新马供水协定纠纷解析

金曦

引言：自新加坡独立以来，马来西亚向新加坡供应淡水的协议在1961年和1962年的供水协定基础上经过了多次改版，水价保持不变成为其中的一个基本原则，同样也成为了马新两国纠纷的根源。在实现完全的淡水自给之前，新加坡仍需仰仗马来西亚。马哈蒂尔上一任期内就对新加坡低价购水表示不满，本届任期内这一矛盾再次爆发。

“每1000加仑（约3.8立方米）水只卖3分钱……要是在20世纪90年代，这还说得过去。但是现在，3分钱能买到什么？”2018年6月25日，马哈蒂尔接受《亚洲新闻台》专访时表示，他认为，马来西亚1962年与新加坡签署的水供协定，马来西亚以每一千加仑0.03马币的价格把生水（即没处理过的河水）卖给新加坡，但今时今日，0.03马币什么也买不到。因此，他将与新加坡政府交涉，重新协商水供协定。

而新加坡外交部25日作出回应，敦促马来西亚遵守1962年达成的供水协议。这番互动引起外界关注，由此，不少人担忧两国关系会因此受到影响。

供水争议的由来

新加坡是一个岛国，北隔柔佛海峡与马来西亚相邻，国内一半以上用水依赖马来西亚南部地区柔佛州供应。长久以来，新加坡和马来西亚共同签署了四项供水协议，但两国之间的水问题从未得到真正解决。

1927年新加坡市政委员与1927年柔佛州和领土的苏丹易卜拉欣签署了第一份水协议。在该协议中，新加坡从马来西亚免费获得水。新加坡只需支付集水区和自来水区的土地租金。

1961年，新加坡市议会和柔佛州政府之间签署了柔佛河水协议。1962年的协议赋予新加坡每天从柔佛河抽取2.5亿加仑水的权利。作为回报，柔佛有权每天向新加坡供应处理过的（清洁的）水，其供应的原水含量高达2％。新加坡和马来西亚在1965年的分离协议，也就是被大众所熟知的“新加坡独立协议”中保证了1961年和1962年的水协议。

1990年，新加坡公用事业局（PUB）和柔佛州政府签署协议，在双溪林桂（Sungei Linggiu）建造一座大坝，以方便从柔佛河取水。该协议补充了1962年的水协议，该协议有效期为99年，直至2061年到期。新加坡还支付了建造、运营和维护大坝的全部费用（而大坝仍属于马来西亚）。这些金额是新加坡因失去土地使用而向柔佛支付的补偿金。

根据两国协议，马来西亚在1987年有权检讨水供协议条款，但当时在马哈蒂尔治下的马来西亚没有要求重新议价；在法律上，马来西亚现在已经没有权利要求议价。

新加坡总理李显龙与马来西亚前总理纳吉布在今年1月份重申了采取措施确保1962年“水协定”规定的柔佛河可靠和充足供水的重要性。

水价之争是新加坡和马来西亚两国之间的老问题。新加坡前任外交部长贾古玛曾表示，水价不能仅根据马来西亚的意愿和指令来调高，“1962年的供水协定是新马协定的一部分，并曾在联合国登记。不论是新加坡还是马来西亚，都不能单方面改变它们。”

马方被批“捞取政治资本”

根据1962年新马供水协议，在马来西亚向新加坡提供非饮用水的同时，新加坡则会提供处理过的净水给马来西亚的柔佛州，其水量为24小时内向柔佛所抽取总水量的2%，价格为每千加仑50分林吉特。根据对成本和价格的分析，柔佛从新加坡购买经过处理的水并不会赔钱。甚至，马来西亚实际上以3.95令吉（1.34新加坡元）的价格将经过处理的水卖给了他们自己的柔佛市民，这个利润高达700％。

早些时候，彭博社报道提到，马哈蒂尔有意对供水协议做出修改。据新加坡《联合早报》报道，尤索夫伊萨东南亚研究院研究员穆斯塔法以“麦克风外交”形容马哈蒂尔重启新马供水谈判的喊话。他认为：“马哈蒂尔是要从这个课题中捞取政治资本，争取国内民众对他的支持。他也在尝试削弱前任首相纳吉布显著改善新马关系的政绩。”

马哈蒂尔5月28日宣布取消已进入招标阶段的马新高铁项目，理由是该项目耗资巨大、不能带来财政收益，马来西亚方面将就违约赔偿问题与新加坡协商。有专家猜测，巨额赔偿也引发了水问题的复苏，马哈蒂尔此时提出检讨水价是一种牵制战术，以期正式通知取消马新高铁项目时，能要求新加坡豁免或降低索赔。

新加坡谋求水源新渠道

随着水价争吵日益激烈，一直以来“仰人鼻息”的新加坡开始另谋出路，计划通过开源和节流两大途径来逐步减少对马来西亚淡水的依赖。

新加坡的水战略主要分为两个部分。第一部分是对内提高水的自给率，它包括，第一，增强国内的蓄水能力。因新加坡地处热带雨林气候区，降雨量较大，水库和蓄水池对收集雨水提高其自给率具有一定的作用。第二，控制用水需求，通过广告推广和社会教育宣传节约用水，同时通过价格措施限制用水。第三，海水淡化，这种方法需要高技术的支持和较大资金的投入。第四，生产新水。这是采用先进的净化和隔膜技术处理废水产生而成，其质量据说超过世界卫生组织所规定的饮用水的质量。从目前的技术水平来看，新加坡已经可以生产足量的Newater（循环水）来代替目前从马来西亚购买的水，自给自足也已经不是问题。

第二部分是探寻水源的多元化，虽然新加坡已经和印度尼西亚签署了供水协议。协议规定，新加坡将和印尼共同开发印尼廖内省的淡水资源，印尼则将部分淡水通过海底管道提供给新加坡，但由于这项工程技术要求高、耗资巨大，至今仍然处于研究设计阶段。

目前，新加坡已经从极度缺水的状况转变为近乎自给自足的状态，因此，也有一定舆情支持新加坡采取更加独立的供水方式。但考虑到基于海水淡化和循环水及其它项目的社会经济影响，能够以较为持续的基础和优惠的价格购买到邻国马来西亚的低价水无疑一直并将持续是该国的优先选择。

应当看到，新马解决供水纠纷依然存在希望。新加坡与马来西亚贸易关系紧密，但因供水、填海、白礁岛主权等问题存在摩擦。两国间互相依赖程度相对较高。目前，约有10万马来西亚人在新加坡工作，这是马来西亚一笔很大的外汇来源。此外，新加坡是对马来西亚投资最多的5个国家之一，同时也是马来西亚最大的外国游客来源。如果因为水价就闹翻，对马来西亚绝无好处。就目前马来西亚与新加坡之间的水事纠纷以及相关一系列纠纷来看，两国确实需要一个适当的谈判机制来解决目前的僵局，并找到一个公平的定价结构，达成两国诉求的妥协和共存。

参考资料：

[1] Lee, P.O., 2003. The water issue between Singapore and Malaysia, no solution in sight? Economic and Finance, 1, Institute of Southeast Asian Studies, Singapore.

[2] “In full: Joint statement by PM Lee, Najib after Singapore-Malaysia Leaders’ Retreat”, The Channel Newsasia, 16 Jan 2018, https://www.channelnewsasia.com/news/singapore/joint-statement-pm-lee-najib-singapore-malaysia-leaders-retreat-9865554, Retrieve: 18 Dcember2018.

[3] Singapore’s Water Trade with Malaysia and Alternatives，Diane Segal，John F. Kennedy School of Government，Harvard University，2004，pp.15

[4] “Water supply deal with Singapore ‘too costly’, needs to be settled: Malaysia PM Mahathir”, The Channel Newsasia, 25 Jun 2018, https://www.channelnewsasia.com/news/singapore/mahathir-water-malaysia-singapore-deal-too-costly-renegotiate-10466390, Retrieve: 18 Dcember2018.

（责任编辑：余雷）

印尼烟霾污染事件中马来西亚立场分析

王 婧

引言：20世纪80年代是环保意识在全球蓬勃兴起的时期，无数环保NGO在世界各地纷纷成立，东南亚国家政府和民众环保意识不断增强。印尼的跨境烟霾污染成为整个东南亚地区的公共问题。在过去的20多年里，东南亚国家为了治理烟霾污染实施了各种努力，经历了从单边治理到多边合作机制化治理两个阶段。马来西亚对烟霾问题的立场也从敦促印尼本国解决烟霾问题到依据《东盟跨境烟霾污染协议》协助印尼一同治理。

烟霾污染的来源

烧芭是东南亚热带雨林地区一种传统的农耕文化。农民在热带雨林中放一把火，把地表的植被焚烧干净，从而得到一块空地用于耕作，植物燃烧的灰烬还可以作为天然肥料。

最重要的是，烧芭的成本最低。有研究显示，用“烧芭”的方式清理林地的成本是每公顷5美元，而用机器清理林地的“无烟”方式的成本是每公顷200美元，差距巨大。

有许多企业为了降低开发土地的成本，直接放火将森林烧成“空地”，用粗暴的烧芭行为达到快速获得空地的目的。烧芭被环保人士称为“地球的伤疤”。自上世纪90年代以来，印尼每年6、7月份都会出现大面积森林大火。一方面，在进入旱季后，气候干燥容易引起山火。另一方面，更加不可忽视的是人为因素。为了开垦土地，印尼农民每年都会在进入旱季以后的6月砍伐树木，8月开始放火烧芭，大火一直等到10月份雨季到来的时候自然熄灭。长达数月的大火给印尼和邻国都造成了严重的空气污染。

日益严重的烟霾问题

印尼的烟霾污染问题可以追溯至20世纪80年代。自20世纪90年代以来，随着跨境烟霾污染事件越来越频繁，污染程度越来越深，跨境烟霾污染事件给印尼和周边邻国都敲响了警钟。

1997年的烟霾污染被认为是最严重一次污染事件。这一年的森林大火持续数月，在风力的影响下，烟霾很快传至马来西亚、新加坡、菲律宾等东南亚国家。此次火灾最终造成印尼至少2000万人处于烟霾笼罩之下，近20万人因烟霾污染而换上呼吸道疾病，271人葬身火海，75万公顷林地被毁，经济损失达93亿美元。烟霾污染导致一些地方的能见度一度为零。9月26日弥漫的烟霾导致印尼一架航空客机撞毁，机上234人无人生还。同日，马六甲海峡也发生了严重的两船相撞事件。1997年的森林大火对生态环境造成了极大的破坏，空气质量显著下降，温室气体大量排放，森林资源严重流失，经济损失严重。除此之外，还造成了健康问题。

2013年6月，印尼苏门答腊地区再发生森林大火。苏门答腊岛中部能见度不足一公里，廖内省火点555个，林火面积达到20万平方公里。邻国新加坡和马来西亚受到的影响也尤为严重，森林大火产生的烟霾造成新加坡、马来西亚史无前例的烟霾天气。马来西亚200多所学校因此停课，海陆交通受到影响，一些国际和国内航班被迫暂停或延迟。时任总理纳吉布建议民众减少户外活动以免引起呼吸道疾病。

此次事件引起新马两国政府和民众对印尼控制森林火灾不力的不满。面对新马两国的舆论压力，印尼总统苏西诺为本国森林火灾造成的烟霾污染道歉。然而，时隔一年，2014年苏门答腊岛再次发生森林大火。马来西亚受影响最重的柔佛州，所有的中小学被迫停课。

2015年9月，由于印尼北部苏门答腊、加里曼丹等地广泛烧荒的持续影响，印尼发生数千次森林大火，共流失209万公顷的森林，相当于烧毁了30个新加坡大小的土地，近4000万人受灾，50万人患呼吸道疾病，19人死亡。重灾区的空气污染指数一路飙升到2600（超过300就达到有害程度，危害健康）。这次火灾的严重程度被认为是最严重的一次，超过1997的烟霾污染达到高峰。

印尼由于森林大火而引发的烟霾污染问题已经超越了环境问题领域，成为攸关民众生命健康的国家安全问题，引起各个邻国的高度重视。

马来西亚的立场

马来西亚作为印尼的邻国，也深受烟霾污染的影响。《星洲日报》一篇评论将印尼一年一度的烟霾视为马来西亚人一年一度的梦魇。浓浓的烟霾从印尼吹到马来西亚，除旅游业和农业深受其害之外，人民的健康更是受到无法弥补的危害。有马来西亚人民担心从印尼吹来的烟霾问题会演变成1952年的伦敦烟霾杀人事件。当年的冬季，烟霾在低温潮湿的伦敦形成酸雾，造成四千多人身亡的惨祸。所谓前车之鉴，马来西亚人民担忧的是，除了来自印尼的烟霾，马来西亚国内的工厂也会排放废气，在内忧外患的情况之下，类似的灾难也可能降临马来西亚。所以，马来西亚有民众呼吁政府采取更加强硬的立场向印尼施压，把烟霾问题带入联合国。

马来西亚在种植业上实行“零烧荒”政策，严禁相关企业通过砍伐焚烧的方式开荒或翻种，违者将被处以高额罚金。虽然印尼也有禁止焚烧开荒的法律，但是政府执法不力，给予了印尼本土或外海企业钻空子的机会，烟霾问题常年困扰周边国家且愈演愈烈。在某种意义上，东南亚跨境烟霾问题成了“印尼问题”。马来西亚作为印尼烟霾污染的受害国，希望印尼能够采取措施遏制本国的森林火灾。但是在短期内要依靠印尼一国之力改善烟霾问题是很困难的。

烟霾治理的合作机制

印尼虽然是烟霾的发源地，但同样也是烟霾的受害者，印尼国内民众也深受其害，政府对此也做了一系列努力。但是印尼缺乏足够的护林人员和消防人员，救火设备和交通工具也不充足。在现实困难下，印尼呼吁通过地区合作来解决烟霾问题，呼吁其他东南亚国家将烟霾视为地区问题，向印尼提供必要的援助以提高其烟霾治理能力。

事实上，从20世纪90年代起，东南亚国家就开始寻求解决跨境烟霾污染问题。起初，马来西亚等烟霾受害国试图通过舆论压力和外交渠道督促烟霾的主要“输出国”——印尼去管控本国的火灾。但事实证明，这种方式并不奏效，直接的批评和一味的施压不仅未能迅速地解决问题，反而容易造成东南亚国家之间关系的紧张。在1997年的跨境烟霾污染事件中，马来西亚欲派遣消防人员到印尼协助灭火，被印尼视为对本国主权进行干涉的“鲁莽”举动。而在2013年的跨境烟霾污染事件中，新加坡提出愿协助印尼对抗林火，也被印尼政府一口拒绝。

为了解决这一问题，一些东南亚国家倡议设立一个具有法律效力的“硬”规则和长效机制来约束相关国家的烟霾治理行为。这一倡议最初并未得到东盟国家的一致支持，但在马来西亚等国家的坚持下，东盟于1999年同意研究创设一个“硬”机制的可行性。随后的几年中，东盟国家就确定跨境烟霾治理的法律框架进行了多轮的协商与谈判。其中最重要且最具有象征意义的是东南亚国家在2002年签署的一项旨在协调各国政策与行为，以达到共同治理烟霾污染的《东盟跨境烟霾污染协议》。该协议要求东盟各国的跨境合作，包括火情信息交换、发展开发利用生物资源和农业废弃物的市场、设立越境烟雾污染协调应急中心、紧急情况下的救助等。协议第12条指出，受到烟霾影响后，其它东盟国家可以提供援助，在提出援助建议后，援助的目标国应立刻决定是否接受援助，这反映了东盟国家中烟霾“受害”国马来西亚等国的利益，以及它们干预印尼国内森林和农地火灾的意愿。同时，协议在不干涉国家内政的原则下，照顾了印尼的感受，例如第5条和第12条指出，物资、装备的援助和人员部署要得到受援国的同意。

经过超过20多年的努力，马来西亚等东南亚国家在烟霾治理这一问题中经历了从单边治理到多边合作机制化治理两个阶段。马来西亚的立场也从做出通过舆论施压，敦促印尼本国解决烟霾问题到现在的依据《东盟跨境烟霾污染协议》协助印尼，实施跨境治理。东南亚烟霾问题是世界上环境问题的一个缩影，东南亚各国对烟霾问题的跨境治理也为其他国家提供了有效的经验。

参考资料：

[1]程晓勇：东南亚国家跨境烟霾治理评析，东南亚研究，2015年第3期。

[2]韦红，史自洋：印尼环境治理失灵问题思考——以烟霾治理为例，东南亚研究，2016年第3期。

[3]“评论：霾害——我们也讲到口水都干了！”，星洲日报，http://www.sinchew.com.my/node/208471，最后访问时间2018年12月20日。

[4]“‘烧芭’浓烟困扰新马 两国协助印尼治理烟霾”，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gj/2013/07-16/5048677.shtml，最后访问时间2018年12月20日。

[5]“印尼烟霾飘到吉隆坡 马拟派人助印灭火”，联合早报，https://www.zaobao.com.sg/znews/sea/story20170731-783239，最后访问时间2018年12月20日。

（责任编辑：余雷）