的,而更大的一部分奖励是存储在个人的中央公基金账户中。在2006年和2007年,分别有34000和362000名工人的得到了工资福利。到2008年,随着最低工资水平增长到1400美元,“国家盈余许可”条款被废除,并且,工资红利,也就是现在的工资收入补贴,已经成为一种永久的方案。

四、成 效

1. 贫困群体得到关照

大约有1800多扶贫机构帮助了大约100000左右的家庭,这极大的推动了公共帮扶项目,在2005年,帮扶的数字为2777家。 对那些愿意就业和接受职业培训的失业成员也即表露出自力更生意愿的人员,则根据具体情况,提供租金、水电杂费和每月现金补助以满足他们的基本需求,也提供托儿和学生护理补助专业课程的培训资助、教育援助和医疗援助。

2. 就业率提高

失业率从1966年的8.3%稳步下降到20世纪70年代中期的3.9%和1980年的3.5%,以及1984年的2.7%。国民生产总值从1959年即人民行动党政府上台执政第一年的643百万美元增长到1975年的57.73亿美元。直至最后,工资上升超过40%。依赖于低工资外国工人的低端制造业,如消费类电子产品和纺织品,不得不搬到邻近国家或投资于更高的技术以减少劳动力的投入。资本/劳工比率从工资增加前1970-1980年这10年的2.8提高到了接下来后十年的3.7,制造业的人均增加值也从4%提高到分别每年4.7%。在20世纪70年代中期首次经历的劳动力短缺已然成为一个永恒的状态。2007年,失业率保持在1.5%,实际上实现了充分就业。

3. 经济发展加快

贫困群体在新加坡难以见到并不意味着他们并不存在。赤贫现象未完全消失但在统计数据上并不显著,新加坡作为一个资本主义国家,收入不平等和相对贫困的状况难以避免,而收入差距悬殊的状况日趋严重。据官方数据,在2000年至2005年期间,新加坡近40%的社会底层家庭遭遇了实际收入下滑,这部分源于全球经济滑坡导致这一时期之初新加坡失业率居高不下。但新加坡经济在2003年底已然复苏,目前再度迎来超过7%的经济增速,这是令人羡慕的增长率;英国《经济学人》杂志称,新加坡是“一个以发展中国家的经济增长率向前疾驰的发达国家”。

4. 社会推动减贫机制建立

总的说来,普遍的房产所有权已经促使全体居民都变成了保守选民,这些选民为了保护房地产投资的利益,主张维持政治上的现状。因此,普遍的供给使人民行动党政府在统治合法性上得到了大量的政治红利。无论是在个人层面,还是在国家层面,公共住房所有权项目对新加坡人经济福祉的影响都很大。因此,通用自置居所计划是机构安置劳动力的同时给户主提供社会保障。它也可以是户主稳定的收入来源,特别是对退休后的人来说。因此,它提供就业和再就业机会,旨在避免贫困。

5. 政府减贫立场形成

新加坡人民行动党政府在减贫问题上形成了如下立场:(1)所资助的诸多项目将有可能促使个人更加富有成效,即通过改善教育、健康和住房条件来加强人力资本投资;(2)避免任何通过社会统筹基金提供一个通常标准的福利津贴的做法,倘若这意味着增加税负,则尤其要避免,因增税被视为一个压抑个人拼搏奋斗的做法;(3)与发达国家采取“社会风险共担”以满足福利资金需求的实践不同,新加坡采纳了社会保障的个人储蓄账户体制,用于住房、医疗保健、教育和退休的中央公积金(CPF)制度。中央公积金因而成为新加坡政府实施减贫战略的核心机制。

五、经 验 与 启 示

在20世纪60年代到90年代的40年里,新加坡向一个全球范围的复杂工业和经济体系的经济转型已经超出了任何人的想象。自1959年以来就一直处于执政地位的人民行动党把这归功于她自己的一党领导地位及其在经济、政治政策中的不妥协立场。这些政策包括:

(1)通过创造就业机会为国家和个人创造财富;

(2)一个个性化的社会保障储蓄系统和公积金,以避开任何再分配,达到共享社会风险或社会保险的目的;

(3)普遍的房产权限制了劳动力但同时提供了社会安全和给住户一个股份在这个值得奋斗的国家;

(4)公共住房补贴平是一种资产,最终房屋拥有者可以转换成一个持续的收入来源,不管他是通过出售还是出租。所有这些政策都为了减少贫困。考虑到国家经济增长的成绩和国内物价水平的上升。很明显,人民行动党在实现他的社会经济政策目标是非常成功的。

所有这些政策一直被意识形态承诺所引导,不是向任何个人直接散发现金,除非在最紧要关头,这是为了避免破坏人民的工作道德,降低在全球市场的国家竞争力。政府的地位是坚不可摧的。上一届新加坡总理吴作栋,在他的最后任期内这样说道:

“我会让每一个新加坡人同样的富裕吗?我会。但是这是不可能的。如果我们利用政策强制达到一个平等社会,我们将会最终同样的贫穷。别的社会已经尝试过并且失败了,那些努力是居民收入平等的社会不可避免的减少了人们通过努力是自己过得更好的激励因素。为什么他们会采取把他们劳动的果实重新分配给其他人?”

在接近五十年的固定规则下,人民行动党政府似乎已经成功的将新加坡人民带入财富分配的困境。在最近一项让那些超过85岁的老人纳入保险制度的努力这份被称为国家长寿保险方案中,该委员会负责制定实现细节研究那部分没有用完的个人年金转化为共同基金来减少保险的花费的可能性。相反,新加坡居民更愿意将这些没花完的部分“返还”给死者。

虽然这些政策是成功的,然而贫困仍然以越来越高的频率发生,收入不平等继续扩大。然而,这仅仅影响了这个社会的一小部分。政府看不到任何可能性或者理由去影响整个人口,大部分是经济增长的。贫困以及伴随的社会经济问题被视为剩余问题来管理,通过政府和自愿性财富组织的联手或者单干。政府提供另外的经济援助的特别行为通过对国家年度剩余的一部分再分配,暗示不情愿地分发现金给需要的人,同时他希望这不会影响到工作伦理,经济利益和剩下的那部分人口。在这种情况下,失业人员和失业贫困必须依赖于私人慈善组织和博爱以及国家攻关经济的表现以及政府剩余的变化。

注:本文摘选自“南南合作减贫案例库”。(http://south.iprcc.org/#/casestudies/caseDetailsid=377&fid=230)

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