腐败治理体系法治化的一般原理
魏昌东教授
作者简介：魏昌东，上海社会科学院法学研究所刑法室主任、欧洲刑事法研究中心主任，法学博士，教授，博士研究生导师。主要研究领域：刑法基础理论、经济刑法、腐败治理学、公职刑法学、监察法理论与实务。
基金项目：国家社会科学基金重大课题“中国特色反腐败立法体系建设重大理论与现实问题研究”（17ZDA135）。
原刊载于《南京大学学报：哲学.人文科学.社会科学》·2020年第3期92-104，共15页。为方便阅读，内容省略注释。
摘要：“国家治理现代化”目标，对提升腐败治理效能的制度体系建构提出了明确的要求。腐败治理体系建构于国家治理现代化的基础，是一个独具中国特色的理论概念与实践体系，建构腐败治理体系的理论，揭示其基本构成，明确体系要素的建设标准，进而对国家反腐败战略进行全面的评估与代际发展，是全面提升腐败治理效能的基础。腐败治理体系由“四大支柱”构成：1.基础支柱：国家政治权力结构。国家权力结构与政权结构模式，决定腐败治理体系模式选择与权力配置关系。2.核心支柱：腐败治理的主体及其体制。根据职权分配与职能定位，腐败治理主体涉及核心主体、功能主体和参与主体三类，其体制选择模式决定治理效能。3.重点支柱：腐败治理机制体系建设。调整与优化追惩机制、丰富与强化预防机制，实现高效协同是机制建设的核心。4.关键支柱：腐败治理立法体系建设。法治化是腐败治理体系现代化的首要标准，中国腐败治理立法体系要加快建构其宪法和基本法基础，强化公权监督体系基础法律和预防制度体系，实现理念、结构与目标的整体创新。
关键词：腐败治理体系；治理现代化；代际更新
我国自20世纪70年代末启动改革开放进程以来，广泛、深入的经济体制改革带给中国举世瞩目的发展成就，现代化的推进，成就了中华文明新盛世的到来，21世纪初叶成为中华民族发展史上最辉煌的一页。然而，伴随工业化、市场化、现代化与全球化的共时性，也催生了现代化进程中普遍存在的“公权悖论”现象，一方面，现代化中的政府主导模式，强化政府在由计划经济向市场经济转型中的支配作用，权力决定利益分配的格局，抬升了权力的交换价值，也提高了腐败萌芽、生成乃至猖獗的风险；另一方面，公共权力在不断扩张其对社会经济、政治、文化领域与范围支配能力的同时，囿于社会转型中制度建构的滞后性、社会治理体系建设的异步性，为腐败的“大流行”创设了必要的机会、条件与环境。鲜明的社会主义制度特色、中国特色社会主义的国家发展目标，决定了腐败的治理必然是中国在现代化进程中必须时刻面对的最严峻的国家治理问题。伴随腐败治理斗争的深入，如何全面提升国家腐败治理战略的科学性、提高腐败治理的能力与层次，成为中国社会可持续发展战略、国家治理战略中的一项高度重要与紧迫的课题。“腐败治理体系”的理论与战略，是有效破解腐败治理困局的关键。
一、腐败治理体系理论建构的时代背景与基本内涵
（一）腐败治理体系概念提出的时代背景
何谓“腐败治理体系”？建构“腐败治理体系”的意义何在？是21世纪初以来为中国理论与实务界关注的问题，具有深刻的时代背景。
1.中国的腐败治理进入代际更新的关键时期
“代际理论是描述和研究不同代的人之间思想和行为方式上差异和冲突的理论。”作为专门阐述“代”及“代际冲突”的形成机理和表现方式的学说,在解释近代社会以来世界范围内出现的“代沟”方面具有普适价值。笔者认为，代际更新以观察代际冲突为基础，作为减少乃至消除代际冲突的重要机制，应当成为代际理论的重点内容。不仅如此，代际更新既存在于自然的“代”之间，也存在于作为社会现象的犯罪问题的观察与犯罪治理模式、战略选择的过程之中，犯罪模式、预防模式与治理策略，均存在代际更新的必要，只有全面反思前一时期治理策略的科学性短板，完善体制、创新机制，实现二者的优化协同，才能提出具有价值性的更新策略。
中国共产党的阶级基础与先进性，决定了与一切腐败做斗争是党执政观念的基础。中华人民共和国成立初期，面对腐败向新政权发起的进攻，党中央毅然打响反腐第一枪，“战役式”与法制化的治理，铲除了腐败衍生的土壤，形成了清廉的政治风气。改革开放后，党提出“腐败生死观”，陈云同志提出的“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”的著名论断成为腐败治理政策选择的出发点，在理念、机制与体制探索上走出了一条中国特色的反腐之路。（1）在理念定位上，坚守“坚持一手抓改革开放、一手抓惩治腐败，在整个改革开放的全过程中都要反腐败”的导向，实现了由“加大反腐败斗争力度”（1993年），向全面从严治党，坚持厉行法治，“有腐必反”理念的更新。（2）在机制完善上，实现了由“点状”的惩治性治理，到建构与“三大工作格局”相适应的“教育-惩治-预防”的“线状”治理，再到全面反腐，一体推进“不能腐、不敢腐、不想腐”的“网状”治理的转型，腐败治理机制不断丰富。（3）在体制更新上，探索形成“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与，坚决遏制腐败现象”的领导体制，以之为基础，通过监察体制改革，加强了党对反腐败工作的集中统一领导，构建起集中统一、权威高效的中国特色腐败治理体制，实现腐败治理体系由机制更新向体制完善时代跨越。
尽管在改革开放中党和国家均高度重视腐败的治理问题，但是，因腐败治理战略一直处于代际更新之中，治理成效仍处于全面提升的关键阶段。“腐败、特权、贫富分化和官本主义的盛行，强化了民众的仇官、仇富心理，削弱了党和政府作为社会公共利益代表形象的公信力，危及党和政府执政的正当性。”十八大以来，党始终高度关注腐败治理问题，2013年4月，习近平总书记在中央政治局常委会研究巡视工作五年规划时，作出反腐败斗争形势“依然严峻复杂”的判断。2015年1月习近平总书记在十八届中央纪委第五次全会上继续指出，党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上，有全党上下齐心协力，有人民群众鼎力支持，我们一定能够打赢党风廉政建设和反腐败斗争这场攻坚战、持久战。2017年10月。党的十九大作出反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展的重大判断，指出“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”2018年12月31日，中央政治局会议指出，反腐败斗争取得重大成果。2019年1月，十九届中央纪委三次全会进一步指出，取得全面从严治党更大战略成果，巩固发展反腐败斗争压倒性胜利。与此同时，党中央反复强调，反腐败斗争形势依然严峻复杂，必须将“严”字长期坚持下去。在监察体制改革推进中，如何实现治理体制与机制的优化协同，促进腐败治理的代际更新成为关键。
2.国家治理现代化与腐败治理目标的新要求
“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是改革开放30多年后中国共产党首次对全面改革的目标提出的明确要求。“国家治理现代化”目标的提出，第一次将现代化与国家治理体系和治理能力联系起来，是国家治理理念步入现代化阶段的重要标志。“国家治理现代化”立基于推进国家治理的中国经验，是面向新世纪发展的新的执政纲领与治理目标，堪称中国特色社会主义理论发展的又一重大里程碑。
“国家治理现代化”选择性地汲取了始自20世纪90年代形成于西方的治理理论的智识基础，根植于中国国家制度发展的现实，进一步推进与强化国家在经济社会发展中的作用，通过以国家为中心的制度发展完善制度体系。“国家治理现代化”的中心是强化国家的治理，涉及治理体系与治理能力两个方面，前者强调制度文明的发展，后者强调实践文明的进步，是系统论与实践论的统一，“这两者相辅相成，构成一个有机整体。有制度，没能力，那么制度就徒有虚名；有能力，没制度，那么能力就会被泛用滥用。在制度体系下不断提高执行能力，在执行过程中不断完善改进制度体系。”“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”随着现代社会的发展，“国家治理-经济社会发展”的正相关关系愈发显现，促使完善国家治理成为现代国家的共同追求。国家治理现代化是中国共产党对现代化内涵的又一次丰富，国家治理能力需要构建治理体系，治理体系的完善能够为治理能力的提高奠定基础。
腐败是控权失灵的结果，腐败治理是国家治理的底线，国家治理体系现代化应当以是否能提高反腐败机制效率为标准，腐败治理能力是对国家治理能力最根本的检验。国际廉政理论认为，可以从反腐败机构、反腐败战略和反腐败法律制度这三个方面来评估一个国家的反腐败体制和机制，毫无疑问，这些不仅是国家治理体系建设的内容，也是实现国家治理能力的基础。“反腐败和廉政建设是国家治理体系的重要组成部分”，反腐倡廉的根本途径蕴含于现代治理体系之中，“国家治理现代化”的目标，对腐败治理现代化具有检验、引导、评估与促进功能，而其核心在于，加快法治化导向下的制度体系完善。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次明确了法治体系建设在国家治理现代化中的地位，“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象”，是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”四大建设任务的重点，“国家治理现代化”导向下的腐败治理，决不是散在的机制更新与体制优化的粗放结合，而必然是以现代化为基准的体系化协同。
3.腐败治理体系建设的全球化趋势
“腐败治理体系”的提出，与国际透明组织（Transparency International，简称TI）倡导的“国家廉政体系”在中国的传播存在一定联系。1993-1994年间，国际透明组织在其所倡导的反腐败运动的内部讨论中，新西兰学者杰瑞米·波普（Jeremy Pope）提出了“国家廉政体系”(National Integrity System，NIS)的概念，遂成为了该组织向世界腐败治理提出的第一份有影响力的建议。国际透明组织认为，医治腐败的根本途径是构建国家廉政体系，这是最有效的反腐败的改革计划，也是人类反腐败智慧的结晶。国家廉政体系由一系列制度框架组成，总体上是一座形似于希腊的神庙，由屋顶、支柱和地基三部分组成，其屋顶代表廉政体系建设的三大目标：可持续发展、法治和生活质量；中间的支柱代表组成廉政体系的各种机构行动者和保证这些机构行动者正常运转的核心规则；地基则代表公众意识和社会价值体系。国家廉政体系概念表明，只有各个制度支柱均衡发展，只有公众意识和社会价值体系这个地基牢固，国家廉政体系大厦才会屹立不倒，三大目标才会得以实现。国家廉政体系为跨政治制度、跨社会文化的廉政制度讨论提供了一个框架，推动了一些国家的反腐败改革计划，旨在探讨建立一个透明和具有问责机制的制度体系。国家廉政体系的理论与建设方案，受到中国学者的关注，并就中国国家廉政体系建设提出了相应的主张。
（二）腐败治理体系的提出与内涵界定
“腐败治理体系”肇生于“国家治理现代化”目标创立的第二年，是一个中国特色的概念，理论界对此尚处于研究的初级阶段。
1.“腐败治理体系”的理论争讼
就“腐败治理体系”的界定，有如下的几种观点，第一种观点认为，国家腐败治理体系是整个国家治理体系的子系统，是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是实现国家治理体系现代化的重要保证。腐败治理体系的逻辑起点是维护国家治理的有效性，腐败治理体系的目标定位是推动国家治理权威、秩序与活力的有机统一。第二种观点认为，所谓治理腐败体系，是指从国家战略、顶层设计和整体谋划等层面统筹谋划，为有效惩治、遏制和防范腐败，针对腐败滋生蔓延的特点和规律，充分动员社会各方面力量，科学整合惩治、教育、预防各种手段，综合运用行政、经济、法律、文化等各种治理资源，完善治理体系，提升治理能力，增强治理效果，实现治理腐败目标和任务的方针、政策、措施等总和。第三种观点认为，腐败治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，是在党的领导下，包括腐败治理的理念、价值、制度、行动等一系列的腐败治理的体制机制、法律法规安排，是一套紧密相连、相互促进的制度体系。第四种观点认为，中国腐败治理体系是以公共权力的运行为主线，以党政机关(纪检监察机关)为中心，以广大公职人员和人民群众为主体，以反腐败法律制度基础设施为介体，以“五位一体”的“大社会”为背景，构成多元要素“综合集成”的体系。
上述观点，均强调腐败治理体系以国家治理体系为基础，认同其国家战略性与顶层设计性，坚持由政治制度、组织制度、法律制度与价值体系等一系列制度体系构成，具有启发性，然而，亦存在明显的完备性上的不足：（1）定位有待完善。腐败治理体系的建构主体是国家执政主体，目的是优化国家治理结构，推进腐败治理现代化，其构建必须依赖于国家治理体系建设、国际社会制度更新的积极成果。立基于特定国家、特定历史时期政治权力架构的基础，这几种观点均忽视了国家政权结构、治理结构对治理体系构建的基础地位。（2）重点有待突出。第一种观点未能揭示腐败治理体系的基本构成，未能强调法律制度之于治理体系的基础地位。第二种观点忽略了治理体制建设在治理体系中的地位，第三种观点对作为腐败治理重点的反腐败机构的地位与作用重视不够。第四种观点对国家腐败治理体系中的体制与机制系统建设的认识过于简单化。（3）系统有待更新。腐败治理体系是一个动态的系统，与国家治理体系具有相互促进的功能，科学有效地治理腐败，有利于国家治理体系的现代化。国家治理体系的建设和发展，为治理腐败提供资源和动力，并决定着其实际治理腐败的效能。从这个意义讲，治理腐败与国家治理体系和治理能力现代化相互联系、相辅相成，治理腐败体系是国家治理体系的重要组成部分，治理腐败的成效以及治理腐败体系的建设和完善，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。
2.腐败治理体系的再界定
笔者认为，腐败治理体系是指，国家执政集体为推进清廉社会构建、优化治理结构，以一国既有政治框架和整体治理体系建设为中心，就腐败治理而制定的战略规划，就腐败治理的模式、主体、体制、对象、机制与标准而建构的立体化的制度体系。中国特色腐败治理体系，是指以中国共产党的领导为中心，以中国既有政治权力架构为基础，就腐败治理的系统推进而做出的制度构建与法律体系安排。
治理理论主张，治理体系由两个部分组成：一是治理的基本机制；二是组织的治理，即“为管理治理体系而创建的物质单位。”在现代国家，政府就是这样的组织。治理的基本机制和治理的主要组织之间相辅相成，前者确立组织的身份和行动的法律范围，而后者则落实并将机制转化为实际的行动。就其核心环节而言，主要是反腐败法律制度体系(制度设计)、执行者(制度执行)及社会基础(制度生态)等。不同层级和领域的反腐败法律制度体系存在交叉或冲突，同一执行主体往往要执行来自不同维度的法律制度，不同的执行主体之间可能因为不同法律制度的交叉重叠而发生冲突。这些多维动态的要素围绕公共权力的运行形成了一个动态的空间性的网络结构。要通过“顶层设计”将不同维度的法律制度与不同执行主体之间的协作机制和制度生态进行社会工程的设计和优化，形成有机互成、良性互动的腐败治理体系和运行机制。国家治理是一个长期的发展过程，经历了由片断性、局域性治理，向体系性、整体性治理的发展，腐败的治理同样经历了由回应性治理向系统性治理的嬗变，其核心是腐败治理战略、反腐败机构与机制实现了一定程度的协调发展。
二、腐败治理体系的基本构成
围绕腐败治理体系的建构问题，我国学者进行了多维思考。有学者提出，国家层面的反腐败能否取得成功，取决于五个因素，即，领导人的政治决心、反腐败法律、反腐败机构和体制、反腐败战略、人民大众的支持等。有学者主张，腐败治理体系是国家治理体系的重要组成部分，由腐败治理主体、治理对象、治理手段、治理目标和法律体系等构成。有学者提出，廉政治理体系本质上是一套制度安排。可划分为三个层次，表层为廉政治理的具体政策，即具体制度；中层为廉政治理的规则和程序，即基本制度；底层为廉政治理最基础的制度安排，即基础制度。所谓基础制度是指权力结构和权力运行机制的制度安排，它是国家廉政治理体系的基石，决定着具体制度和基本制度的构建和有效性。国家廉政治理体系的现代化首先是国家廉政治理基础制度的现代化。上述观点，围绕腐败治理的主体、对象、机制、机构及标准而展开，具有启发性。笔者认为，以国家治理现代化的标准为导向，国家腐败治理体系由“四大支柱”构成。
（一）基础支柱：国家政治权力结构
腐败治理体系作为国家治理体系的重要内容，须建构于国家权力结构、政治权力架构的基础之上，“国家中心主义”与“社会协同主义”的治理模式，决定了政治权力结构对腐败治理体系建构的基础作用。
1.国家权力结构模式决定腐败治理体系模式
国家权力结构，是指一国所有公共权力的类型划分及其在纵横向度上的分配、组合而形成的关系类型。国家权力结构在纵向上存在单一制与联邦制之分，在横向上存在分权制与集权制之分，其中分权制又包括三权分立、君主立宪与议会制等模式。现代社会以来，国家权力结构更新成为社会发展的重要基础，直接决定着在一国中承担治理功能的权力机构的设置、模式、权力系统及组织体系状况。基于对“集权-垄断-腐败”的深刻认识，现代国家普遍建立起民主制的国家体制，基于实现对国家权力结构性建构以制约权力、防范腐败的需要，西方国家普遍在民主制的基础上建立起权力分立的结构模式，社会主义国家实行的人民代表大会制度，有利于国家权力的集中统一行使，并通过有效的制度建设防范权力滥用。就权力的制约系统建设而言，总体上涉及结构性分权与功能性分权两种模式，前者是针对由一方垄断决策和发起行动的“完整权力”而言的，目的是建立参与者之间权力平衡和划分领域为特征的分散权力关系。从国家层面，结构性权力制约模式是把国家权力划分为立法、行政、司法权，三权之间彼此分立，相互制衡，从而达到建构其制度体系之目的。后者是针对行政权扩张引发的政府层面的决策权、执行权、监督权的配置状态，它是立法权、行政权、司法权三权的重心从传统的以立法为中心向以行政为中心转移过程中，呈现的新型操作性权力制约模式。
2.国家政权结构模式决定腐败治理体系模式
政治权力结构，是指一国中由国家权力、政党权力及其他执政权力组成的领导集体相互作用而形成的权力关系类型。政治权力结构在国家权力结构的基础上，进一步决定着国家治理体系中的基本制度、权力分配与基本形式，进而对腐败治理体系建设具有支配作用。“西方是政党在全面掌握和运行现代国家制度的过程中，基于政党对社会的深刻影响以及政党对国家体系的全面渗透而形成的；而中国则是基于政党领导现代革命，并在革命后直接承担起现代国家建设而形成的。” 中国共产党作为国家治理体系的核心，对国家治理体系具有支配地位与作用。因此在我国，国家政权结构对国家治理体系、腐败治理体系的建设模式产生更重要的作用。
3.国家政权架构决定腐败治理体系模式的内容
国家权力结构、政治架构是一国腐败治理体系建设的中枢，其决定作用表现为:（1）国家权力结构决定腐败治理机构的设置、类型、权力分配、基本体制关系等。政府治理的重点是规范权力，明确权力配置和权力运作的界限，克服政府在履行职能方面的功能性障碍和自主性羁绊，避免政府角色出现“缺位”、“越位”和“错位”。有学者指出，“基于权力配置的政府职能转变应该是国家治理现代化的核心命题”。（2）国家政治架构决定腐败治理的理念、战略、模式。中国特色腐败治理体系以中国共产党的领导为中心，以执政党的腐败治理理念为导向，强化党对腐败治理工作的绝对领导，才能提高腐败治理的效能。“中国是一个典型的党建国家和党治国家。现有的政治体系是政党构建起来的，现有政治体系的发展与完善也是由政党直接推动和主导的。”这就决定了中国的反腐败必须以政党为中心，同时结合国家行为和社会行为，并遵循着政党行为而展开的。因此，中国反腐败的行动逻辑必须以政党为出发点和核心，这是纪检监察体制机制改革的基本立场。
（二）核心支柱：腐败治理的主体及其体制
腐败治理的主体是国家执政集体中腐败治理战略的顶层设计者、执行者、动员者与推进者，腐败治理的战略选择与推进是国家治理活动的重要方面，依赖于治理主体充分发挥其功能。
1.腐败治理主体的基本类型
腐败治理是国家的使命，治理权由国家专属行使，国家建立起专门的权力机关，腐败治理现代化中形成的“社会协同主义”，促进了国家权力与社会权力的协同，社会组织、民间机构与媒体、公民成为治理的参与主体。我国理论界对中国腐败治理主体存在“泛主体化”认识的问题，导致核心职能主体与协同主体的混淆，应当得到修正。一国的腐败治理主体根据职权分配与职能定位的不同，涉及：（1）核心主体。是指承担一国腐败治理战略的制定、规划设计，以及权力总体分配职能的主体。现代化推进中，国家治理的手段和方式发生了根本变化，腐败治理的功能定位随之更新。腐败治理从最初的维护统治阶级利益和政权稳定，渐渐发展为一种对公共性的道德追求，成为一种旨在制约腐败现象、维护国家治理有效性、实现国家治理体系与治理能力现代化的政治行为。核心主体重在针对治理推进中的新需求，完善治理结构、调整治理重点，这一功能显然只能由执政的领导集体集中行使。（2）功能主体。是指法治化导向下，承担法定的腐败预防与惩治功能的主体。一是行使法定监督权的主体。在我国的腐败政治体系中，政党系统中的纪律检查机关，国家系统中行使“以议为中心”的监督权和“以行为中心”的监督权机关，前者指作为人民主权代表的人民代表大会，通过听取报告、检查和质询权，行使对行政机关、司法机关、监察机关的抽象监督权。国家与政党权力体系中行使考课、遴选、任命及罢免职能的机关，也行使部分监督权。后者是指行使对腐败具体监督权的国家监察机关、审计机关。二是行使法定惩治权的主体。包括政党的纪检机关、国家权力系统中行使对腐败的调查、起诉、审判与执行功能的机关。监察体制改革后，监察权作为国家主导性腐败治理权，实现了治理权由网格结构向线性结构的重大转型，成为确保实现将制度优势转化为治理效能的关键。（3）参与主体。是指协助国家与政党专门机关行使腐败治理权的组织与个人。包括行使参政议政、民主监督的政协机关、行使社会权力的社会组织、舆论媒体和公民。较之于功能主体以内部、同体或自我监督为中心的监督，参与主体以外部监督和异体监督为中心，其治理功能相对有限。
2.腐败治理主体的基本模式
根据政治权力架构的基本状况，各国建立起不同的组织模式类型，包括：（1）根据治理机构所建立的权力系统的差异，分为“一元式”、“二元式”模式。“一元式”模式，是指将国家与政党的所有腐败治理权授予一个机关统一行使。“二元式”模式，是指分别在政党与国家权力系统中建立独立的行使腐败治理权的机关，依据不同规则行使腐败治理权。（2）根据腐败治理权的具体归属，分为“集中式”与“分散式”模式。前者如新加坡的“贪污调查局”。后者如美国的反腐败机构，其涉及政府道德办公室、司法部、人事管理局等各有关机构，其中以道德办公室为主导。我国在监察体制改革前采“二元式”、“分散式”模式，分别在政党与国家权力系统中建立反腐专门机构，且在国家反腐败主体中包括行使行政监察权、司法检察权的机关，形成了“三驾马车”体制，监察体制改革实现了腐败治理体制的代际更新。
3.腐败治理主体的体制建设
各国推进腐败治理目标的实现，主要是循着“机制创新”与“体制完善”两个维度展开，以此实现治理体系的现代化。机制与体制在腐败治理中的应然定位与功能差异，决定了二维发展路线及完善重点选择的必要性。要取得国家腐败治理的决定性胜利，单纯的机制更新已难达其目标，实现体制的系统更新，以及体制与机制协同更新，成为推进腐败治理的有效策略。腐败治理体制是指国家基于腐败治理需要，根据一国政治体制与权力结构的基本状况，就腐败治理的国家领导权、治理战略制定、实施与动员权、腐败治理过程中相关国家权力机关的权力分配、机构设置、隶属关系、运行与协调制度，以及社会参与腐败治理的组织模式所形成的制度与规范体系。腐败治理主体的体制，是指一国政治权力架构中，对腐败治理主体的领导关系，以及治理主体系统内部主体之间的领导关系、组织关系与动员关系的基本制度。这一体制包括：（1）腐败治理机构的设置。（2）执政集体对腐败治理专门机构的领导关系。（3）腐败治理机构内部的领导关系与组织关系。（4）不同腐败治理机构之间的组织关系。腐败治理主体的体制设计与建设状况，是实现治理目标与治理效能的基础。
（三）重点支柱：腐败治理机制体系建设
“机制”的原义，是指各要素之间的结构关系和运行方式。在社会科学中，“机制一般被定义为一系列确定各行为体的身份和意义以及它们之间的经济、政治和文化活动框架的规则、规范和原则。”一个社会的基本机制框架，描述的是协调各行为体的主要“游戏规则”。腐败治理机制是指能使社会政治经济生活健康有序运行从而预防腐败发生的方式、手段、环节的总和。腐败治理机制的发展，是一个由“点状”机制（满足具体性治理需要）、“线状”机制（满足局域性治理需要）向“网状”机制（满足系统性治理需要）发展的过程。
1.以惩治为中心的腐败治理机制建设
以已然的腐败者为治理对象建构腐败治理机制，起步于人类早期的治理活动，惩治机制的核心是提高“犯罪成本”、扩大“剥夺效应”。伴随现代治理理念的确立，建构实现“有腐必惩”的机制体系成为全新的目标。
（1）最大限度地完善对腐败者威慑与剥夺效应的机制。严厉的刑罚惩治，通过剥夺以增加威慑效应，传统剥夺机制的重点是提高刑度，然而，基于“刑罚饱和”现象的出现以及刑法谦抑性观念的流行，机制建构的观念基础已然发生重大变化，建构多元的威慑机制成为重点。“以反利益为中心”，重视剥夺机制体系建设，引发腐败治理机制的“三大转型”：一是由规制传统行为不断扩展出新的规制类型；二是由以作为为中心设定入罪标准向同时规制不作为模式转型；三是由以自然人规制为中心向以同时施加组织体责任转型。惩治机制的体系性优化包括：一是扩大腐败行为的法定追惩范围。二是增设行为类型，引入不作为行为模式。三是增加组织体腐败责任的犯罪化类型。四是调整腐败犯罪的罪刑关系、责任关系的比例模式。五是引入腐败犯罪人特别财产刑制度。六是引入腐败者特殊资格刑、职业禁止制度。七是根据梯级性惩治的需要，建构行政处分、组织处分的系统。八是扩大追惩范围，将腐败的剥夺效应扩及至腐败受益的主体，剥夺腐败的一切收益可能。
（2）最大限度地完善对腐败者发现与追惩能力的机制。惩腐务尽，方能实现腐败治理的效能，防止已然的腐败者逃出于追惩的法网，使得优化对腐败发现能力的程序机制成为反腐机制建设的重心，为此，各国普遍建立起特殊的制度体系，包括：一是建构更具独立性、权威性的腐败治理功能主体。二是实行腐败犯罪特殊强制措施、腐败者诉讼权利克减制度。三是特别侦查程序制度，配置技术侦查等特殊侦查权能。四是腐败犯罪特殊审判程序，采用推定、举证责任倒置等特殊证明规则、缺席审判制度。五是腐败犯罪国际司法协助制度。六是腐败利益追回和补偿制度。七是腐败犯罪特殊追诉时效制度。
2.以预防为中心的反腐败机制建设
以预防为中心建构腐败治理的有效机制，起步于“惩治中心主义”治理受挫之后。预防机制以未然的腐败为治理对象，机制建构的原理是“腐败动力学”，该原理认为：“腐败=腐败动因+腐败机会”，其对建构腐败预防体系的启发在于：预防机制体系的完善，必须强化消除腐败动因和减少腐败机会。
（1）以“不能腐”为中心的预防机制，最大限度地消除腐败机会。腐败机会来源于制度缺漏，先现代化国家的控权实践证明，“面对权力行使者的机会主义行为，事后的惩罚一般是作用很小和效果很差的，控权的交易成本非常高；更优的方案是通过设计特定的行政程序来实现事前控制，也就是通过设计权力主体在权力运行过程中必须遵循的行政结构与流程，将权力委托者对代理人的控制强有力但是隐蔽地放进行政机构的制度环境之中。”强化对腐败消除效能的关键在于“扎紧制度的笼子”：其一是优化权力生成系统制度，科学配置权力制衡机制，减少权力作用范围，激活社会自我控制机制体系。其二是约束权力运行制度，健全权力运行的自控制系统。对由国家保留的权力，进行以增加透明度、减少裁量权、提升整合度为中心的改革。其三是监督权力运行的制度，重在优化权力运行的外控制系统。为推进腐败治理体系现代化，我国启动的监察体制改革，并在改革中确立“监督职能是监察委员会第一职能”的观念，是强化“不能腐”制度的核心。为消除腐败机会而进行的国家与社会的制度改革，是一个庞大的制度系统，涉及宏观、中观和微观三个层次。建构制度笼子的核心在于：一是权力分配与控权结构设计领域的制度机制。二是权力运行与监督领域的制度机制。三是权力者行为规范领域的制度机制。
（2）以“不想腐”为中心的预防机制，最大限度地消除腐败动机。腐败动机包括权力者因对权力属性的误识而产生的原生性动机，因外在社会文化引诱而产生的次生性动机，其与腐败机会的结合使腐败成为必然。强化教育对于消除腐败动因具有重要作用，而必要的制度优化关键是：一是实效化的教育制度。引导公职人员提高思想觉悟、严明公私界限、养成良好作风，建立崇廉拒腐的思想防线。二是完善的公权者保障制度。“承认公权者拒绝腐败是对社会文明发展做出的实质性贡献”，是笔者所首倡的观点，这一理论创见，更新了“高薪养廉”制度发展的理论基础。三是健全的社会文化促进制度。“腐败民俗化”是20世纪50年代以来腐败持续泛滥趋势观察的理论解说，腐败为社会文化所接受，会激发腐败动因，因此提倡社会文化建设，建构与之相配套的制度体系，通过“腐败黑名单”制度减少腐败的实施者、参与者参与社会经济、政治、文化活动的机会，能够促进“不想腐”目标的实现。
（四）关键支柱：腐败治理立法体系建设
无论中西，腐败治理都是一项古老的国家治理活动，甚至是具有一定体系性的治理活动，腐败治理体系的发展历程不断坚定了法治化的方向。现代社会以来，当法治成为国家与社会治理的首要机制以后，腐败治理立法体系建设受到前所未有的重视。反腐败的重点是改革和改变滋生腐败的体制温床，而不只是处置和惩罚个人。建立国家廉政体系的最终目标是使腐败行为者（官员个人和集团）要承担“高风险”而得到“低回报”。正是如此，该体系被设计成预防腐败在先，而不是依靠事后的惩罚。惟、只有确立正确的发展方向、推进立法的科学化，方能为腐败治理提供基础。
1.腐败治理立法体系发展的基本导向
（1）立法理念科学化。腐败治理理念的科学化是决胜腐败之基，是否有利于最大效能地消除腐败机会、提高腐败治理资源投放精准度，是立法科学化的判断标准。治理理念的科学化，以审思传统腐败治理体系的短板为基础，在现代化进程中，人类不断升级了腐败治理的系统，由单一的刑罚惩治转向重视刑罚预防，实施“预惩结合、预防优先”策略，创立“积极治理主义”的理念，这一理念的四个关键词是，“诱因本位”、“预防优先”、“权力透明”、“多向施策”，通过将腐败治理的基点与机制的系统前移至腐败可能衍生的发端，加大治理资源向“不能腐”机制的投入，并同步提升“不敢腐”机制中的预防功能，科学提高对权力过程和权力者的透明度，减少腐败机会，提高发现能力，增加追惩的必然性，实现腐败治理的现代化。以科学化为指导的理念更新，以立法的前瞻性和效能性为导向。前者强调根据腐败治理发展的现实需要，调整立法对腐败的评价基点，使立法对腐败的法益定位，兼顾“利益法益观”和“信赖法益观”的要求，实施前置治理，扩大规制范围。后者强调降低腐败容忍度、减少腐败机会、提高追惩能力。
（2）立法结构现代化。一是以“二元式”、多层性立法为中心。“政党-国家”二元化腐败治理立法体系是中国特色所在，有助于建构党要管党、纪严于法的制度系统，并对国家立法体系建设提供导向。二是加固“根本法-基本法-支柱法-支撑法”的系统。腐败治理是全面的权力清洁运动，立法体系现代化要求对权力实施“全景式”监督与全面化规范，其中，“根本法”是在宪法中对权力生成与分配规则做出制度安排；“基本法”，以腐败治理基本制度为中心，由反腐败法、反腐败功能主体组织法与官员法组成；“支柱法”，以提高监督与惩治效能为中心，对腐败治理权行使中的权力分配、组织体制、基本程序、法律后果等做出规定；“支撑法”，以消除腐败机会和腐败动因为中心，由行政权运行、政府参与市场经济活动、透明与防止利益冲突，以及完善公职者职业保障、社会文化建设的立法组成。
2.腐败治理立法体系完善的重点
中国腐败治理立法体系建设的科学化程度亟待完善，立法重点是要加快腐败治理功能主体组织法、腐败监督的实体与程序法、腐败追惩的实体与程序法的发展，然而，从立法的紧迫性考虑，“三大重点立法”应当得到优先推进。
（1）建构腐败治理体系的宪法基础。“廉洁政治”是党的十八大提出的新的政治立场，核心在于将廉洁作为政治建设的基本要求，使腐败治理融入更宏大的中国政治发展进程中，也更为明确地提出了以政治、法律等多元方式解决腐败问题的策略。中国社会发展中具有重大、决定意义的制度必须获得宪法的根据，为此，一是推进修宪程序，在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）法第5条“依法治国”规定之后增设第6条，规范条文的建议内容为：“中华人民共和国推行廉洁政治，国家应当建立促进廉洁政治的法律体系，并严格执行。一切政党、国家机关、社会组织、公民均必须严格遵守国家廉政法律规定，共同推进清廉社会的实现。”二是根据上述修正内容，完善中国清廉社会构建的法律基础。包括在《宪法》第三章“国家机构”第一节“全国人民代表大会”第62条、第67条关于全国人民代表大会及其常委会的职权中，增设对对立法进行“廉洁政治”符合性审查的规定；对已颁布的所有涉及公权管理国家事务、社会事务的法律，进行以“廉洁政治”为导向的评估；建立定期进行立法“腐败治理效能评估”制度，防范因立法授权失当、控权失灵而导致的行权风险。
（2）建构腐败治理体系的基本法基础。确立“反腐败法”在国家腐败治理中的基本法地位，将执政集体的腐败治理的基本政策、基本战略法定化，就《宪法》关于廉洁政治建设目标实现所需要建构的制度做出基本规定，为专门性腐败治理立法提供准据。据此，“反腐败法”的基本内容包括：一是腐败的界定。明确提出腐败的主体、行为类型、类型化的界定标准；二是国家腐败治理政策；三是国家腐败治理原则；四是国家腐败治理机构及其职权分配、职能范围；五是公职人员行为守则；六是腐败预防；七是腐败的法律后果与基本程序，明确具有梯级化的责任后果，就腐败的违纪、违法与犯罪查究设定一般的程序制度，而由具体的程序性立法加以规定；同时，就腐败的举报制度做出规定；八是腐败后果的消除；九是国际合作，等等。
（3）建构强化公权监督体系的基础法律。监察体制改革使中国腐败治理的主要矛盾发生了重大变化，优化“不能腐”的制度体系，成为推进腐败治理的关键。在《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）中，监督职能获得了监察委员会第一职能的法律地位，激活全面法制系统中的权力制约功能，前提是要以监察监督为中心，构建中国的新型监督法律体系，囿于《监察法》对监督职权行使机制的规范不足，为尽快激活监督职能，有必要出台“监察委员会监督法”，一是明确监察监督职能在腐败治理体系的基础作用；二是明确监察机关对一切公权机关（部门）提供并且维护强制性公权道德行为标准的基本职责。根据公权调整特定社会关系立法发展的状况，就特殊公权、特定职责强制推行道德行为标准；三是明确监察机关在促进公职者透明中的法定职责。由监察委员会全面承担对同级公权机关（部门）工作人员实行财产申报检核的职责；四是明确监察委员会监督、指导公权机关（部门）制定利益冲突规范的职责。
（4）建构强化腐败预防功能的制度体系。一是据腐败衍生领域的状况，在行政法、经济法、公务员法等法律中，就防止权力腐败、权力与权力者的透明、严格公权介入经济社会活动的范围与程序做出制度安排；二是尽快将党内法规中的行权规范转化为国家立法，最关键的是财产公开法和重大事项报告制度；三是利益冲突是腐败之“母”，决定腐败动因的产生、激发腐败的潜能。在中国，利益冲突已成为诱发腐败的重要因素，防止利益冲突已在党内法规中受到重视，然而，这些规定的内容仍存在规范力不足、适用面过窄、规制内容有待整合的问题，亟需做出提升规制力与适用面的更新。
三、结语：推进腐败治理体系现代化
国家治理现代化的核心是“规范国家权力，提高国家能力”，国家治理体系本身即肩负着腐败治理的使命，在“国家治理-腐败现象-腐败治理”的结构关系中，“国家治理是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程；腐败现象是公共管理过程中公共权力的不当行使或者滥用，是国家治理中的一种病变；而腐败治理则是一种旨在制约腐败现象、维护国家治理有效性、实现国家治理体系与治理能力现代化的政治行为。”“从这个意义上讲，中国的腐败治理不仅是当代中国国家治理越来越重要的组成部分，而且与国家治理体系转型构成了一种相互需求的共生关系。腐败治理既有助于当代中国国家治理体系的现代性生长，也从当代中国国家治理体系的生长中获得资源和动力，腐败治理的成效源于国家治理体系的有效性。”可见，国家治理体系现代化的标准，应当成为建构腐败治理体系现代化的参照标准。
法治化是腐败治理体系现代化的首要标准。“国家治理方式是人类自国家产生以来就在不断尝试和探索的重大主题。从历史发展进程来看，国家治理的总趋势是从非法治方式向法治方向转化。”“在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。”在现代化的起点上，人类开始了现实的法治建构进程，以有效治理国家、规制公共权力，防范公权滥用成为先现代化国家法治建构的首要重点内容之一。法治化导向下的腐败治理体系建设，要重点强化以下内容：一是建构并坚守立法体系建设的“良法”标准。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”腐败治理立法体系必须满足“科学”、“完备”与“精准”的标准。“科学”，是指准确判断法治在腐败治理现代化中的功能，精准定位立法在腐败的诱因与结果治理、预防与惩治中的作用，建构有助于提高腐败治理效能的立法体系；“完备”，是指根据腐败治理的体系化要求，建构由国家基本法、腐败治理基本法、预防法与惩治法的体系，并在预防与惩治法中实现功能的完备化；“精准”，是指科学投放立法资源与机制，将一切立法资源向“权力”与“权力人”的透明、规范为中心加以投放。二是建构并坚守立法体系运行的“厉行”系统。法治化不仅在于建构静态的法律体系，而在于以科学立法为基础探寻“有法必依”的治理效能。在党的十八大报告中提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这16字方针中，有12个字是针对立法体系的运行而提出的要求，涉及执法、司法与守法的方面，足见“厉行法治”在法治现代化中的作用。腐败治理立法建设是“标本兼治”战略的重点，但并非战略的全部，在标本兼治的内部关系上，确立并坚持“标本兼治、关键在治、治是根本”的原则，才是解决腐败问题的基础和关键。在中国腐败治理取得压倒性胜利的经验中，“厉行法治”当为决胜的关键所在。
来源：悄悄法律人公众号