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南海行为准则磋商与英国在南海的情报关切

1685年前后,英国就在南海展开水文测量,1779年专门成立了水文测量局,以力避“季风的铁律(Iron logic of the monsoons)”影响,服务于亚洲贸易与殖民战争。第二次中东战争后,英国收缩在南海及其周边力量,“自主性的逐步淡出20世纪50年代后的南沙争议舞台”,认为“中国是南沙群岛最有力的主权声索者”。战争影响也包括英国国际经济地位的下降,20世纪70年代的英国经济处于滞涨阶段,玛格妮特·希尔达·撒切尔(Margaret Hilda Thatcher)主政后,转向“供给侧”改革,实现经济转型。新近的“脱欧”进程,本质上是英国“孤立主义”的体现,意欲提升英国国际影响力,建立体现英国价值观的国际制度。其在亚太区域的战略手段即是通过军事介入和区域防务与情报合作,支持建立“基于规则而非实力的亚太秩序”。“2016年后,英国成为除美国外唯一对中国海洋制度提出挑战的国家”,“联合王国一直在稳步扩大其在印太的战略视线,使‘全球英国’具有真正意义……过去一年里增加了在印太的海军力量,该地区对国家利益的重要性日益增强”。客观来看,其“印太”核心视域即是连接印太的南海,“在由大国南海利益冲突导致的紧张局势中”,“保持热度且能被管控的南海最符合英国利益”,“英国的南海政策变化更主要源于英国内部因素”。

南海一角

南海富含的“政治(political)”、“石油(petroleum)”、“蛋白质(proteins,即渔业)”被其它声索国视为关键利益所在,截至2019年10月,其他声索国侵入我岛屿归属线内的油气平台数已超107个。南海行为准则(Code of Conduct,简称“COC”)是管控声索国之间冲突的行为准则体系,主要是管控中国、马来西亚、菲律宾、越南、文莱在南海的相应竞合与冲突。自1992年7月,第25届东盟外长会上,菲律宾首次提出制定COC的建议,至2019年7月,提前完成COC单一磋商文本草案的第一轮审读,标志着COC磋商进入关键期。

1 英国关于COC磋商态度的发声渠道

2011年7月召开的中国-东盟落实DOC(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea,即《南海各方行为宣言》)高官会议上,相关国签署了DOC指针。自此以后,西方国家介入南海的烈度开始加大,以中菲“仲裁案”为新高潮。在中菲关系向好后,又对COC磋谈均表示出高度关注。英国对COC磋商的态度常通过两个渠道表达:借助欧盟话语体系和由英国单独发声。近些年,也注重与海域周边国家发布联合声明。

在借助欧盟话语体系的英国各外交单位中,驻华大使馆的角色较为微妙。2016年3月,使馆发布了“高级代表莫盖里尼代表欧盟就近期南海局势发表宣言”。该宣言声称欧盟以国际法原则为基础维护海洋合法秩序,欧盟对各声索国不持立场,倾向以和平手段解决争端,对中国在南海争议岛礁的永久军事部署表示担忧,建议在东盟主导的区域解决机制下,尽快完成COC谈判。该使馆的其他类似“借声”,似乎表达出即使脱欧,英国在南海问题上也不会忽视欧盟作用的用意。

鲍里斯·约翰逊

当由英国单独发声时,英国军政机构及其主要领导人往往在境内外交替发声,外交部、海军部、国防部、联合军种防务研究所(RUSI)发挥了重要的递声作用。亚太地区部长马克·费尔德(Mark Field)在2019年2月声称,国家实体和网络新技术对当前国际体系构成破坏,为让当前的国际体系更完美,英国需要与其他有共同价值观的国家一起捍卫多边主义原则,加强在南海的“航行自由(FONOPs)”。2019年8月,则在对新版《中国国防白皮书》的评论中,探讨了COC磋商对英国的影响。英国时而也炒欧盟关于COC磋商态度的冷饭。2011年9月,RUSI提问“东盟的第二大贸易伙伴欧盟在南海是否应做更多的工作”。2014年5月,英国外交部宣称支持欧盟关于南海紧张局势的声明,认为中国的“981”钻井平台激化了中越矛盾,影响了“航行自由”,双方应基于《联合国海洋法公约》(UNCLOS)制定COC,英国“支持欧盟继续密切关注事态发展”。

2 英国在南海的情报关注

预判脱欧后可能降至世界第七大经济体,英国竭力提升亚太影响力,以融入亚太经济圈和政治军事体系,实现“全球英国(Global Britain)”战略预期。为此,英国聚焦南海航道安全,并由此发散出对维护航道安全的军事力量建设的关注,“南海必须要有皇家海军舰船”。2010年7月,武装部队部长尼克·哈维(Nick Harvey)在“未来海上作战会议”上致辞时就表示,英国历史就是海上贸易和勘探扩张的外向发展史,包括南海在内的海上通道关系到英国安全,英国应该有21世纪的全球海洋影响力和军事投送力。除了关注航道安全外,英国还关注海洋军工和情报合作。为此,2018年8月底,在西沙海域与中国海军“摩擦”结束后,英国政府通讯总部(GCHQ)与海军23型护卫舰“蒙特罗斯公爵(HMS Montrose)”号依托新加坡基地加强了对南海的技术侦听活动,强调与相关国家的信息情报合作。

英国水兵

英国深刻意识到,在南海,一己之力无法最大化海外利益,势必要借助区域海上情报合作。马克·斯塔霍普(Mark Stanhope)上将于2012年10月访问加拿大,指出从香港到达尔文的亚洲子午线(Asian Meridian)成为大国势力交集地带,全球海洋公地存有突出的安全问题,英国海军需要“在海上(At Sea)”,展开跨国海上战略合作,建设情报共享能力。国防副大臣、上院议员阿斯特(Astor)勋爵在2012年3月指出,英国在亚洲有着久远历史和密切伙伴,南海在国际海运中的地位持续增长,而海洋自由是全球经济的保证,应通过有目的的区域合作、特别是有英国参与的多层合作管理公海。这种有目的的区域安全与情报合作,在英国看来,应围绕国防工业和军事能力建设领域。2019年5月,国防部长潘妮·莫当特(Penny Mordaunt)指出,英国航母政策和第五代舰船制造能力是应对中国挑战的基石,与东南亚国家合作并驻军,有利于实现“全球英国”目标。

利于英国利益的南海国际规则制定也是英国情报视野中的重点关注。在近些年区域合作中,英国关注双边或多边关系发展,突出构建国际规制。亚洲事务大臣雨果·太古( Hugo Swire)于2014年7月,在华盛顿卡内基研究所发表演讲。指出基于规则而非权利的稳定繁荣的亚太系统对英国至关重要,英联邦为英国在亚太维持关系提供了独特的附加维度,美英的亚洲关系是多维度的,英国与亚洲的关系远超出贸易,在亚洲存在着重要的双边防务与安全关系,将继续与美国一起坚定的维护“航行自由”。2018年8月,国防部长加文·威廉姆森(Gavin Williamson)在大西洋理事会智囊团发表演讲。指出尽管英中保持积极接触,但中国在南海扩礁建岛的军事化行为,违背了普遍的国际准则和规范。英国认为中国将南海视为“核心利益”体现了中国版的“门罗主义”。

3 环南海的英国情报力量

如引言所说,水文测量机构历史上就是英国海外殖民贸易的先锋。英国水文局(UKHO)始终是环南海的一支重要情报队伍,下属各类舰船在南海展开了持久测量,内容主要是海域水文地理信息。皇家海军“回声”(HMS Echo)号自2011年2月至2012年8月在包括南海南部和西部的多处海域进行了共计986次声纳测量,面积超过8160KM2。UKHO在政府和海军部主导下,对南海进行了广泛研究,为区域海洋领土争端提供了决策咨询。借助智能船只、机器人技术和其他新兴技术,UKHO在全球达71个国家的海域进行了海洋观察和海图绘制活动。

需要说明的是,英国测量力量也与海域周边国家有测量业务来往,并配合他国情报侦察船监视海域军民目标。然而,英国海军其他情报侦察舰船也在南海活动。2018年3月,加文·威廉姆森在讲话中概述了防御理由和现代化国防计划(MDP)。强调英国武装力量及其技术服务方维持了水域安全、确保了贸易线路畅通、提供硬实力并保证了软实力,充分应对中国海洋力量崛起的挑战。英国海上力量以其先进的情报搜集和分析能力,展现了军事强国的经验和才干,可从海下、空中和太空搜集信息,第77旅是情报信息战的中坚。

英国军情五处

除英国水文局测量船和侧重作战情报搜集的海军情侦船之外,政府和军方的其他情治力量,如国家安全局(MI5)、秘密情报局(SIS)和政府通信总部(GCHQ)等,鉴于其业务范围及其对内阁和外交部负责之考虑,也在南海及其周边有大量活动。但英国固有的各级各类情报力量,不能完全满足英国的情报需求。为此,近十年来,英国努力借助域内外相关国家的情报力量与资源,试图构建能由自身主导或作为主要参与方参加的情报体制。需要特别说明的是,政府和军方的情报机构,由于传统情报的高度保密性,以及对在南海问题上与华冲突的后果评估,经查阅开源信息,未发现这些机构发布专门性报告。事实上,这些机构对内阁和外交部直接负责,二者的核心人物态度在很大程度上代表了情报机构态度和实践方向。进一步而言,从开源视角,研究英国政府和军方及其主要负责人涉南海言论与行为,是研究英涉南海情报理论与实践的基本路径之一。