中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞。插图/许英剑
今年以来一些地区逐步对房地产调控政策进行调整。特别是4月份至今，各地稳楼市的刺激政策此起彼伏，不论是调控政策次数还是范围都刷新了最近几年的纪录。
在地方政府密集完善房地产调控政策的同时，4月29日召开的中共中央政治局会议对房地产调控进行了明确，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，支持各地从当地实际出发完善房地产政策，支持刚性和改善性住房需求，优化商品房预售资金监管，促进房地产市场平稳健康发展。可以说，这给市场吃了一剂定心丸，释放了稳投资、促销费的强烈信号，有助于打消市场顾虑，提振房地产开发企业的投资热情和市场的消费信心。
房地产发展到今天，其在整体国民经济体系中，不仅规模大、占比高，而且链条长、牵扯多，房地产发展直接关系稳增长、惠民生、调结构、促改革和防风险，既可以是经济社会发展的压舱石，也可能是风险源，对国家经济社会发展和进退举足轻重。当前形势下，政府政策要积极有为，我们认为：加快实施青新市民安居工程可以实现“稳定房地产市场，化解房地产市场风险，惠及青新市民民生和稳住宏观经济基本盘”的“一石多鸟”。
因城施策，支持一些城市调整限购、限售等政策
今年以来，国际国内宏观环境出现一些超预期变化。新冠疫情在我国出现快速蔓延态势，特别是经济中心上海疫情，对经济社会运行带来巨大挑战。俄乌冲突不仅对俄乌乃至欧洲产生直接的巨大影响，而且给世界和平发展带来巨大威胁，对中国的外部环境与开放发展都将产生深刻而严峻的影响。此外，中美宏观政策加快分化。2022年3月份开始中美两国同期限国债收益率差距不断收窄引发市场担忧。这从实际和预期两个层面增加宏观经济和楼市下行压力。
政策宽松正不断加码。自2021年四季度以来，宏观政策宽松不断增加。推出普遍性降息降准、结构性货币政策，政府扩大发债和开支等。涉及房地产的政策不断出台，包括抵押贷款的降低首付比例、降低房贷利率等，扩大抵押贷款支持优质企业对出险企业的并购贷款，允许债务展期，规范预售资金监管等，保障性租赁住房贷款不纳入贷款集中度管理，暂缓试点开征房地产税。许多城市包括一、二线城市都进行了政策调整或者逆转，包括放宽落户、取消限售、限购政策等等。据央行金融司的数据，3月份以来全国已经有100多个城市的银行自主下调了房贷利率。
目前，信心恢复和预期转强低于预期。长期内住房市场基本饱和、房住不炒的调控，短期内2021年第三季度个别企业风险暴露和市场过速下滑的冲击，外部的疫情加重、俄乌冲突等的严峻形势，内部的一些开发企业的违约、一些住户部门延期还贷、一些金融机构不良贷款增多，一些区域市场快速降温不断持续甚至扩大。所有这些因素相互影响，不仅导致供求尤其需求收缩，而且影响市场信心提振和预期转强。出于风险考量，多数城市住户部门表现出明显的等待和观望。银行，尤其信托、基金、私募、债券市场等表现十分谨慎。除了地方国有企业外，开发企业购地显著下降。优质企业并购出险或者困难企业项目落地较少。1 -3月份，房地产开发企业到位资金同比下降19.6%，个人按揭贷款下降18.8%。土地购置面积下降41.8%。
此外，还有一些现象值得关注。比如，市场风险可能会持续释放，可能还会有房企出现流动性风险，而这也会增加金融机构的不良贷款。
虽然住房市场面临着上述困难，但是中国住房仍有较大的需求潜力，确保房地产市场稳定也存在诸多有利条件和政策工具。基于以上情况，应稳定房地产市场，化解房地产风险，支持宏观经济基本盘，坚持“房住不炒”不动摇的定位，优化政策，支持多层次的住房需求。
首先，要优化市场调控的政策体系。优化资金监管并微调金融政策。继续缩短审批时间，降低首套住房贷款利率，适当而不过度降低二套房首付比例，首付比例不低于30%。指导商业银行严格执行规范收贷规则。加快发行公募房地产信托投资基金。加快试点并推出住房抵押贷款证券化。允许房地产企业增资扩股和上市融资。延后执行调整信贷集中度政策，优化三档四线的规定的监管。
其次，优化土地集中供应和拍卖制度。完善集中供地政策，增加供地次数。完善土地拍卖制度，减少捆绑限制。完善土地供给机制，实施双向调控。将住房土地供应与商品住房库存及销售，进而与人口及收入增长相挂钩，确定各城市土地供应指标额度，在增加热点城市指标的同时，减少甚至停止住房库存大的城市土地供应。
再次，分类优化行政政策。优化双向调控行政的政策，支持一些城市根据各自情况，取消或者调整行政性限价、限购、限售等政策，分类处置和化解房企风险，支持一些省市以城投平台公司为基础通过引入土地资产、社会资金、保险资金和财政资金成为房地产投资基金或资产管理公司，进行当地房地产项目、资产和债权的收购、重组和盘活，促进房地产企业债转股和业务转型。健全住房市场管理的应急机制。
最后，引导市场恢复信心和稳定预期。加快出台相关人口落户、教育共享、就业开放、住房公积金扩围等利好政策，及时出台重磅的利好政策，提振信心和稳定预期。通过发布平台充分释放政策和市场信息，稳定市场主体预期。
青新市民安居工程可以 “一石多鸟”
鉴于当前情势，市场主体信心和预期有待提振，保持住房市场稳定、化解风险，支撑宏观经济稳定，重点应加大住房保障的政策力度，尽快启动实施青新市民安居工程。
当前经济形势下，近3亿的城镇新市民和青年人尤其是大城市青新市民的住房问题更加困难。《2021年农民工监测调查报告》显示：进城农民工人均居住面积21.7平方米，其中，在500万人以上城市人均居住面积17.0平方米，且住房质量和环境差。由于房价高，多数青新市民解决居住问题需要不同程度的政策支持。青新市民的住房困难不仅影响教育、婚姻、生育，创业和幸福感，也影响了实体产业，挤压了消费和投资，削弱出口竞争力，加剧了收入差距。2021年中央经济工作会议，曾将解决大城市青新市民的住房突出问题作为八项重点工作之一，但这项工作需要作为一项战略工程长期实施。
应在2021年起步解决大城市新市民和青年人口住房突出问题的基础上，加快步伐出台相关支持政策和构建相关机制，增加解决的力度、规模、渠道和形式，加快解决青新市民住房问题的步伐。应在原来的基础上，2022年的2亿新市民人均增加1平方米的产权住房，即新增2亿平方米，人均增加1平方米的租赁住房，2亿平方米的租赁住房需求，解决和改善1200万新市民住房需求。呼吁抓紧实施青新市民安居工程即：针对青年人口和新市民的住房困难，借鉴户籍居民安居工程和棚户区改造的经验，采取“政府引导，市场运作”的模式，落实城市政府主体责任，制定战略规划，满足长短兼顾的需求体系，构建多中有主的供给体系，建立充足有力的政策体系，塑造利益引导的机制体系，用5到10年的时间，基本和根本解决大城市青新市民的住房问题。
其中，加大产权式保障房住房建设。发达的市场经济国家租住率一般是在30%-50%之间，德国和新加坡的成功实践说明租住率与住房解决好差关系不大。住房自有是全球性趋势，也是我国不可逆转的事实。应将租赁房、共有房和自有房分别定位为解决青新市民住房的起点、重点和终点：第一，加大保障性租赁房。实施租赁优先，满足短期性需求。2022年力争向青新市民提供保障性住房达到总新增需求的30%左右，争取279万套保障性租赁住房。加快保障性租赁房的土地、金融和税收政策的细化落地。第二，推出共有产权住房。实行租售结合，匹配中期性需求。加快出台共有产权住房相关的制度规则和管理办法，争取进入重点城市的2022年保障性住房供应计划。第三，推出保障性产权房。一些由政府提供土地、税收和金融支持的特别的保障性产权房，也应纳入广义的政府与家庭共有产权住房，作为青新市民安居工程的重要内容，根据居留时间、就业、收入、社保、交税、贡献等部分满足青新市民及时需求。第四，支持新市民购房需求。支持青新市民购买普通自有商品房，并将其作为青新市民安居工程的重要内容。放宽新市民常住地购房的限制，同时给予与户籍居民平等购房优惠和公共服务分享待遇。
通过四个结合扩大青新市民住房供给。第一，与都市圈建设相结合。在大城市郊区的都市圈范围内，规划并建设和收购符合安居工程标准的住房，用于新市民租购，同时配套和完善相关的基础设施和公共服务。目前深圳正在探索与东莞合作，尝试在东莞建立深圳职工住宅区。第二，与旧房改造和老城更新相结合。利用城中村改造的存量出租住房给新市民。广州通过在中心城区旧房的一大套改多小套、功能残缺变完善、环境差变优的改造，不仅增加了住房供给、提升可支付能力，同时还提升了住房及居住环境的质量。第三，与产业发展空间相结合。在新市民就业集中区新建、改建和收购租购住房，同时配套和完善相关的基础设施和公共服务。福州正鼓励房地产开发企业、租赁企业、村集体、企事业单位参与政策性租赁住房的建设和运营，主要布局于中心城区商业、办公密集区域、大型产业园区、高校集中区域，便利了新市民的生活。第四，与处置和化解出险房企的风险相结合。支持将出险企业住房用于保障性住房，通过税费减免、单列政策性信贷，以及安排专项债券等，激励企事业单位收购出险企业的土地、开发项目等，用于保障性租赁房和共有产权房计划。
加快建立支持充分到位的保障政策体系。第一，加快研究和推出政府指导定价。定价是保障房的重点和难点。理论上有两种定价方式，一是采取供给成本加成定价方式，即价格等于开发运营机构的成本加利润。二是采取需求预算约束定价方式，即价格（月租金或者月房贷）上限不高于租购住房所在区位就业家庭平均月收入30%。不管采取哪种方式，中间差价部分再由政府出资补贴给差额的供给或者需求方。第二，加快制定保障房用地管理办法。土地成本是决定保障房租售价格能否合理的关键，但目前制度很不完善。除了人口流入城市要加大保障性住房用地多渠道供给外，应加快建立一套各类用地转化为保障房用地的管理办法。国有土地使用权作为保障房用地，实行作价入股制度，体现在保障性住房的共有产权的国有产权股部分，未来如果转成向市场出售的商品房，需补交土地出让金。划拨或定向低价出让。集体建设用地作为保障房用地，政府先免征土地“转让税”制度，以土地“转让税”作为保障房的国有股权，若转变成可出售的商品房需补交“土地转让税”。第三，推出住房公积金改革方案。一方面，扩展公积金的住房租购消费融资功能，建立灵活就业人员的公积金存用取制度，激励“青新市民”缴存住房公积金，同时租购住房享受低利率的公积金贷款。另一方面，发展公积金的保障性住房开发运营的融资功能。通过公积金机构的购买债券、低息贷款以及融资担保等为企业和单位的保障性住房开发运营提供资金支持。完善以住房公积金为骨架的政策性住房投融资的金融体系，完善住房公积金基础制度，建立以住房公积金为主体的政策性住房金融机构。第四，创设安居工程抵押补充贷款。借鉴棚改经验，中国人民银行创设抵押补充贷款，为开发性金融支持棚改提供长期稳定的资金来源，国家开发银行同时向金融机构发行专项债券，筹集资金向负责新安居工程及城市基础设施的开发企业贷款，然后通过住房对象购租和政府支持收回资金。第五，建立公共服务常住地供给制度。一方面，有鉴于人力资本等具有外部性和流动性，应提升公共服务统筹的层次。另一方面，基于贡献与分享对称的原则，让居民家庭成员的公共服务分享与就业及税收等贡献在空间上相挂钩。青新市民为城市作出了贡献，理应根据其意愿允许获得与户籍居民均等的公共服务。
加快建立激励和约束参与各方的保障机制体系。青新市民安居工程涉及公共利益投入，必须在纵向及横向政府之间、在政府与企业及社会之间，解决好相关的责任落实、成本分摊、损失补偿和贡献奖励。第一，建立城市政府的激励与约束机制。建立青新市民安居工程主体给城市政府主体责任制决制。将人地挂钩、人钱挂钩、人服挂钩与青新市民的租购住房保障相结合，根据解决青新市民住房保障的数量及比例，确定土地指标、专项转移支付及公共服务支持数额。同时对完成好的城市在财政奖励和政策性信贷指标上给予倾斜。第二，建立辖区政府间的利益平衡机制。在全市甚至都市圈的背景下统筹，一要将用地、财政和公共服务落实到为安居工程住房提供土地、进行基础设施及公共服务配套的周边城市及区、县、镇。二要充分考虑相关各单位、各部门、各区镇的投入和损失的合理分摊与补偿，使租购住房供给与需求在空间上、品类上、配套上、服务上等实现匹配。第三，构建机构参与的激励与约束机制。一方面，通过税收优惠、土地不计成本、财政补贴和政府定价，保证合规开发经营单位能够获得稳定的利润。另一方面，通过规范开发经营制度及违规严惩制度，防止参与开发与经营单位的违规套利。如禁止保障性租赁房出售等，建立诚信记录制度，将企业和社会单位在参与住房保障业务中的违规行为记入诚信档案。
文/倪鹏飞 中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任 编辑 王进雨 校对 贾宁