文/孔鹏
10月26日至28日，第38届和第39届东盟峰会及东亚合作领导人系列会议在线上召开。东盟峰会通常于每年的上半年和下半年各举行一次，受疫情影响，原定于今年上半年的第38届峰会推迟，与第39届峰会一并举行，属于特殊时期的非常规安排。然而，更让外界惊讶的是，作为东盟正式成员国的缅甸，没有派代表出席会议。这是1997年缅甸加入东盟后首次缺席东盟峰会，缅甸和东盟之间发生了什么？
动荡与争议众所周知，今年2月1日以来缅甸国内局势发生重大变动。缅甸国防军宣布国家进入紧急状态，依据现行宪法接管政权，军队总司令敏昂莱大将成为国家最高领导人。随后，缅甸当局宣布废除2020年大选结果，启动对前执政党——全国民主联盟（简称民盟）领导人杜昂山素季、前总统吴温敏等人的司法审判。
为调解缅甸政治危机，东盟于今年4月24日召开特别峰会，缅军总司令敏昂莱大将到会与其他成员国首脑会晤，达成“五点共识”。但在落实过程中陷入僵局，东盟缅甸问题特使希望能与杜昂山素季等被扣押的民盟领导人见面，遭到拒绝，致使东盟特使自今年8月4日被任命后，迟迟未能赴缅开展斡旋。
10月15日，东盟峰会前夕，东盟成员国外长召开紧急会议，决定不邀请敏昂莱大将出席峰会，而是邀请一位“非政治人士”参加。对此，缅甸当局采取行动，试图有所转圜。10月18日，缅甸宣布赦免5600名今年2月1日以来的被捕人员；10月24日，缅甸官媒刊登了敏昂莱大将致第76届“联合国日”的贺信，承诺在现行宪法框架下，努力恢复国内和平与稳定。但东盟并未收回决定，最终东盟峰会有史以来首次出现“10-1”（十个成员国缺一国）的尴尬一幕。
不同的解读围绕不邀请敏昂莱大将参会和缅甸缺席峰会，当事方和外界有不同的理解和看法。缅甸强调，不参加峰会是因为东盟强行降低了缅甸参会人选的级别，而且相关决定在没有取得完全共识的情况下做出，违背了东盟“协商一致”的原则。同时，缅甸当局还指责，部分东盟成员国受到美国和欧盟的挑唆煽动。
东盟成员国则立场存异，马来西亚、印尼、菲律宾、新加坡的态度比较强硬，马外长赛夫丁在峰会前就公开表示，如果缅甸国内局势没有发生变化，马方不希望缅甸军队领导人敏昂莱出席东盟峰会；其他东盟成员国的表态有所节制，明年接任东盟轮值主席国的柬埔寨首相洪森表示，缅甸放弃了自己的权利，责任不在东盟。大多数西方媒体和缅甸反对派则对东盟的决定表示欢迎。另外，也有分析认为，长期以来东盟奉行“不干涉内政”原则，此次的行动“极为罕见和大胆”，担心缅甸问题会破坏东盟内部团结，造成分裂。
挑战还是机会 10月26日发表的东盟峰会主席声明最后强调指出，将在缅甸问题上寻求“遵守不干涉原则与坚持法治、善治、民主和宪政原则的适度平衡”，希望缅甸当局采取更有效的措施改善国内局势，回应东盟关切，维护共同利益。
但对缅甸军方而言，他们认为自己是国家的缔造者和监护者，并不会轻易服软，面对国际压力，缅军领导人更是不愿示弱。今年3月，缅甸军方领导人在面对联合国秘书长缅甸问题特使的警告时，回应称“缅甸不惧怕国际制裁和孤立”。这次缺席东盟峰会，也是借机宣示立场，提醒外界不要试图强迫缅甸低头。
当然，缅甸和东盟都没有进一步放大问题、升级矛盾。10月26日，缅甸外交部发表声明，强调缅甸并非抵制东盟，愿在《东盟宪章》基础上继续推动“五点共识”；东盟轮值主席国文莱苏丹博尔基亚10月28日公开表示，缅甸是东盟大家庭不可或缺的成员，其资格不会受到影响，东盟将坚持对缅甸提供帮助。10月25日，联合国秘书长古特雷斯任命新加坡学者诺琳·海泽接替瑞士外交官克里斯蒂·伯格纳出任缅甸问题特使。与其前任相比，诺琳·海泽拥有更多与缅甸军方打交道的经验，其曾参与东帝汶问题的解决。如果联合国、东盟和缅甸国内各方能真正以缅甸国家利益为重，抓住机会，促进对话，停止暴力，履行承诺，破解政治僵局也并非难事。
（作者为云南大学缅甸研究院周边外交研究中心副研究员）
本文刊登于《世界知识》2021年第22期
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