香港、台北、东京、新加坡四地的发展起步相比中国内地改革开放后的经济腾飞,先行一步且地缘临近,具有地区参考意义。前三地在城市更新制度上共性更多,新加坡较为特殊,采用了不一样的管理思路,但四地基本都殊途同归地展现出以下城市更新的趋势与特点:
(1)法规政策完善。从历史进程上看,通过制度建设引导城市更新并非一蹴而就,期间政策法规的完善需要循序渐进,方向不断调整、措施做法不断改进。
在上面四个城市案例中,城市更新都已经上升为国家或者地区的最高战略和政策要点,在国家或地区的最高权力机关内设有相应领导机构,形成了综合统筹的顶层设计,对城市更新的战略模式、主管部门、协作部门、资金安排等进行了明确。
从制度体系上看,通常更新活动以城市更新管理法规为核心,进而根据地方特点衍生出一系列专项配套法规,使土地出让、产权收拢、公众参与、实施管理等关键环节都有法可依。核心法规和配套法规之间的关系,也表明了四地以核心主管部门为主导,跨部门联动共治的责权分配体系。相比之下,中国内地无论在顶层设计还是制度体系建构上,都与四地存在较大差距。
(2) 重视公众参与。四个城市案例所在的国家或地区政治高度民主,在城市更新项目的各个阶段都以法规保障了公众参与,包括更新计划的编制、更新项目的设计与实施,以及后续运营反馈阶段。
通常组织公众参与的主体具有多样性,以香港为例,不仅有主导更新工作的市区重建局,其他的市区更新信托基金以及受特区政府委托的多个民间组织等也是开展公众参与的常态化主体。
公众参与的客体也打破了政府、业主和开发商的常规范围,更新项目的周边居民、全市范围内的其他民众以及学者、行业协会等也成为参与和征询对象。
公众参与的形式近年来越来越多元,除了座谈会、调查问卷等常见传统参与方式外,一方面当地政府邀请业主与周边民众直接参与规划设计工作,另一方面网络PC端和移动端的公众咨询平台也在大幅提高公众参与的效率,降低政府组织成本。新加坡相对特殊,因为其城市更新高度依循城市规划指导,故公众参与更多存在于规划过程中。
(3)积极引导公私协作式更新。除新加坡“官办为主、官督民办为辅”的城市更新思路外,其他三地从20世纪末以来都表现出逐步从 “官办为主”走向了“官促民办”的趋势。政府让位给私人开发商等作为更新实施者,同时将“民申官审”与政府先行制订更新计划相结合,疏通了自下而上的需求导向的城市更新制度路径。
在这一过程中,政府并非退出而是将职责转向如何更好地服务市场主体,更多地承担起了监督管理、信息汇总、利益协调、法律救济、资金补助、融资支持、少数群体利益保障、历史文化保护等责任。
台北的URS计划更是直接将政府所持有的土地交托私人部门,以空间使用权换取更新成本,进而提升更新区域和城市活化效应。公私协作式更新大幅降低了政府更新的经济成本、减少了政府与私人业主的矛盾,避免了行政“一刀切”的弊端,提高了更新效率。但同时,我们也必须看到私人资本的逐利性,在公私协作中既要守住不侵害公共利益的底线,又要合理让利给资本激发其积极性实际上很难平衡,需要根据各地实际情况一地一议、密切监督和适时调整。
(4) 引导与强制手段相结合。四地都采用了激励引导和强制手段相结合的更新策略。激励手段包括资金补助、容积率奖励、专项融资贷款等方式,已为大家所熟知。
相比之下,四地采用的强制手段在中国内地尚缺少引入,如基于多数原则的产权和土地的强制出售,可以有效避免常见的“钉子户”现象,提高更新效率;而利益相关人的冻结调查、合理的补偿标准、剩余产权的公开市场拍卖等制度安排,可在一定程度上保证业主的合法权益。
尽管台北的多数原则和更新区域重划共同构成的漏洞造成了新的社会不公平,亟待更正,但也侧面表明:任何一项公共政策都难以保证百分之百的公平,更难以让所有相关利益人都满意,尤其在城市更新这样—个利益纠葛复杂的领域,其决策往往是平衡集体效率和个体诉求的结果。
中国内地因为缺少相关制度安排,在产权收拢这一关键环节无可奈何的常见做法有:强拆,导致社会矛盾激化和业主产权受到侵犯;加码施行高额补偿,将更新成本转嫁全社会;延长更新周期,孤立剩余业主以达到迫迁的目的,这同时增加了政府和业主双方的机会成本。因此,通过平衡利弊,确定引导与强制手段相结合的城市更新制度十分必要。
(5)注重历史文化和地域特色保留。四个城市案例在经济高速发展时期对具有历史文化价值的空间都有不同程度的损害,后续城市更新进程逐步意识到文化保育和地域特色保留的重要性。
香港、台北和新加坡在历史上都经历过殖民统治,普遍存在文化认同感危机,能否塑造代表自身独立特征的物质空间成为政府考量城市更新的重点。虽然,历史文化保护和城市更新经济性之间的矛盾普遍难以调和,但四地政府都认识到风貌特色所带来的附加价值、以点带面对周边区域的活化作用,以及不能简单用直接经济收益来评价的对城市核心竞争力的提升。
在新加坡,城市重建局兼具城市更新和历史风貌保护的责任。对具有历史价值的建筑和地区,重建局制定了系统化的评估体系,在综合评价的基础上通过城市设计手段指导更新实施,并根据片区自身特点选择诸如整体保护、再生利用、仿制重建等不同策略。
存量转型时期下我国的城市更新活动,需要向规范化和制度化的建设方向迈进。四个案例在城市更新的管理机构设置、管理办法建立、多元角色参与、更新运作模式设定和配套政策建设等维度上已经具有相对成熟的做法,对中国广州、深圳、上海的城市更新制度建设产生了积极影响,一些政策规定在中国三地的城市更新策略中可见踪迹,如独立的城市更新管理机构、城市更新计划、城市更新专项规划、三分之二业主同意原则、城市更新容积率奖励等。