本文尽量全面地为大家梳理改革开放到1998年房改期间我国住房制度的变革。这一阶段的改革也为后来数十年风起云涌的房地产市场奠定了基调。

改革开放初期，福利分房碰到了不少问题，最大的表现是房子不够住。

1979年2月，上海市基本建设委员会向市委递交的一份报告里提到“截至1978年11月底，上海居住困难户已经超过64000户，人均居住面积低于2平方米的拥挤户16900户”。

80年代居民共用洗手间

全国整体的情况也不容乐观。1977年年底统计，全国城市人均居住面积仅为3.6平方米，比新中国成立初期下降0.9平方米。两户同室、三代同室、大儿大女与父母同室的情况非常普遍。

试想一家三代6口人蜗居在20多平的房间里，确实不难理解会出现当时报纸上说的“因为住房打架、围攻领导”的现象。

电影《没事偷着乐》剧照，一家六口挤在一间房中生活

究其原因，当时通过计划经济和行政指令解决住房问题，难免出现建设和配置效率低的现象，还给权力寻租制造了空间，而且房管部门采用的是“以租养房”的模式，但福利分房制度下的租金非常低廉，没有办法负担巨额建设支出。

叠加当时特殊的时代背景，被遣返、下放的职工和知识青年纷纷返城，原住房已被挤占，不少人无家可归，住房问题是火烧眉毛、亟待解决。

最直接的方式当然是通过行政命令要求新建住房，国家也确实这样做了，加大了对城镇住宅的投入，但过去欠债太多，政府财政压力巨大，不能完全解决住房紧张问题。

于是，邓小平在1978年首次提出 “解决住房问题能不能路子宽些”的设想。这个“路子”就是住房允许买卖，用市场规律解决住房问题。

在这一精神的感召下，学界开始“解放思想”，掀起了社会主义制度下住宅能不能算作“商品”的大讨论；各地开始“摸着石头过河”，第一轮试点启动。

1979年，西安、南宁、柳州和梧州四个城市开始向居民销售国家新建的房子。

1980年，中共中央和国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策，允许出售住宅。

同年，北京市拿出刚建成的团结湖两栋六层板楼，向归国华侨、侨眷及公众出售，售价都是每平方米400元。

但从全国来看，大家买房和政府建房的热情都不高，原因归根结底是两个字，没钱。

当时普通工人的每月收入只有40元左右，动辄几百元一平的房价，确实是天文数字，一般人实在买不起房。

80年代工资条

而政府既无法通过卖房回笼资金，已建的公房租金又太低，没办法支持扩建新建，财政压力非常大。

面对供给需求两方面的问题，各地都在积极探索破局之策。

公房租金太低？那就提高租金。

烟台、蚌埠等地尝试提高租金，单位给予适当补贴，政府拿着收到的租金再去建房。蚌埠出台政策后一个多月内，就有6000多人登记买房。

大家没钱买房？那就给补贴、给贷款。

1982年，常州、郑州、沙市、四平等地试点购房补贴三三制，个人支付1/3，政府和单位补贴2/3。试点地区购买住宅非常踊跃，比如常州市首批出售158套住宅，第一天登记认购的就有450户，10天内登记认购的超过千户，许多群众凌晨就去排队。

购房补贴政策迅速推广到全国27个省160个市，共出售住宅1093万平方米。但推广后不到一年时间，这项政策的不足也暴露出来，政府和单位的负担还是很重，政府收到的售房资金仍然无法支撑新一轮的住房建设，很多企业开始抵制，地方政府动力不足。1985年，“补贴售房”终止。

即使职工只要负担房费的1/3，对大部分人来说仍需上万元，实在是一笔巨款。深圳经济特区的建设银行借鉴香港同行做法，第一个吃螃蟹，为南邮集团85名员工办理了共计80万元的住房贷款。

政府没钱扩建新建？那就允许居民自己建、引入外援建。

1979年，福州市首先废除了“禁止私人建房”的限制，1980年4月，邓小平提出“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖”的观点。1983年5月，国务院批准颁布《城镇个人建造住宅管理办法》，准许私人建房。事实证明，私人建房投资小，见效快，但也带来一些安全隐患、土地纠纷、市容问题。

虽然当时陆续放开私人建房，但说到引入第三方私营企业建房卖房，特别是这些企业还要赚取利润，还是被社会主义制度所不容的。不过，对于经济特区来说，乘着改革开放的东风，一切皆有可能。

邓小平为深圳经济特区题词

1979年底，深圳市房管局副局长骆锦星接见了港商刘天就，双方签订协议书，深圳市政府出让土地的使用权，港商拿出盖楼所需的建设资金，双方合作共建住宅，所得利润按深圳政府85%、港商15%的比例分配，并创办了深圳特区房地产公司。

骆锦星接见港商刘天就

当时，宪法规定土地禁止出让，骆锦星百般争取后得到了“走政策边缘”的批准，以“补偿贸易”为名开展了这次历史性合作。

签了合同后，港商刘天就找香港银行借了贷款，骆锦星去跑审批，中国第一个商品房小区——东湖丽苑就这样敲定了。

房子还在图纸上，刘天就名下的香港妙丽房产购房中心就被挤破了门，每平米2730人民币的价格，一次性付款还有九五折的优惠，五千多位香港民众连夜排队购房，最后只能抽签定盘，三百多套商品房一次性售罄。

东湖丽苑小区

1981年，东湖丽苑小区竣工，也以相对低的价格向内地居民售卖。东湖丽苑还借鉴香港经验，引入了物业管理和银行按揭，实在令当时的大陆人民大开眼界。

东湖丽苑一共赚取了500多万的利润，政府也分到了不少钱。上面看到出让土地、引入外商不仅高效解决建房住房问题、还能带来收入，非常高兴。因此在特区土地条例中，土地“出租”问题有了重大进展，“土地使用费”获批通过，允许外商独资进入房地产开发领域。

这也是城市土地制度变革的起点。此后，1987年，还是在深圳，新中国成立后第一次公开拍卖土地，又是骆锦星中标。同年，上海政府率先出台《土地使用权有偿转让办法》，明确由政府确定地块的用途、年限。

第一次土地拍卖

住房商品化，让政府看到了土地的价值，为形成我国经济引擎之一的“土地财政”埋下了伏笔。 关于土地财政与房地产的纠葛，我会单开一篇详细论述。

1988年，国务院印发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，将住房制度改革正式列入改革计划。在总结前期试点经验的基础上，具体政策包括调整公房租金、发放住房补贴、建立住房基金、配套改革金融体制、实行税收优惠等等。

大方向定了，但有些问题还需要继续摸索、继续解决。比如，存量的公房怎么出售？政府负担不起购房补贴怎么办？土地出让过程中倒买倒卖乱象频发怎么办？

对于存量公房的出售，由于涉及到“变卖国有资产”等敏感问题，政府非常谨慎，引入了 “房价收入比”的概念。经反复论证，时任建设部部长俞正声拍板，以4倍的房价收入比作为补贴门槛，如果购房款高于这个值，由各单位补贴给职工。

老人老办法、新人新办法。对没分到房的人来说，怎么能让他们买得起房呢？都由政府补贴不现实，那就建立住房公积金吧。1991年，上海市借鉴新加坡的中央公积金制度，在全国率先试行住房公积金，国家、企业、个人共同承担，并很快在全国推开。商业贷款加上公积金贷款，充分释放居民的购买能力。

对于“炒地皮”等乱象， 1990年的《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》规定采取协议、招标、拍卖三种方式出让城镇国有土地使用权。后来的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》正式建立招拍挂制度，经营性用地原则上必须以招标、拍卖方式提供。

在改革路径逐渐清晰后，1998年7月3日，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，全面取消福利分房，开启了中国住房市场化的进程。

曾任住建部住房政策专家委员会副主任、全国房地产商会联盟主席的顾云昌评论道，1998年在全国范围内全面启动的住房制度改革，是中国诸多改革中最成功的改革之一。房地产现在所走的商品化市场的路子，是在1998年房改方案当中形成的。

房地产体量庞大、上下游产业极多，交织剧烈变化的时代背景，很快成为国民经济的支柱性产业，叠加土地财政和金融工具，吸引多方入场角力，上演了一幕幕大戏。

关于土地财政、房地产金融、宏观调控以及房地产的故事，我将之后为大家逐一呈现。

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