新加坡于1955年开始实施中央公积金制度。该制度总体呈现“效率优先，机会平等，兼顾公平”的特点，将个人责任与政府保障完美结合，通过提供多样化、全方位的社会保障服务，在提升国民福利水平的同时促进了经济效率的提高。
完全积累式的个人储蓄计划
中央公积金制度是一项完全积累式的强制性储蓄计划，制度要求雇员和雇主必须按照规定的缴费率共同缴纳公积金，并存入会员的个人账户。为了实现不同用途下的专款专用，55岁以下会员的个人账户存款将按照特定比例分配到普通账户、特别账户和医疗储蓄账户三个子账户中。当会员年满55岁时，中央公积金局会在会员的个人账户中增设退休账户，普通账户和特别账户的存款将转入退休账户内。中央公积金设立之初仅作为一项养老金制度，为退休职工提供基本养老保障，随着社会需求的不断增加，公积金的功能逐步从最初的养老保障扩大到了医疗、住房和教育等多个社会保障领域。
在养老保障方面，中央公积金提供了一种个人纵向收支平衡的养老金给付模式，其特征是参保者的养老金水平取决于个人收入和储蓄，而非依靠社会再分配。政府为劳动者提供就业机会，劳动者自力更生获取相应的报酬，用工资收入和储蓄应对退休后的养老生活，形成“工作—积累—收益”的良性循环，最终实现自我负责。养老金的领取是建立在最低存款计划基础之上的，会员应在退休账户中留出一定数额的最低存款，以确保在退休后可以获得固定的养老金收入，目前的最低存款规定为19.2万新元。
在医疗保障方面，新加坡建立了独特的多层次医疗保障体系，由政府和个人共同分担医疗费用，可概括为“S+3M”形式。其中，“S”为政府津贴制度（Subsidies），由政府对公立医院的病房进行分级，不同等级提供不同类型的医疗津贴来为民众分担门诊和住院费用。3M分别为保健储蓄计划（Medisave），用于帮助会员本人及其至亲筹集住院、日间外科手术和一些获准的门诊费用；健保双全计划（Medishield），用以帮助患重病或顽疾的患者支付巨额医疗费用，2015年11月1日健保双全计划升级为强制性的终身健保计划，放宽了对参保年龄和索赔金额的限制，同时也有效地防止了健保双全计划中存在的逆向选择问题；保健基金计划（Medifund），作为贫困患者最后的安全屏障，为在参与了前两项计划后仍然支付不起医疗费用的人群提供基金援助。新加坡通过这种政府补贴、医疗储蓄账户支付和个人自付相结合的医疗保险模式，从不同层次分担民众的医疗开销负担，确保人人都可享有高质量的医疗保障。
在住房保障方面，新加坡提出了“居者有其屋”计划，在中央公积金制度、土地法令、组屋制度与政府补贴政策的协调配合下，形成了一个完备的多层次住房保障体系，实现了国际领先的高住房自有率。其中，中央公积金制度在居民租购政府组屋时发挥着巨大作用，会员可以用公积金普通账户的存款和现金缴纳房款，也可以选择向建屋发展局或银行申请贷款，而后每月提取公积金分期偿还购房贷款的本息。建屋发展局为购房者提供了较为优惠的贷款利率，目前保持在2.6%。此外，政府会为符合条件的购房者提供丰厚的公积金购房津贴，以确保每个新加坡人都有房可住。在中央公积金的支持下，新加坡中低收入家庭基本实现了“居者有其屋”，80%以上的家庭住进了经济适用的政府组屋。
在家庭保障方面，新加坡推出了家庭保障计划和家属保障计划，以避免因公积金成员发生突发事故而使其家庭陷入生活困境。在教育保障方面，为减轻教育开销给家庭带来的经济压力，新加坡推出教育公积金计划，允许会员使用普通账户的储蓄支付自己或子女攻读受承认大专学府的学位和专业文凭课程的学费，同时规定这笔资金必须在毕业或离校一年后连本带息归还到会员的公积金账户中，目前还款期限最长为12年。
政府主导确保中央公积金制度高效运行
受政治体制的影响，新加坡政府通过统筹协调国家各项政策安排，来促进社会秩序的稳定和经济的长远发展，政府主导下的社会保障制度很大程度确保了中央公积金制度的高效运行。
首先，新加坡政府成立了中央公积金局，对公积金的筹集与分配等事项进行统一管理和监督。虽然中央公积金局隶属于国家劳工部，但在财务决策和政治安排方面拥有绝对的自主权。中央公积金局的建立，有助于实现公积金在管理上的规模效应，从而提升公积金管理效能，同时还可以避免资金的过度分散，提升住房建设资金的稳定性。
其次，为了确保中央公积金的保值增值，新加坡建立了较为完善的公积金运营和投资体系，由政府对公积金的最低收益提供担保并承担资金贬值赔付的义务。中央公积金的投资主要分为两个方向。一是对政府债券、银行存款、住房和基础设施建设等不动产、权益资产以及一些国外资产等资产的投资；二是个人公积金投资计划，允许公积金会员在个人账户中预留出一定金额后，将普通账户和特别账户中的部分储蓄用来自主投资。前者由新加坡政府机构负责，投资者可获得不低于2.5%的利率；后者由公积金会员根据自身需求和储蓄情况，通过购买股票或黄金等获得政府批准的投资工具将公积金投资于资本市场，投资收益率相对较高，但需投资者自担风险，并且管理费用是固定的。
再次，新加坡建立了明确完善的《中央公积金法令》，并及时修正各项配套政策制度以确保中央公积金制度的有效运行。为了应对老龄化风险，政府根据经济社会发展情况，不断适时调整公积金缴纳比例和退休年龄，以适应人口结构的变化和人均预期寿命的延长。在医疗保障方面，政府在医保筹资方式、费率调整、覆盖范围和赔付额度等方面都做出了明确规定，在提升新加坡人医疗保障水平的同时，有效地防止了医疗资源的过度浪费。在住房保障方面，新加坡组屋计划是以价格低廉的土地为基础的，政府在土地征用和管理上的绝对话语权使建屋发展局能够以低于市场价的价格征得私人土地，大大节约了建房成本。
值得注意的是，虽然新加坡创建了一个覆盖全民的社会保障制度，但其社会福利设计整体呈现“低供给”的特点，相比于实施全民受惠的政府援助，新加坡更加重视为民众提供平等的机会，鼓励人们自力更生，自存自用，提倡自助和家庭互助，从而引导实现个人力量与社会体系的融合。完全积累式的中央公积金制度就是新加坡强调个人责任、自我保障的重要体现，由于资金积累的多少与个人的努力挂钩，中央公积金制度具有很强的激励作用，极大地激发了国民的工作积极性，还可以强化职工为自己未来的各项保障之需进行预防性储蓄的自我保障意识，在一定程度上节约了政府的社保等福利开支。
（本文系国家社科基金重点项目“财政性社会保障收支政策对收入分配调节路径的国际经验研究”（17AJY025）阶段性成果）
（作者单位：东北财经大学财政税务学院）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：金双华 赵薇