全球人才流动的宏观背景
人才的全球流动已成为当今世界不可逆转的重要趋势。一方面，在“高度互系的全球性国际社会”中，越来越多国家和地区的学生选择出国留学；另一方面，全球劳动力流动日趋频繁，各国劳动力市场的关系日益密切，国际化就业以及人才技术移民成为许多高水平人才的重要选择。全球高等教育阶段留学生规模在2017年已经超过5000万人，且数量仍在持续扩大。新冠肺炎疫情暴发以来，虽然全球大量学生的留学计划受到影响，但据国际高等教育咨询机构QS（Quacquarelli Symonds）发布的《新冠疫情如何影响全球留学生白皮书》显示，在受影响的留学生中，近半数决定推迟留学计划，少部分决定更改留学目的地，确定取消留学计划的人数占比不足10%，说明各国学生的留学意愿仍然很高。美国国际教育协会（IIE）的一项调查研究也显示，疫情对学生流动的负面影响并不是压倒性、普遍性的，相比短期交流生的显著减少，学位留学生的入学趋势依然比较稳定，总体上的留学需求依然强劲。随着疫情趋稳，防疫限制放宽及疫苗的普及，人才流动也将逐步恢复。
面对日益激烈的人才竞争，面向全球延揽人才，减少本国高水平人才外流成为许多国家采取的共同策略。新一轮科技和产业革命对人才提出了更高需求，许多国家意识到提升科技创新对经济发展驱动力的关键在于高水平人才，纷纷推出全球人才战略，通过学生国际交流项目、国际学生奖学金项目、全球招聘等策略，试图在更大范围开发、引进、留住人才，建立全球人才库，将新一轮全球人才竞争推向白热化。例如，2021年7月美国首次发布《美国对国际教育的新承诺》，提出多项措施以促进国际教育，包括鼓励国际学生赴美留学和美国学生出国留学。同时，部分新兴国家表现出比传统留学目的地国更积极的行动。日本、韩国、新加坡、泰国、马来西亚等均提出国家层面的支持计划，推出一系列竞争性举措。
此外，信息技术的发展及市场主体的崛起成熟为人才的全球流动提供了更多可能。随着一批国际留学服务中介、国际猎头公司、跨国职业或学术社交平台的应运而生，也带来了更多潜在的人才和科研价值。例如Linkedin、Academia.edu、Github、Research Gate等网站的注册用户早已达到千万级规模。在线视频、会议、办公等软件迅速普及，国内的钉钉、腾讯会议、微信，以及国外的Skype、Zoom、Messenger等应用的用户量剧增。开放的海量数据、便捷智能的在线服务使招生和用人部门、留学生和就业者能够自主开展行动，通过结构化信息检索与匹配，提高信息获取广度与精度，从而降低前期筹备工作成本，有助于突破传统模式下政府主导的人才流动渠道，线下面对面的教学、办公形式，使人才跨国流动更加多样化、信息化和社会化。
中国全球人才招募的现实情景
面向全球招募高水平人才是中国“十四五”时期深入贯彻实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的重要策略。“十四五”时期是国家对外开放的拓展期、国内高校“双一流”建设的关键期、全球后疫情阶段的变革期，中国在全球人才招募方面面临着一系列机遇与挑战，需要突破既有桎梏，提升人才吸引力，完善人才治理体系。
一是教育对外开放需要不断巩固人才支撑，但存在人才总量不多、结构不合理的问题。2021年全国教育工作会议明确中国将坚持教育对外开放的方向不动摇，以畅通国内国际教育循环为着力点，优化全球布局，拓展更大空间。汇聚具有国际视野和全球竞争力的人才是实现教育对外开放提质增效、开拓新局的必由之路，能够为巩固对外交往奠定坚实的社会网络基础，提供直接或间接的知识信息、物质资源和技术服务。当前，中国全球人才招募的成效尚不能满足存量提升和结构优化需要，中国社会对海外高水平人才的需求正进入快速膨胀期。例如，在总量上，高校方面，硕士及以上层次来华留学生数量、外籍专任教师规模较小；企业方面，了解并掌握海外市场的国际化经营管理人才缺乏，与国内企业走向全球的发展速度不匹配；公共领域方面，国际组织中的中国职员比例与中国缴纳会费的不匹配，国际舆论场上的中国对外传播工作人力薄弱。结构上，高、精、尖、专人才比例不高，一专多能复合型人才不足，反映在来华留学生、海归、外籍教师的学历层次、职业经历、专业领域等要素上，存在外语种类、来源国较单一，流入地区和高校较集中等现象，不利于我国教育资源多元整合和教育水平的整体提升。
二是中国积极部署教育对外开放，但人才招募面临他国保守主义及其他周边国家与新兴经济体的冲击。近年来，中国通过优化留学人员与海外高层次人才回国服务、支持和规范来华留学工作、改进中外人文交流工作、改革中外合作办学、探索完善海外办学、加强国际组织多边教育合作等措施，不断推进高水平国际合作与交流，为“十四五”时期全球人才招募奠定了良好基础。2020年印发的《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》，围绕“提质增效”构建了更加全面开放的政策框架，这标志着中国全球人才招募行动正迎来新一轮的政策黄金期。然而，从外部环境看，全球人力资本流动受到单边主义、民粹主义和保护主义的冲击，部分国家对中国进行“污名化”，并采取收紧留学签证、加强针对中国学生学者的监管审查、限制高校合作项目等手段，给正常的知识流动与人才交流设下重重障碍。此外，一些新兴经济体的加入也使得中国面临的竞争格局更加复杂。以亚洲为例，新加坡的全球人才竞争力位居全球前列，马来西亚、泰国也积极投入对此区域及周边区域的国际学生和优质人才竞争中，在亚洲范围内形成了多个全球引才的次级中心，实际上对中国的海外留学和人才市场构成一定挑战。
三是后疫情时代出现人才回流，但长期的人才招募-管理-服务链条尚待完善。疫情对全球人才流动带来了巨大冲击，疫情期间许多国家的签证签发、边境通行、民航运营一度陷入停滞，而疫情可能在未来5至10年仍将对全球经济社会发展产生持续影响。随着中国逐渐从疫情影响中恢复，并采取积极措施应对海外留学人员、华人华侨等群体的回国需求，实际上正在获得招募全球人才的有利契机。要把握当前有利时机加强国际交流合作，引进更多一流人才。从短期看，中国迎来了招募人才的有利时机，有时间差优势；但从长期看，全方位制度支撑不足，招募人才之后尚不能达到有效用人、管理到人、服务于人。2020年《全球人才竞争力指数报告》指出，中国在“吸引人才”指标上的排名不理想，存在海外人才留不住、留不久的现象，在中西部地区和基层地方尤为突出。
中国全球人才招募的政策愿景
明确人才引进目标，完善战略规划设计，推进精准引才。
进一步确立高水平引才的目标导向。坚决贯彻习近平总书记在中央人才工作会议上的重要讲话精神，加快建设世界重要人才中心和创新高地，聚天下英才而用之。确立全球人才招募的总体规划，明确指导思想和战略目标，坚持“四个面向”，立足新时代教育对外开放、国家人才工作的战略高度部署全球引才行动。厘清人才工作的指向性，把引进高、精、尖、专作为人才招募的首要标准，着力引进关键核心技术领域的战略科技人才、一流科技领军人才和创新团队，弱化战略规划中对一般性外籍教师、来华留学生数量比例的统一定期量化目标设定。兼顾青年人才与专家、基础研究人才与高技能人才、个人与团队的引进，注重挖掘有潜力、对华友好的外籍人才。推进人才工作的全链条建设，促使人才工作从“重引进”向“招募-管理-服务”一体化转型，帮助人才实现自我定位、持续成长、价值体现。
多方调研，提高全球引才战略的针对性。定期开展国内海归、外籍人才存量与海外人才的需求情况调研，细化分专业、分层次、分区域的数据采集汇总，开展预期性数据分析。灵活设计、统筹协调不同学科、领域、区域的全球引才战略，在我国经济社会和科学技术优先发展的重点领域和战略相关的学科前沿，以及我国重大战略指向的重点地区，着重优先开展研究部署。加强对地方、重点高校、研究机构的指导，以提高与国际学科领域发展的对接水平，降低信息不对称导致的引才风险。建立由教育者、国内外学术专家、资深行业人士共同构成的专门组织，为战略规划设计、全球引才标准指导、海外人才资源梳理提供咨询与建议。
推进全球人才招募的职能重构。提高部门、区域的协同水平，避免多头管理，建立权责明确、统分结合的人才招募工作链。坚持党对人才工作的全面领导和依法治理，加强组织、统战、教育、人事、外事、公安等部门的沟通合作，保障高校等用人单位在全球人才招募工作中的自主权。授予高校等用人单位自行设定目标的一定权限，评估考核中减少绝对人数指标比例，同时完善对高水平人才引进工作杰出成果的激励措施。
拓展多元化渠道，构建全球人才网络，扩大引才覆盖面。
激发各类主体选人、引人的效能。充分发挥市场主体配置作用，确保人才规划的包容性。建立与海外高水平院校、驻外使领馆教育部门、海外学联社团及其他对华友好社会组织、国内外知名招聘机构等主体的伙伴关系，保证渠道覆盖海外留学人员、留学回国人员、来华留学生、外籍专家等群体。支持培育国内第三方国际招聘机构，熟悉涉外教育、人才、知识产权等领域的法律服务机构及媒体宣传平台，以规范双向留学服务，促使更多信息的透明合规。通过校际合作、购买服务、组团海外活动、高校联盟等形式扩大全球招生、引才的信息覆盖面和吸引力。
完善国际化交流、教育、用人、孵化平台建设。做好海外中国国际学校、海外在线中文学习和考试场地建设，推广海外中文、中国文化交流与教育，发挥文化对人才的吸引力和牵引力。依托中国大学海外校区、海外科技园等离岸平台聘用当地人才，打造来华人员研究中心、海外研究基地、国际化新型研发机构、科技服务中心等一批新型科研平台，促进国内海归与外籍人才的海外研究和创业，探索海外用人、海外项目孵化、成果国内外共享。
强化智能化管理与技术支持。建设完善面向全球的高水平人才数据平台，支持相关数据库的开放共享或有偿服务，为相关政策研究、管理服务提供支持。建设国别化、多语种的线上招生、招聘及日常协同办公云平台和技术服务，以抵抗新冠肺炎疫情或其他公共卫生危机对人才流动带来的负面影响。优化人才流动服务云平台建设，加强派出学生学者、海归、来华留学生、外籍兼职和专职教师、外国文教专家和工程师的信息化管理。推进将国际人才学籍、签证、职业资格认证等工作纳入数字化改革事项中，对自主择业、待业、失业、非法就业情况进行动态数据监控。
推进综合立法，完善政策对接，建立用人规范体系。
加强综合立法，推进管理转型。建立开放、公平、包容的人才工作规范体系，转变以超国民待遇引人、留人的工作思路。建设政府与企事业单位中具有国际视野的党政管理、留学人员管理、人事管理、科研管理队伍。强化对公派出国人员、来华外国人员的行前教育，保护人才合法权益，提升法律和科研规范意识。依托立法程序和行业协会对留学服务机构、国际猎头机构加强权益保障和行为约束，保障人才数据隐私。构建政策配套体系，就学业质量、工作与居留、国际差旅与科研经费、社会保障、成果评价认定与享有等方面，加强法律法规的立改废。
推进国际合作，加强政策对接。加强与国际组织、外方政府机构在高等教育资格认证方面的多边合作。加强与外国行业协会、学术组织、教师协会等组织关于职业与执业资格方面的信息交换与沟通磋商。推进与更多国家签署学历学位、职业资格互认，以及知识产权等方面的双边协议。深入研究国际通行、先进的人才薪酬定价、绩效评价办法，建立对标国际的中国引才标准。加强与边境管理部门、国外卫生部门在疫情防控方面的合作，既要严防因海外人才招募工作可能造成的疫情输入，又要保持全球引才工作不掉线、海外人才顺利顺心进入中国开展学习工作。
提高开放水平，加强新政落实执行。破解限制人才流入、回流的制度性障碍，对原有的政策根据时代需求及时调整、废止，对尚在酝酿中的政策深入调研、多方论证，对新出台的政策推进落实、加强评估。支持海南自由贸易港、粤港澳大湾区、长三角地区、雄安新区建立人才引进的开放型试点，打造全球人才招募示范区、新高地。严格执行《来华留学生高等教育质量规范(试行)》，实现优秀外籍高校毕业生在华就业，加快落实《外籍教师聘任和管理办法》，加快中外合作办学、外籍人才子女学校管理办法的修订。依据科技部和教育部相关政策向外籍专家等海内外人才开放我国科研项目的参与资格，引进对华友好、水平先进的外国科研人员、企业、科技社团，承担项目规划、评审、攻关。（作者 罗弦 系浙江传媒学院发展规划处助理研究员，研究方向为中外教育交流。本文为国家社科基金教育学重点项目“面向2035中国教育对外开放战略及推进策略研究[AGA200015]研究成果）
来源：神州学人（2021年第11期）
作者：罗弦