2020年1月1日，印度前陆军参谋长比平·拉瓦特正式出任印度国防参谋长一职。拉瓦特表示，印度将推出自己的战区司令部机制。

目前，推进联合体制改革已成为印度政府和军方的共识。为此，专门设立了国防参谋长的职位，希望能够对积弊重重的印军联合体制进行改革，各界对拉瓦特也充满期待。

战区体制改革可谓印度独立以来最为深刻的军事变革，军种竞争、官僚作风和资金短缺，都可能成为制约印军战区体制建立、运行的变量。新设立的国防参谋长是国防部长和三军相关事务的首席军事顾问，能否完成印军战区机制改革，拉瓦特面临着重重挑战。

印军指挥体制改革艰难

印军的领导指挥体制拥有自己的特点。1947年独立后的印度军队保留了殖民时期的组织形式，文官主导的国防部被赋予全面的军政权和军令权，即军队不设类似于总参谋部性质的统一领导机构，陆海空三军在国防部直接领导下分别建立各自的行政管理与指挥体系，军种参谋长作为军种最高指挥官，上对国防部长负责，下对本军种行使作战指挥职能。

为协调各军种活动，印度在国防部内下设三军参谋长委员会，由陆海空军参谋长组成，在兼顾三军的原则下，委员会主席由3人中任职最久者担任。三军参谋长委员会是国防部最高军事咨询委员会，负责就武装力量建设和使用的重大问题向国防部长提出建议。

印度设置三军参谋长委员会的初衷，是希望这一机构起到总参谋部的作用，从而代表军方参与高层的国防和战略决策。然而，由于三军参谋长委员会受国防部管辖，处于权力核心的文官集团并不愿军方代表介入决策层，文官主导的国防部往往直接越过三军参谋长委员会独立行使决策与指挥权，三军参谋长委员会被完全“架空”，成为无实权的协调部门。

1999年5月爆发的印巴卡吉尔冲突，充分暴露出印军指挥体制不顺畅、军种间协调不力等弊端。战后，印度政府成立的“卡吉尔调查委员会”和“部长小组”针对三军参谋长委员会功能弱化的问题，提出设立“国防参谋长”一职，并成立“国防参谋部”指挥三军，试图解决三军分立体制带来的弊端。

但是，这一重大改革遭到国防部保守势力的强烈反对，加上军队内部意见不一，成立“国防参谋部”举步维艰。最终，印度政府和国防部选择了渐进式的过渡方案，于2001年9月成立“联合国防参谋部”。

“联合国防参谋部”没有作战指挥权，主要任务是负责指挥和协调陆海空三军作战、组织计划和训练等相关事宜，为未来的“国防参谋部”摸索经验。原计划作为最高军事首长的“国防参谋长”，最后妥协成为中将军衔的“联合国防参谋长”，反而低于上将军衔的军种参谋长，原拟作为三军统一作战指挥机构的“国防参谋部”，最后妥协成为三军协调机构“联合国防参谋部”，这些障碍直接导致“联合国防参谋部”成为“空架子”，印军的核心权力始终被国防部和军种参谋长牢牢控制。

拉瓦特大刀阔斧推动陆军改革

拉瓦特生于1958年3月，2016年12月就任印度陆军参谋长。他出身军人世家，个性直率，作风雷厉风行，服役期间功勋卓著，在陆军中拥有崇高威信。担任陆军参谋长的3年里，拉瓦特以对外言辞强硬而著称，也因力主陆军重组计划而备受各方关注。从这一点来看，其出任印度首任国防参谋长并不意外。

在担任陆军参谋长两年后，拉瓦特提出了陆军的重组倡议。同年年底，印度陆军发布新版《印度陆军陆地作战条令》，提出建立合成化的战斗旅——“综合战斗群”。“综合战斗群”规模小要素全，反应能力强，可快速进行部署。它减少了指挥层级，指挥效率高。同时，“综合战斗群”合成化程度高，协同更加密切，可作为独立的作战单元遂行作战任务。

此外，拉瓦特在重组陆军指挥机构、重新规划陆军军官和士兵发展路径方面也进行了大幅度的改革。

正是在担任陆军参谋长期间大刀阔斧地推进改革，拉瓦特进入了印度核心决策层的视野。莫迪总理在2019年印度独立日讲话中宣布将设置国防参谋长一职后不久，拉瓦特在12月30日被任命为印度首任国防参谋长。

建立联合作战体制困难重重

早在2016年，印度总理莫迪曾批评陆军一味追求扩大规模，对质量建设重视不够。所以，在拉瓦特就任国防参谋长的当天，莫迪就在社交媒体上表示，任命国防参谋长是一项重大而全面的改革，将帮助印度“面对现代战争不断变化的挑战”。

目前，推进联合体制改革已成为印度政府和军方的共识，但改革如何推进却存在较大分歧。建立并运行联合战区体制，需要协调国防部、军种、准军事部队等多部门的复杂关系。这种大规模改变印军体制的改革，需要有政府高层的支持和具体政策配套，才有可能顺利推进。

目前，印度政府并没有发布新的国家安全战略，这也意味着拉瓦特在国防参谋长这一虚职只能提出建议性的方案，难以快速取得实质性进展。据消息人士称，印度政府交给拉瓦特的任务是发起并领导理论变革和转型，在4至5年内成立首个新的战区司令部路线图。

拉瓦特担任国防参谋长的另一挑战是能否将印军纳入政府体系，使其能够充分参与决策，同时促进各个指挥机构之间的联合行动。印军有多达17个单一军种司令部，印度军界的主流观点认为应当建立一体化司令部，这样才能节约资源，为未来战争做好准备。但如何整合这些单一司令部，各方意见不一。

另外，印度空军强烈反对建立战区体制，强调将该国“有限的空中资产”划分给不同的战区是不明智的。印度空军认为，“应该将整个国家当作一个战区来对待，空军有能力迅速将其装备从西部调往东部前线，反之亦然”。所以，在过去几年里，印度政府总理办公室与国防部一直就建立一体化司令部的必要性进行讨论，但并无实质进展。

目前来看，印军建立战区体制还需时日。前任印度三军参谋部参谋长沙迪什·杜阿中将在接受媒体采访时表示，“别跟印度军人畅谈什么联合作战吧！”他认为，规模超过百万的印度军队号称拥有亚洲领先的联合作战能力，实际却根本不是这回事儿。

印军原计划成立战区司令部实现三军联合，但到目前为止只设立了安达曼-尼科巴联合司令部作为试点。印军几年前就提交的组建网络、太空及特战联合司令部的建议，至今仍在等待内阁安全委员会的批准。

纵观印军的历次改革，错综复杂的部门利益，军种间的相互掣肘，大选或边境冲突等外界因素的影响，导致几乎没有一项改革方案得到彻底执行。所以，比平·拉瓦特上将出任首任国防参谋长，只是印军联合作战体制迈出的重要一步，而要建立真正意义上的战区机制，印军还有很远的路要走。（作者单位：国防大学政治学院）