法制日报
作者 法制日报记者 蒲晓磊
“今天女儿下楼,她爸追出去让她带根棍子!”家住北京市朝阳区青年路的陈虹伟说,这样的出行方式一度成为附近几个小区居民的常态。
5月7日下午,先后有8人在青年路附近被一条流浪犬咬伤,受伤的几人均已及时就医,其中一名男童因伤势较重住院治疗。接警后,警方立即开展伤人犬只查找工作,并在5月9日晚将该犬捕获。
这样的事件并非个案。今年5月,北京、上海、重庆、武汉等地已发生多起流浪犬伤人事件。
中国社会科学院法学研究所研究员支振锋曾经对养犬立法问题进行过深入调研,他在调研中发现,很多流浪犬伤人事件,都是由于犬的主人违法将家犬遗弃,才使流浪犬无人管束频发伤人事件。
支振锋近日在接受《法制日报》记者采访时指出,要对流浪犬问题进行治理,就必然要对养犬行为进行治理,目前已有多地出台地方性法规规范养犬行为,可以在此基础上考虑在国家层面出台行政法规,对养犬涉及到的一些共性问题作出规定。
流浪狗咬人事件频发
“狗咬人不是新闻,人咬狗才是新闻。”19世纪70年代,美国《纽约太阳报》编辑主任约翰·博加特给新闻下了这样的定义。
但有时候,狗咬人也是新闻——尤其是咬人事件在多地频发的时候。
近日,在浙江海宁市,一条黄狗在路上连续袭击过往路人,一天之内先后咬伤了20多人；5月4日中午,在重庆市沙坪坝区,一条流浪犬将老人咬伤；4月30日,湖北黄冈一名3岁男孩被流浪犬咬伤右半边脸……在这些流浪犬伤人事件中,受伤人数少则一两人,多则20余人。
其中,最受舆论关注的是发生在湘潭大学的流浪犬伤人事件。
5月1日和2日,湘潭大学两名女生在校园内被多条流浪犬咬伤和抓伤。事后,湘潭大学保卫处采取了驱赶、捕捉流浪犬的行动。
而湘潭大学的流浪犬伤人事件之所以被舆论关注,还有一层背景:湘潭大学保卫处工作人员称,往年在安排保安打狗时,遭到了爱狗学生的反对,“说我们很残忍,搞得我们两头受气”。
在此次流浪犬袭击学生的事件中,“两头受气”的湘潭大学还是决定采取行动。5月2日,湘潭大学保卫处分组携捕狗器具,在校园内24小时值班巡逻,对流浪猫狗进行驱赶、捕捉。同时报告公安派出所安排专业人员协助彻底清理流浪犬。
流浪犬伤人事件之所以被关注,还在于狂犬病那近乎100%的致死率。数据显示,2016年全国592人死于狂犬病,2017年这一数字为502人。
饲养者或管理者担责
流浪犬伤人之后,伤者最先想到的一个问题就是:谁来担责?
中国政法大学民商经济法学院副教授、中国法学会民法学研究会副秘书长王雷认为,流浪犬伤人事件的背后主要有两个原因:一方面,动物饲养人或者管理人违反了不得虐待、遗弃所养犬的法律义务,使得被遗弃的犬只处于无人监管状态,增加了其危险性；另一方面,公共场所的管理人未尽到相应的安全保障义务,没有有效防范乃至杜绝流浪犬在自己所管理场所可能给他人带来的人身危险。
“常见的流浪犬有可能是从动物饲养人或者管理人处逃逸的,也有可能是被动物饲养人或者管理人遗弃的,根据侵权责任法第八十二条规定,遗弃、逃逸的动物在遗弃、逃逸期间造成他人损害的,由原动物饲养人或者管理人承担侵权责任。可见,流浪动物致人损害的,动物饲养人或者管理人应承担侵权责任。”王雷说。
在北京市京师律师事务所律师许浩看来,除了原动物饲养人或者公共场所管理人,喂食流浪犬的人也有可能担责。
许浩认为,如果流浪犬被遗弃后,难以找到原动物饲养人,如果有喂食流浪犬的人,则分以下两种情况分析:如果长年给流浪动物供食,让流浪动物活动并居留,就已经构成特殊的饲养关系,并转化成事实上的收养,对流浪动物的侵害行为,投食者则要承担相应责任；但鉴于喂养流浪犬体现了爱心,是社会文明进步的体现,不宜由爱心喂食人士承担全部责任。如果只是偶然、临时喂养,喂食流浪犬的人则不需要承担责任。
“此外,如果流浪犬伤人是因第三人的过错致使动物造成他人损害的,被侵权人可以向动物饲养人或者管理人请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。”许浩说。
学者呼吁动物福利法
多位专家在接受记者采访时认为,追责固然重要,但对于流浪犬的治理还是要从源头抓起,最终还是要通过立法的方式来治本。
目前来看,对于流浪狗的治理方式,主要有捕杀和收容两种。
2017年,湘潭大学的保安曾组织捕杀校园内的流浪动物,但因遭到部分学生抗议而作罢；2017年,因流浪狗伤人事件频发,江西省宜春市铜鼓县城市管理综合执法局于7月24日下发通告,决定自7月31日起,对该县城区内放养犬类进行强制捕杀……近年来,针对流浪犬伤人事件,多地都有过捕杀流浪犬的行为。
但捕杀流浪犬的行为,经常会引起舆论的质疑。相比之下,收容的方式更容易为人们所接受。
近日,浙江省瑞安市修建了占地面积约1000平方米的犬只收容所。目前,犬类存栏数约16000余只,其中很大一部分是分散在城市各处的流浪犬。
2017年8月,甘肃省天水市设立了西北地区首个由政府出资兴建、管理的流浪犬绝育基地。该流浪犬绝育基地占地面积1000多平方米,最多可一次性容纳200多只流浪动物,每天可以完成10余台流浪犬的绝育手术。
在中南财经政法大学教授乔新生看来,在流浪犬的治理方式上,收容这种方式更符合为动物福利立法的初衷。
早在10多年前,乔新生就开始呼吁制定动物福利法。
“动物福利立法的根本目的,是要改变动物境遇。当然,必须强调的是,当非法养犬行为威胁到正常社会秩序和人身安全的时候,就必须严厉打击。”乔新生说。
3月12日,十三届全国人大一次会议新闻中心举行记者会,全国人大常委会法工委副主任王超英在回答记者提问时坦言,在野生动物保护法修改的过程中,有主张将动物福利写入野生动物保护法中,近年来这方面的呼声一直很强烈。
“可能社会上还有一部分法律调整不够充分的地方,比如所谓的宠物。这件事也一直有主张要求立法的,据我所知一些地方也在探索这方面的地方性法规,但是在国家层面的立法,现在为止还处在研究和探讨阶段,还没有形成最大的共识,可能一段时间内还看不到实质性进展。”王超英说。
王超英指出,从人和动物和谐相处、社会公德的角度来看,每一个动物饲养者都有爱护自己饲养动物的义务和责任,任何遗弃、虐待动物的行为都应当为社会所不齿,都应当被视为是丧失公德的行为,在这一点上是有共识的。
“但是,对于他们应该承担什么样的法律责任,可能还需要进一步研究,在形成社会最大共识的时候,再来研究用什么样的形式立法等等。”王超英说。
建议立法处罚遗弃犬只行为
尽管目前在国家层面上还缺乏动物福利方面的立法,但国内很多城市都对饲养宠物狗进行了立法,并在其中对流浪狗管理作出了规定。
《北京市养犬管理规定》指出,养犬人因故确需放弃所饲养犬的,应当将犬送交犬类留检所,并到公安机关办理注销手续。
《上海市养犬管理条例》规定,本市设立的犬只收容所,负责收容走失犬只、流浪犬只、养犬人送交的犬只、因养犬人违反本条例规定被收容的犬只。
尽管已有多地出台了养犬方面的法规,但在执行上仍然打了折扣,如其中规定的宠物饲养登记制度落实不到位、相关管理部门人力有限或者不作为等因素,使得流浪犬问题并未从根本上得到解决。
此外,这些地方性法规在内容上也有完善空间,大部分地方性法规没有作出对犬只实施绝育措施的强制性规定,这就为流浪狗的产生埋下了隐患。
“养犬问题属于地方事务,目前已有多地根据自己情况进行立法,可以在此基础上考虑由国务院出台行政法规,明确统一的管理部门、增加人员和经费、遗弃犬只行为的处罚细则等内容,从而对养犬涉及的共性问题、原则问题进行规范,既能从源头上解决问题,又有利于各地遵照统一执行。”支振锋说。
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多国进行动物福利立法
近年来,关于动物福利立法的呼声一直存在,但我国始终未有实质性进展。在国外,流浪动物的管理已被提高到了动物福利的高度并进行了相关立法。
英国被公认是世界上最早进行动物福利专门立法的国家。早在18世纪,英国早期的动物福利立法活动就已经出现,英国下议院在1822年通过了禁止残酷对待家畜的《马丁法案》,这个法案是世界上第一部专门针对动物福利保护而制定的法律。随后,西方很多国家都纷纷从组织机构、规章制度等方面保障动物福利。
20世纪90年代,亚洲的新加坡、马来西亚、泰国、日本等国家也完成了动物福利立法,对流浪狗的收留与领养作出了严格的法律规定,并对弃犬行为作出了严格处罚的规定。
德国法律规定,弃犬者(包括迁居而将犬只留在原地者)需缴约合二十万元人民币的罚款,严重虐待犬只者可判至两年的坐监徒刑。在德国想要拥有狗的人,通常会到收容所去收养流浪狗,想要领养狗的人需通过考核,包括领养狗的动机、是否有照顾狗的经验、家居空间、经济情况等,通过审核者需签署接受动物保护义工随时追踪及审查犬只生活状况的法律文件,以此来避免犬只再度被抛弃。
在西班牙,法律对如何养狗以及如何处理遗弃的流浪狗有详细规定。西班牙每只宠物狗体内都植入记录着身份信息的芯片,这能够有效帮助主人寻找丢失的宠物并使被遗弃的流浪狗能“物归原主”。随意遗弃宠物狗的主人将被罚款。此外,植入芯片也是管理狗咬人事件的重要手段。一些宠物主人在自己的狗咬人后不想负责一逃了之,此时警方就可以通过芯片锁定主人,并要求其对事故负全责。
在美国和日本等国家主要依靠法律规定及社团监督两方面规范养狗行为。在美国和日本买一条狗就意味着买了很多责任,大部分的法律规定养狗必须要为宠物办理许可证,许可证要一直挂在宠物狗的脖子上,许可证主要包括两方面的内容:已注射过狂犬疫苗及主人的相关情况,这就为流浪狗找回主人提供了方便。在美国,还通过立法强制给狗上保险来对养狗进行管理。在日本,流浪狗的管理被纳入到现代社会公共服务中。如果单靠捕捉来解决或减少流浪狗的问题是不可行的,要加以国家的立法。此外,日本实行终身饲养制,如果故意杀害或杀伤宠物,就可能面临法律的惩罚。
法制日报 记者 蒲晓磊 整理