来源 / 中国经营报

原建设部副部长、中国房地产业协会会长刘志峰谈40年房改路

应完善税收政策 防止部分人钻政策漏洞投机炒房

“房改与改革开放同岁”，刘志峰的开场白简洁明了。他常用这句话来纠正外界对房改始自1998年的普遍看法。

虽已年届古稀，但刘志峰思路清晰，非常严谨，或许是多年从事政策研究制定相关工作保留下来的习惯，采访过程中他不时翻找文件资料，对房改进程中每一个时间节点都力求准确。

改革开放初期，面积狭小的“筒子楼”盛行，每个单间大约只有十几平方米，一家三代挤一间房是普遍现象。住房短缺是当时突出的社会问题，住房制度改革迫在眉睫。

1992年，刘志峰担任国家体改委副主任兼国务院房改领导小组副组长，分管住房改革、土地制度改革、社会保障制度改革等多项工作。从此，他与中国房地产市场结下了“不解之缘”。

房改初期巨大的阻力让刘志峰至今记忆犹深。那时候，谈论房子的买卖一度上升到国有资产流失的高度，受当时社会观念和福利分房制度的影响，加之涉及到多方面改革，房改举步维艰。

在当时，为拿出一套初步的政策方案，刘志峰带队在全国各地开展调研，历时8个多月，召开上百次座谈会，听取了各领域2000余专业人士的意见。

1998年国务院正式取消福利分房制度，住房供应货币化分配取得突破性进展，房地产业开始进入快速发展道路。

同年，刘志峰调任建设部副部长，直到2007年卸任；15年间，他一直从事房改工作，参与了房改重大问题的研究决策和重要文件的起草、部署、实施。2016年至今，刘志峰担任中国房地产业协会会长，仍为住房制度改革奔走呼号。

房改初期阻力大：有退休副书记带头买房被批判

“房子都卖了，我们干什么？”时隔近30年，现在回想起当年各地方房管局局长的发问，刘志峰记忆犹新。

这一幕发生在1993年11月29日~12月1日期间召开的全国第三次住房制度改革工作会议上，刘志峰提出“售租建并举，以售为主”的新房改方案，一改前次住房制度改革工作会议上定下的租、售、建并举，以提租为重点，“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则。

“开会各个地方的房管局局长都来了，他们说房子都卖了，我们干什么？我说搞市场经济，公房卖了要干的有很多，比如物业服务、产权管理、房地产交易等。”刘志峰回忆道。

刘志峰说的“公房”是指由国家以及国有企业、事业单位投资兴建、销售的住宅，个人只有承租权而没有所有权，是从中华人民共和国成立以来一直沿用的低租金福利分房制度的特殊产物。

随着经济发展，实行已久的低租金福利分房制度已不再适应社会需求。到改革开放初期，1978年城镇人均住宅建筑面积仅有6.7平方米，低于1949年8.3平方米，加之大量知青返城，住房短缺成为当时十分突出的社会问题。

“解决住房问题，能不能路子宽些”，1978年9月，改革开放总设计师邓小平强调。一年后，国家城建总局选择西安、南宁、柳州、桂林、梧州5个城市，开展向职工出售新建住房的试点，由政府统一建设住房，以土建成本价向居民出售，房改开始起步。

“原来分房一分钱不要，职工工资很低，当时试点售房以土建成本价向职工出售，三四百块钱1平方米，即使这样职工也买不起，单位也拿不出钱来建设，因此进展比较缓慢。”刘志峰说。

1980年4月，邓小平再次谈话指出，城镇居民可以个人购买房屋，也可以自己盖，新房、老房均可出售。1982年4月，国务院同意选择郑州、常州、四平、沙市4个城市，开展新建住房补贴出售试点，由政府、单位、个人各负担房价的三分之一。

第二次试点售房，和第一次一样，收效依然不理想。刘志峰把原因归结为两点：一方面社会整体大环境下，国家、地方政府、企业财力困难，没有足够的资金用于住房建设；另一方面，长期福利分房、低租金使用的同时实行低工资制度，职工支付能力不足。

“加上住房福利制影响，职工早晚都会分到房子，就付个房租，按照套内面积，房租也就每平方米5分钱、1毛钱。”两次试点售房收效甚微后，1986年国务院成立房改领导小组，下设办公室负责协调全国住房制度改革。随后，国务院相继批准烟台、蚌埠、唐山等城市的住房制度改革方案，主要内容是按照提租和补贴持平的原则，大幅提高租金，同时给予相应补贴。

在总结试点城市经验的基础上，1988年召开了第一次全国住房制度改革工作会议，形成了以提租补贴为核心的第一个全国性住房制度改革方案。“假设原来租金是1毛钱每平方米，现在提到5毛钱，补贴4毛钱，职工自己掏1毛钱，也有政府和企业拿不出钱，实际进展还是比较缓慢。”刘志峰告诉《中国经营报》记者。

据刘志峰介绍，到1990年，全国共12个城市、13个县镇和一批企业出台了以提租补贴为主要内容的房改方案，但由于提租补贴幅度赶不上物价上涨的幅度，因此大幅度提租面临地方政府财政困难和居民承受能力问题，阻力也很大。

1991年6月、11月国家又接连出台了关于住房制度改革的文件，确定了租、售、建并举，以提租为重点，“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则。

“从1978年到1991年之间，房改总体来讲处于探索阶段，有一定成效，但是步子缓慢，当然也为后面改革积累了一些经验教训。”刘志峰如此评价房改第一阶段的工作。

1992年刘志峰开始担任国家体改委副主任兼国务院房改领导小组副组长，一年后的全国第三次住房制度改革工作会议上，他提出以售为主的改革方案。“为什么我提出以售为主？”刘志峰突然反问道。他认为过去实行住房低租金制度，因此工资中住房消费含量比较少，约为5%，而国外职工工资中一般住房消费含量约达20%。

据刘志峰回忆，允许公房出售之初，面临不小阻力，甚至有人认为会导致国有资产流失。他讲了一个小故事，当时有一位市委副书记，马上面临退休，市里动员其带头买房。这位老书记党性挺强，很快同意了。算完账，买房大概要花2万多块钱，老人家把存折里的钱都拿出来了。“过了几天，要批判私有化，这个事让市委非常作难，市里又动员这个老同志说你别买了，现在把钱退给你。老同志就提出来，原来我是定期存款，你们非得让我买房，我这利息损失谁给补啊？”

退休老书记波折的买房故事只是当时住房市场的一个缩影。“所以房改就是这样反复，推进过程非常不容易”。

直到1994年7月，国务院印发《关于加快城镇住房制度改革的决定》（以下简称“43号文”），明确了向职工出售公房是形成住房市场的必要前提，从根本上破除了“卖房就是搞私有化”的说法；同时明确了公房中既有国有资产，也有职工应得的相当比例的工资，作为实物性分配给职工，因此公房可按一定折扣价格出售。43号文的主要内容可以概括为“三改四建”。

　政策出台需审慎：房改方案出台前曾调研8个多月

面对地方房管局领导的发问时，刘志峰担任国家体改委副主任兼国务院房改领导小组副组长，正式参与国家房改工作一年多。过去那一年，是刘志峰15年房改生涯中印象最深的一段时间。

1992年底到1993年七八月份，刘志峰带队在全国范围内开展房改工作调研，召开了上百次座谈会，分别听取专家学者、实际工作者和企业及地方政府负责人、国务院相关部门近2000人的意见。

“那时交通不方便，调研8个多月，很辛苦。因为房改比较复杂，不是单项的改革，涉及到国家、企业、单位、职工多方面的利益关系，又涉及到经济体制改革、社会制度改革，以及整个社会稳定。另外，房改和企业改革相关，也涉及到部门利益。”

历时8个多月调研后，1993年刘志峰拿出了“以售为主”的综合房改方案，这套方案最大的亮点在于对房改的整体思路做了调整，刘志峰将其总结为“六化”，具体而言分别是产权自有化、分配货币化、建设产业化、供应社会化、保障多样化、管理专业化。

“把原来成套的、符合标准的公房拿出来卖，收回的资金用于启动房改，这样政府建房有一部分资金了，还要建商店、学校等配套。”

在刘志峰看来，1994年出台的43号文至今也不过时，“三改四建”内容非常完善。经过几年努力，到1997年，我国城镇新建住宅投资达3319.67亿元，是1980年的25倍；城镇人均住宅建筑面积在城镇人口大量增加的情况下达到17.8平方米，是1978年的2.65倍。

但不容忽视的是，43号文提出的货币化改革仍未取得突破，在存量住房逐步进入新体制的同时，新建住房又不断进入旧体制。

1997年，金融危机开始席卷东南亚，所到之处企业倒闭、工人失业，社会经济一片萧条。为应对亚洲金融危机，保持经济平稳增长，迫切需要扩大内需，培育新的经济增长点。1998年，时任国务院总理的朱镕基在两会期间召开新闻发布会时，明确宣布推动五项改革，第一项就是住房制度改革。

朱镕基表示，住房的建设将要成为中国经济新的增长点，但必须把现行的福利分房政策改为货币化、商品化的住房政策，让人民群众自己买房子。4个月后，国务院印发了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）以下简称“23号文”，彻底取消福利分房制度，成为中国房改进程中的划时代之举。

“1998年以后住房商品化推进力度更大了，给人们造成一个印象是1998年开始房改，实际上房改是和国家改革开放同步的。”而住房货币化分配也早在1991年就开始了。“住房货币化分配有两层含义，一是建立住房公积金制度，二是在工资里面增加住房消费含量。”

时间回溯，1991年朱镕基还担任上海市委书记时，借鉴新加坡中央公积金制度经验，在上海率先建立住房公积金制度，单位和职工本人各拿出工资3%建立住房公积金，进行统一管理。

“当时我给公积金归结了几项功能，第一是筹资建房的功能；第二是互助功能，已经买了公房住的人，交了公积金实际是为没有房的人服务；第三是信贷功能，住房贷款最早是公积金开始发放的，不是银行。”刘志峰说。

历史资料显示，上海建立住房公积金第一年，就归集资金4.2亿元，第二年归集7.5亿元，建设住房200多万平方米，成效十分显著。截至2017年底，全国累计缴存住房公积金12.5万亿元，提取住房公积金7.3万亿元，累计发放住房公积金个人住房贷款3082.6万笔、7.6万亿元，有力支持职工住房消费需求。

刘志峰认为，增加工资中的住房消费含量，是住房分配货币化另一条途径。1998年以后提高了公积金比例，最高可以提到工资的12%，单位和个人加起来有24%，放在公积金管理中心，用于建房。“公积金制度建立后，推行速度还是比较快的。包括金融机构也愿意提高公积金比例，因为这样职工收入提高，还不用交个人所得税。”

随着职工工资逐年上涨，1999年国务院颁布《住房公积金管理条例》，住房公积金制度开始全面建立，将公积金缴纳比例控制在12%以内。

在23号文的推动下，市场成为配置住房资源的主导力量。在很短时间内，把大量资金吸纳到房地产业，促使房地产进入快速增长阶段。1999年，我国房地产投资增长率为13.5%，并且迅速成为新的经济增长点和支柱产业。

房地产的快速增长从1998年开始，持续了5年，期间我国住宅和房地产投资以及市场交易额，平均每年增幅都维持在两位数以上。

2003年房地产市场迎来拐点。当年，国务院印发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），指出房地产业已成支柱产业，但同时应当看到，房地产市场发展还不平衡，一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出，房地产价格和投资增长过快；房地产市场服务体系尚不健全，住房消费还需拓展；房地产开发和交易行为不够规范，对房地产市场的监管和调控有待完善。

房地产调控政策正式登场。据记者梳理，2003年~2008年期间，相关部门先后出台与房地产相关的调控政策多达40多次，涉及土地、金融、财税等各个方面。

房价上涨过快是调控政策不断出台的直接原因。根据国家统计局数据，2003年~2008年全国房屋每平方米销售均价分别是2359元、2778元、3167.66元、3366.79元、3863.9元、3800元。平均每年房价变化幅度为17%、14%、6%、14%、-1%。2008年全国房屋销售均价较上年略微下降，调控效果初步显现。

　调控进行时：让全体人民住有所居

房价快速上涨，让中低收入家庭的住房困难问题越来越突出。

事实上，1998年出台的23号文就规定建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，调整住房投资结构。

“但是由于一些地方经济适用房定位不明确，出现了单套面积过大、供应对象控制不严等问题，尤其是开宝马住经适房的现象受到社会舆论批评，经济适用房政策没能按照初衷很好地执行。”刘志峰表示，2003年~2006年，经济适用房建设数量大幅下降，加之房价上涨过快，加剧了中低收入家庭的住房困难问题。

2007年十七大提出让全体人民住有所居，8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号）出台，首次明确了政府对低收入家庭应承担的住房保障职责，将廉租房对象由过去最低收入家庭，扩大到低收入家庭，将经济适用住房对象由原来中低收入家庭，缩小为低收入家庭，并且首次提出要将廉租房和经济适用房对象衔接。

紧接着，美国次贷危机引发的全面金融危机，向全球蔓延，中国经济增速回落，出口出现负增长。

为应对全球金融海啸，2008年12月国务院印发《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号），要求开展大规模保障房建设，住房公积金也可试点贷款支持保障建设项目，从保障房建设、信贷和税收优惠、支持房地产企业融资、强化地方政府责任等多方面，全方位拉动房地产市场。

“4万亿”投资拉动计划刺激下，房地产重新活跃并拉动经济增长。2009年，房地产开发投资3.62万亿元，商品房销售面积9.37亿平方米，全国城镇土地使用税、土地增值税、房产税、契税、房地产营业税、房地产企业所得税、房屋转让个人所得税合计6943亿元，占全国税收收入的11%，全国土地出让收入约达1.5万亿元。

2010年1月国务院又印发《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发 〔2010〕4号），要求增加中低价位、中小套型普通商品住房供给，部分城市要切实增加限价商品住房、经济适用住房、公共租赁住房供应，执行差别化的信贷政策和税收政策。

据刘志峰回忆，此后两年多时间内，房价上涨预期仍旧很强烈，而且不同地区房地产市场出现分化，国务院有关部门继续加大调控力度。

2013年楼市购买力重新活跃，当年全国商品房销售面积13.1亿平方米，同比增长17.3%，其中住宅销售11.57亿平方米，同比增长17.5%。商品房销售额81428亿元，增长26.3%，成交均价6237元/平方米，较2012年增长7.7%。

2013年“新国五条”出台，明确地区年度房价控制目标、提高二手房交易个人所得税、提示房价过高地区实施预售限制/提高二套首付等，2014年~2015年在政策遏制下房地产与相关产业发展困难。

2016年中央加大力度去房地产库存，化解产能过剩，房地产市场迎来了短暂的高歌猛进时期。“房子是用来住的，不是用来炒的”，2016年中央经济工作会议为住房市场定调，2017年至今，调控政策持续收紧，中国房地产市场再次进入调整期。

总结多年调控经验，刘志峰指出，当前房地产市场仍然存在房价上涨过快、供应结构失调、住房的基本属性扭曲、资产泡沫风险积累等问题。

“当前主要的问题有三个：一是新移民、新就业职工住房困难，他们收入低，积累少，就业稳定性低，房价高、难租房对他们的生活构成很大压力；二是住房资源占有不均衡，有的人占有三四套住房，有些人住房困难；三是从市场层面看，还有杠杆率过高、系统性金融风险的防范等问题。”刘志峰说。

如何解决？刘志峰分析认为，房地产市场问题的根本原因是税收政策不完善，因而被部分人利用，钻政策漏洞投机炒房。

“实际上1998年出台23号文的时候，我就提出征收物业税，现在叫房地产税，当时大家对这个文件争论很厉害，最后没形成统一意见。”这是刘志峰15年房改系统工作最大的遗憾。

卸任建设部副部长后，刘志峰与住房市场改革的缘分并未结束，多次在公开场合呼吁尽快出台房地产税。他认为征收房地产税时可以采取“新地新房新办法，老地老房老办法”，尽最大可能减少社会矛盾，维护社会稳定。

刘志峰解释称，所谓“新地新房新办法，老地老房老办法”，即新房全面征收房地产税，建设用地仍然实行招拍挂，在招标时明确规定，向购买新房的家庭征收房地产税。

“国外来讲，比如美国，凡是不动产都要征税。现在城市都实行网格化管理，假设北京某个地段房价6万元/平方米，某个地段6.5万元/平方米，某个地段7万元/平方米，虽然价格是经过市场调研确定的，但每栋房子质量不一样，因此可以按84%或85%来征税，税率像美国联邦政府规定在1%~3%之间，具体多少由地方政府来定。这个钱可以用来修路、建学校、房屋维修，也是房地产市场宏观调控的手段。”

“原来土地招拍挂，很高的房价，人家已经买了，再去征收房地产税，说不过去。新地新房新办法，假如规定从某个时间节点开始，新拍的地上盖房子后，老百姓买了都要征收房地产税，这样一下子就能把土地价格降下来，老百姓买房也会更加理性。从另一个方面来讲，也能促使老房子尽快该出租出租，该卖就卖，降低空置率。老房子到年头再征税，比如住宅70年产权到期后再征税。”

改革再出发。谈及住房市场深化住房改革，刘志峰建议确定以使全体居民都能够居住在符合健康文明标准的住房里，满足人民群众不断增长的美好居住生活需要为目标，完善住房供应结构，租售并举，使群众能够获得合适住房，完善住房保障体系，使那些没有能力通过市场获得合适住房的家庭，能够住有所居。