疫情冲击下，各国政府采取了多种积极的应对措施，一方面，实行宽松的货币财政政策，如降利息，增加货币的供应以注入流动性，另一方面，施行各种抗疫措施，给家庭和公司提供大规模的援助。所有的这些举措都需要政府花费巨大的资产。那么，这些资产由何而来？大部分政府是通过举债或量化宽松的方式来筹资，如美国、欧元区、英国和日本的央行资产负债表在三个月内扩张了5万亿美元，这个规模本应是他们在2008年以后十几年时间慢慢地积累扩充到的。这当然给未来的世界经济带来了很大的不确定性。
与众不同的是新加坡，它取出了一部分的政府的储备资产以应付这一危机，这是一条不同的路。因为疫情，新加坡前后两次动用了储备资产，一次是2020年4月份动用了新币210亿，另一次是2020年6月动用了新币310亿。在此之前，新加坡政府仅仅动用过一次储备资产[1]。在2009年1月，为了缓解全球金融危机的冲击，政府第一次取出了新币40亿的储备资产用于财政开支。但是之后随着经济的强有力复苏，新加坡的财政收入还不错，新加坡政府在2011年2月的时候还回了这40亿新元的储备资产。所以，此次因为新冠疫情而动用的520亿储备资产，是新加坡政府有史以来第一次非常大规模的动用，但还未归还的储备资产。
正是由于拥有大量的国家储备资产，新加坡政府有着世界其他绝大多数国家政府没有的强有力的经济保障和支撑，才能在每次危机中化险为夷。这也是新加坡健全的金融体系闻名世界的原因之一。本文将系统地来解读新加坡政府的整个国家储备资产规模、管理方式、以及其在国家发展中起到的作用。
新加坡政府国家储备资产规模
新加坡国家储备资产分为二个部分，一个部分是实物资产，如政府拥有的土地及土地之上的建设物。另一个部分是金融资产，如现金、有价证券和债券。当然，新加坡政府也有一些负债，包括：新加坡政府债券和新加坡政府特殊债券。但是新加坡政府的负债在本质上不能算做是真正的负债，主要是因为：新加坡政府债券发行的目的是用来建立本地的无风险金融产品，好让本地的金融产品可以对标政府无风险利率，无风险利率是每一个金融市场都需要的最基础的利率。新加坡特殊债券是政府发行给本地的公积金机构，用此特殊债券的资金导向新加坡政府投资公司，以做长期的投资。因此，这些负债只是作为工具存在，并不是因为需要这些资产进行花销而产生的负债。
关于实物资产中最重要的土地，新加坡政府对外宣称无法提供准确的价值，因为市场价格一直在变动，每块地的价格在很大程度上取决于未来出售时的规划用途。所以，新加坡政府只对即将要对外出售的土地进行估价。因此，对于这部份资产，没有相应的准确的资产数额。
对于金融资产，从短期可变现资产来说，截止2021年4月底，新加坡政府拥有的储存在新加坡金融管理局（央行）的外汇资产为5131亿新元。对于长期投资的资产：截止2020年3月底，新加坡政府在淡马锡控股管理下的净资产为3060亿新元。对于新加坡政府投资公司的总资产，新加坡财政部只是披露其管理的国家储备资产远大过美元1000亿。除此之外，新加坡政府没有做具体的数额披露，但是说明了不披露的原因是因为对于国家有着战略意义的储备资产都存在于三间机构：新加坡金融管理局（央行）、淡马锡控股和新加坡政府投资公司。金融管理局和淡马锡控股的资产都有很及时和详细的披露，如果再对新加坡政府投资公司的资产进行同样的披露，就等于说完全公开了新加坡政府的储备资产数额。从国家金融安全的角度来说，这样做是不太合适的。在经济动荡脆弱的时期，详实的数据给国际的资本投机者攻击新加坡元提供了便利。
新加坡政府的储备资产规模（表一）大约在9521亿新元以上（7159亿美元以上）外加土地资产。迄今为止，新加坡政府动用过但还未归还的储备资产为520亿新元（391亿美元），都是在2020年疫情期间应对危机所用。
表一：新加坡政府的储备资产规模及动用情况（以每美元1.33新币计）
数据来源：新加坡金融管理局官网和新加坡财政部官网 数据来源：新加坡金融管理局官网和新加坡财政部官网
新加坡政府对储备资产的管理方式
新加坡政府对于其储备资产，是通过其三个机构：金融管理局、新加坡政府投资公司和淡马锡控股来进行管理的。三个机构有不同的资金来源、投资目的和投资策略，但通过协同合作来实现国家资产和国家总体利益的最大化。
作为新加坡央行的金融管理局管理着新加坡的外汇储备，即上面所提到的5131亿新元外汇资产。这些资产主要用于：1）对货币的公开市场操作，以使新元汇率保持在规定范围内浮动。2）调节市场中新元的流动性。3）持有一些国际货币和金融组织的权益资产，如联合国国际货币基金组织（IMF）和国际清算银行（BIS）。金融管理局的外汇资产对于维持新加坡金融市场体系及其稳定和安全性发挥着最为主要的作用。
对于资产超过金融管理局短期需要的部分，就会分配到新加坡政府投资公司和淡马锡控股进行长期投资。其中淡马锡控股的资产主要来源于国有资产私有化变现资产，因此其投资的主要目标是实现长期的股东资产回报最大化，投资组合是回报率偏高但风险也偏大的全球化的上市股权和另类投资（如私有股权等）。而对于新加坡政府投资公司来说，他的资产来源是前面所提到的政府债券和政府特殊债券，国有土地出售收入和政府财政盈余。相应地，他的投资目的就是长期为资产进行保值，取得超过国际通胀率的投资回报率。所以他的投资组合就包含了大量的全球高质量固定收益类投资。
图一：新加坡政府投资公司回报率及与对标组合比较
来源：新加坡政府投资公司年报2019-2020年
图二：淡马锡控股股东回报率 (截止2020年3月31日)
来源：淡马锡控股年报2019-2020年
从目前的投资成果来看，在一个较长的时期内，新加坡政府投资公司（图一）和淡马锡控股（图二）都实现了自己的投资目标，新加坡政府投资公司的回报率超过或持平于其对标的组合。淡马锡控股更是实现了30年以上回报率14%。
新加坡国家储备资产在国家发展中起到的作用
根据新加坡宪法规定，在每年的财政预算中，新加坡政府可以取用国家储备资产长期回报率的一半用作当年的财政开支。一方面，可以为新加坡政府在经济不景气时提供经济支持，使政府免于举债过度、经济紧缩，也使财政开支相对稳定和均衡，有利于经济的长期稳定的发展。另一方面，长期回报所剩的另一半用于再投资，使国家储备资产长期来看实现保值增值。
在储备资产中属于往届政府积累的资本金动用方面，新加坡宪法规定，此部分资产的唯一合法用途是用作关于土地的项目，包括向外土地开拓（填海）、地下土地拓展和土地收购。虽然新加坡的储备资产在为国家进行土地拓展方面不太为人所知，但是所取得的成果和意义都是相当巨大的。新加坡的国土面积从1965年独立时的581.5平方公里，增长到了2020年底的728.3平方公里（图三），人们也许感受到了其国土面积的扩大，但是鲜有人知道，这背后的经济来源完全来自于新加坡的国家储备资产。
值得一提的是，虽然在土地拓展方面的投入巨大，但新加坡国家储备金并未减少，因为政府在土地销售方面也是取得了不错的利润回报，而这些回报又进行长期的金融资产再投资，如此进行良性循环，促使土地资产和金融资产的长期双向增长。
图三：新加坡国土面积历年增长情况
来源：https://data.gov.sg/dataset/total-land-area-of-singapore
综上所述，新加坡大规模的国家储备资产对于国家具有重大的意义。国家储备资产可以在危机时成为政府可以依赖的最重要的资产，也可以在平常的政府开支中扮演着很重要的角色，在国家国土拓展方面发挥着不可替代的作用。与此同时，新加坡运用了良好的制度、优秀的人才和管理，在原本很小的国土范围内积累了财富，这些财富又帮助这个国家实现了国土的拓展，这些拓展的国土，又使国家增大了本国的经济容量，产生更多的金融财富。一切的良好循环的根本点在于良好的制度，这也许是其他国家需要学习的出发点，因为没有最开始的好的制度，这一切都无从开始。
[i] 2008年10月，在全球金融危机下，为了重建资本市场信心，新加坡政府承诺动用新元1500亿新币的储备资产，为新加坡境内所有的银行存款进行担保。但是因为新加坡健全的金融系统，截止2010年12月31日（担保过期日），任何储备资产都未动用过。
作者谢娜：FCCA，新加坡CA，前新加坡公共政策研究院执行总裁，现新加坡会计师事务所执行董事。
编辑：GBA Review 新传媒
