王世进 江西理工大学法学院教授、环境资源法重点研究基地主任；
黄 莉 江西理工大学专利管理办公室教师，法律硕士。
内容摘要
稀土资源开发利用在造福社会的同时，也带来了诸多的环境问题，其中稀土元素、重金属元素、放射性元素以及氨氮元素等造成的环境污染将对人体健康产生极大的危害作用。现行法律规制主要以环境保护和污染防治为主要目的，缺乏与健康风险的衔接，导致环境健康风险应对能力不足。针对稀土资源开发中环境问题的特征，应当以公众健康保障为核心，完善环境风险评估与管控机制，完善环境标准体系，加强地方性法律规制建设，建立分工明确、多方协作的监管体系，形成一套切实可行的稀土资源开发环境健康风险法律规制。
我国的稀土资源储量居世界首位，涵盖了轻稀土、中重稀土等所有稀土种类，具有矿物种类多、品质好、易采选等特点，可以为不同的应用领域提供全面的稀土原料供应，拥有其他国家无法比拟的资源优势。目前已被开采的典型稀土资源主要包括内蒙古包头地区的混合型稀土矿、江西赣州地区的离子吸附型稀土矿以及四川冕宁地区的氟碳铈矿。早期粗放式的稀土资源开发，给资源所在地区的生态环境带来了极大的破坏。环境污染破坏的不仅仅是环境本身，当环境受到损害之后，环境中的污染物会向植物体和动物体中进行迁移、转化，人体在吸入、食入、接触这些动植物体后将产生健康损害。目前，稀土资源开发过程中的资源和环境的保护问题已经引起了立法上的重视，但是，针对稀土资源开发中的环境健康风险仍缺乏相应的法律规制。我国2014年修订的环境保护法中增加了环境与健康保护制度，为开展环境健康风险规制工作提供了法律依据。我国稀土资源开发利用应当以“保障公众健康”为前提，以“绿色可持续发展”为目标，既要解决好已经发生的生态环境污染的治理问题，更要做好环境健康风险的防范，构建切实可行的稀土资源开发环境健康风险防范法律规制体系。
一、稀土资源开发环境健康风险类型化梳理
稀土资源开发包括采选、冶炼、分离工艺，每个生产工艺中都会产生大量的废气、废水和废渣等污染物，其中废气包括烟（粉）尘、酸雾、含硫/氟/氯废气等，废水包括氨氮、含氟、高盐、酸性废水等，废渣包括酸溶渣、水浸渣、中和废渣、含钍废渣等。由于矿物种类和开发工艺的不同，不同稀土资源开发产生的污染物种类、排放量、排放方式等均会存在一定的差异。根据现有的研究结果，稀土资源开发利用中可能带来环境健康风险的主要包括以下四类：
（一）稀土元素引发的环境健康风险
稀土元素共包括17种，除了放射性元素钷之外，其余16种元素均已获得开发和应用。稀土资源开发过程中反应效率不可能达到100%，会有少量稀土随排放物进入环境，然后将通过各类环境介质迁移进入植物体和动物体中，最后通过吸入、食入、接触等方式进入到人体内。稀土是一种低毒物质，容易与人的血液发生一系列的反应，引起血液指标发生病变。稀土元素存在较大的健康风险，如果人们长期暴露于稀土元素污染的环境中时，稀土元素将会通过多种途径在人体内蓄积，当累积到一定限值时将对人体健康造成危害。
已有研究发现，人们摄入的稀土会在体内蓄积，并最终危及人体健康。研究者通过对江西赣州稀土矿区的居民食谱中稀土元素含量对人体健康影响进行了调查，发现当人体平均每天稀土元素摄入量达到6.0~6.7mg时，将引起体内的免疫球蛋白异常，严重地将导致白血病发病率升高。通过对江西赣州稀土矿区的7~10岁儿童生长发育情况进行观测评价，发现观测对象的血液中存在稀土蓄积的结果，测试的智商得分显著低于正常值，身体发育的多项指标也与普通儿童存在差距。研究表明，混合型稀土矿区的儿童尿液中也出现了稀土元素水平高于对照组的情况，给儿童健康带来了潜在的危害。
（二）重金属元素引发的环境健康风险
稀土矿物成分复杂，为多种金属的共伴生矿，通常含有一定量的重金属元素。稀土资源开发中产生的重金属污染元素主要为镉、铅、砷、铬、铜、锌等，大部分富集在稀土尾矿和残渣中进行堆放处置。重金属污染无法通过微生物降解、很难被消除，当土壤中重金属含量超标时，存在抑制微生物和植物生长的风险。因此，生产过程中如果未对稀土尾矿和残渣进行妥善处置，将对矿区土壤环境造成无法估量的严重影响。更为严重的是，土壤中的重金属还可通过水源、食物链等途径迁移至人体内，影响人体健康。
根据资料统计，目前全国有不少地区存在“镉米”，污染严重的地区每年产生的“镉米”数量可达到数亿公斤，仅在江西某地区，受到镉污染的水稻耕地面积占总耕地面积的44%，形成多达670公顷的“镉米”区。镉元素在人体内蓄积后，可能导致高血压，引起心脑血管疾病，还可能破坏骨骼和肝肾，甚至引起肾衰竭等。其他重金属元素如铅、砷、铬等进入人体内后均很难排除，会直接伤害人体细胞，导致器官功能异常，对人体健康具有极大的危害作用。
（三）放射性元素引发的环境健康风险
稀土矿物中还普遍伴生有微量的天然放射性元素，例如镭、钍、铀等，经过采选、冶炼、分离工艺后，伴生的天然放射性元素会发生迁移、富集、扩散和重新分布，放射性物质将进入废气、废水和废渣中，最终主要以放射性废渣堆存的方式进行处置，对附近居民的健康带来严重威胁。采用独居石作为稀土提取原料的，独居石的镭钡渣比活度达到2.7×107Bq/kg，混合型稀土矿和氟碳铈矿的浸出渣比活度达到2～7×105Bq/kg，离子吸附型稀土矿酸溶渣比活度达到2×105Bq/kg。与其他普通型的矿物资源相比，稀土矿资源开发过程中产生的放射性污染较为严重，对人体健康带来较大的影响。
据对混合型稀土矿区采选、冶炼工段的女工进行调查后发现，自然流产率、死胎率、妊娠并发症发生率、早产儿发生率、新生儿死亡率等均显著高于国内平均水平，先天畸形发生率更是达到了20.89%。《中国的稀土状况与政策》（白皮书）指出，放射性元素存在处理难度大的特点，在进行采选、冶炼分离的过程中需要重视其对人体健康以及生态环境的危害。2005年，徐光宪、师昌绪等15位院士紧急呼吁采取措施防止放射性物质污染并建议保护钍资源。随着稀土工业的快速发展，伴生放射性元素在稀土采选冶过程中引发的环境污染问题日益严重，放射性元素污染具有高危害、难治理的特点，给人体带来极大的健康风险。
（四）氨氮元素引发的环境健康风险
离子吸附型稀土矿的现有开采工艺主要是以（NH4）2SO4作为浸取剂进行原地浸矿，然后采用NH4HCO3对浸出溶液进行除杂并沉淀富集稀土，该工艺将产生大量的氨氮废水。据统计，每开采获得一吨离子吸附型稀土精矿需消耗（NH4）2SO4约7-10吨、NH4HCO3约3-6吨，产生的含氨氮废水约1000-1200立方米，即使废水经过地表水和地下水稀释，废水中氨氮含量也可达100ppm左右，导致矿区水系氨氮严重超标，对生态安全造成了极大的威胁。氨氮通过水循环系统进入地表水环境中，地表水中的氨氮在一定条件下将会转变成亚硝酸盐。如果这种水被人长期饮用，那么饮入的亚硝酸盐将会与人体蛋白质结合生成亚硝胺，该物质具有强致癌性。根据饮用水水质与居民死亡原因相关性的调查，水中亚硝酸盐的含量与居民癌症死亡结果具有一定的关联性。稀土资源开发过程中产生的氨氮元素污染将给人体带来极高的致癌风险。
二、我国稀土资源开发环境健康风险法律规制的梳理与检讨
环境与发展是世界各国普遍关注的问题，我国作为发展中国家，既需要努力保护环境也需要积极发展经济。因此，要解决稀土资源开发过程中环境污染引发的健康问题，不能通过关停排污企业的方式来完成，应当在发展与改革的过程中不断完善法律制度，通过法律来规制稀土资源的开发行为，管理和控制相应的环境健康风险。在我国积极推动稀土资源高效清洁开发的发展诉求下，梳理与检讨我国现行适用的稀土资源开发环境健康风险法律规制，是平衡稀土资源开发与公共健康保障的重要前提。
（一）现行稀土资源开发环境健康风险法律规制的梳理
我国高度重视稀土资源开发中的环境健康问题，不断完善法律法规，提高行业规范条件，实行稀土资源开发利用与环境保护、健康保障协调发展。2014年修订的《环境保护法》将“保障公众健康”作为立法宗旨之一，规定要“建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度”，还对制定水环境质量标准和水污染物排放标准、建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度等进行了规定，为稀土资源开发环境健康风险规制提供了法律依据。
我国稀土资源开发过程中将带来环境健康风险的稀土元素、重金属元素、放射性元素以及氨氮元素等污染源主要是通过工业废水、废渣进行排放，风险分布范围包括水环境、土壤环境和固体废物堆放环境，且均可能伴有放射性污染风险，应当由相关环境法律进行规制。首先，我国《水污染防治法》规定应当实行风险管理和有毒有害水污染物名录管理，禁止排放中高放射性物质，限制低放射性物质的排放，禁止重金属物质的排放，上述规定为规制稀土资源开发产生的废水中的重金属元素和放射性元素排放提供了法律依据。其次，我国土壤污染防治法第20条也规定了应当对土壤中有毒有害物质进行筛查评估，公布并适时更新对公众健康和生态环境存在危害的土壤有毒有害物质名录；禁止向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、尾矿、矿渣等，对曾是工矿用地的农用地进行重点监测，并提出了土壤风险管控和修复制度。另外，固体废物污染环境防治法第32条规定应当对工业固体废物对公众健康和生态环境的危害程度进行界定，制定防治污染的技术政策，推广先进、环保的生产工艺和设备，限期淘汰落后的生产工艺和设备，第42条还专门针对矿山企业的固废处置要求进行了规定。针对稀土资源开发带来的水、土壤和固体废物中放射性污染风险的规制，我国放射性污染防治法中规定了开发利用伴生放射性矿的单位应当在获得采矿许可证前出具环境影响报告书，并报上级环保部门审批，同时产生的尾矿应当建造符合要求的尾矿库进行贮存、处置。上述法律中的相关规定涉及了大部分的稀土资源开发过程中存在的环境健康风险源，对该领域环境健康风险规制体系的建立和健全提供了较为全面的法律依据。
为贯彻落实上述法律法规以及国家关于保护环境、防治污染和保障健康的各项要求，国务院及其相关部委出台了一系列政策性文件和技术标准。2011年5月，国务院发布的《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》中明确指出，鼓励稀土企业开发利用各类清洁环保型生产技术，加快淘汰落后生产工艺和生产线，维护人民群众的长远利益。根据环境保护法及水污染防治法等法律的有关规定，2011年1月环保部颁布了《稀土工业污染物排放标准》（GB26451-2011），规定了稀土企业的水污染物排放限值、监测和监控要求，列明的污染物项目主要包括总氮、氨氮、钍铀总量、总镉、总铅等。2012年8月，工信部首次颁布了《稀土行业准入条件》，后于2016年修改为《稀土行业规范条件（2016年本）》，对稀土矿山开发、冶炼分离、金属冶炼项目的生产规模、能源消耗等方面均提出了准入标准，并对环境保护方面应当达到的要求和标准进行了详细规定。2018年9月25日，工信部提出了建立“稀土矿山、冶炼分离企业定期公示制度”，要求各大稀土集团所属的稀土矿山和冶炼分离企业每年第一季度通过各自的门户网站向社会公示相关的生产状况，为社会组织和公众参与稀土开发环境监督工作提供了条件。上述政策和标准的出台是在相关环境法律的框架下，结合稀土资源开发领域的特征，提出了更为具体和更为严格的制度规制，对于保护环境、防治污染、保障公众健康具有重要作用。
（二）现行法律规制中存在的弊端与缺失
上述针对稀土资源开发的法律规制的出台与实施，对于防范和解决环境健康问题具有一定的作用，但与严峻的环境健康形势相比，在满足人民群众日益强烈的健康权保障诉求方面还存在很大的差距。现行法律规制中存在的弊端和缺失，主要可以归纳为以下五个方面：
一是法律规制理念存在缺陷。现行法律规制并未以稀土矿区的居民健康保障为核心，而是更多地从稀土行业技术水平、社会经济承受能力和成本效率等综合因素来考虑。如《稀土工业污染物排放标准》的制定目的为保护环境、防治污染、推动技术进步，体现出的是“先污染后治理”的规制理念。保障公众健康理念和环境健康风险防范理念的缺乏，将导致制定出的法律制度无法与健康问题有效衔接，实施效果也将大打折扣。
二是地方性法律规制存在缺失。众所周知，稀土元素、重金属元素、放射性元素以及氨氮元素等污染物对人体健康的影响作用是十分复杂的，相同的污染物在不同的环境条件下可能会发生不同的变化，最终对人体的健康危害也会随之不同。我国三大典型稀土资源主要分布在北部、南部、西南部等不同的地区，各地区在矿物种类、产业结构、自然条件等方面存在较大差异，对应的环境健康风险的法律规制也应当体现出差异化。然而，目前基本都是采用统一的国家层面的法律和标准，缺少地方性的法律规制的出台。
三是环境健康风险评估机制存在缺失。我国稀土资源开发过程中引发的环境健康问题基本都是由受害者自身先发现健康危害之后才被有关政府和公众得知，暴露出了在风险评估和管控制度上的不足。并且大多数情况下，涉事稀土企业所排放的污染物是符合相关标准的，但是仍然无法避免健康问题的发生，这表明相关标准在制定时并未开展健康风险评估工作，缺乏环境健康风险意识和相应的风险评估机制。
四是环境标准不尽合理。现行的《稀土工业污染物排放标准》《稀土行业清洁生产评价指标体系》等制度中存在较大的内容缺失、信息滞后以及相互冲突等问题，例如，目前已有大量的研究证明稀土元素在土壤和水体中进行迁移、转化后对人群健康具有损害作用，但是标准中并没有对稀土元素的排放限值进行规定。另外，稀土废渣中铀系、钍系天然放射性元素种类较多，标准中并没有具体说明比活度限值包括哪些，并且还缺少对镭、钾及其子体的排放限值。
五是监管体系建设不到位。目前由卫计委和环保部双牵头的环境与健康监管体制由于职责不明确等问题导致难以运行，出现了“有法律、无监管”的尴尬境地。我国稀土矿区普遍地处偏远，监管力量更是薄弱，省级以下的稀土资源开发环境健康监管工作基本处于空白状态，没有行动方案和协作机制，没有责任分工，没有经费保障。现行的监管体系也仅是以污染物排放标准为监管重点，缺乏对稀土矿区人体健康风险的关注，极易造成监管的缺位和错位。
三、我国稀土资源开发环境健康风险法律规制的路径讨
环境健康风险规制一般包括两种途径：一种是源头控制，围绕特征污染源开展健康风险预防工作，限制污染物的产生；另一种是末端控制，通过制定标准和加强监管来限制污染物的排放，加强污染物的治理。我国稀土资源开发环境健康风险的法律规制也应当从以上两个方面进行考量和完善。
（一）确立以保障公众健康为核心的规制理念
2014年修订的环境保护法将“保障公众健康”列为立法目的之一，我国环境法制发生了从面向生态环境保护到面向公众健康保护的转变。为了落实这一转变，需要整个环境法制体系实现系统性转型，构建以保障公众健康为导向的环境法制体系。我国稀土资源开发相关的环境法律规制大多是在2014年前制定的，以环境保护和污染防治为主要目的，并未体现出与人体健康的有效衔接。而近年来已有大量研究结果证明，稀土资源开发过程中产生的多种污染物对人体健康存在极大的危害，如果不加以重视和规制，未来将引发严重的环境健康事件。因此，我国稀土资源开发环境法律规制的理念应当依照新环境保护法的规定进行转变，明确保障公众健康的核心目的，从整体上对相关的法律制度进行系统性地修订和完善。
（二）加强地方性环境健康风险法律规制
不同地区的稀土资源在开发工艺以及污染物种类、排放数量、排放方式等方面均存在显著的差异，导致国家层面的相关法律规制在适用过程中存在难以对症下药的情况，无法起到有效的规制作用。各地方政府应当结合本地区稀土资源开发行业的特征，从环境评价、环境标准、风险管理、监管体系等多个环节制定规制文件。2018年，江西省和江苏省根据本省稀土产业的特征，分别出台了《离子型稀土矿山开采水污染物排放标准》、《稀土冶炼废渣放射性豁免要求》，这两项地方标准的制定在一定程度上弥补了国家层面的稀土工业污染物排放标准中存在的不足与缺失。各地方政府应当参照上述做法继续出台更多的地方性的相关法律法规，建立更为直接、更具针对性地具有地方特色的稀土资源开发环境健康风险法律规制体系。
（三）建立环境健康风险评估与管控机制
由于环境污染对健康影响在时间上具有滞后效应，因此只有防患于未然，开展风险评估与管控才是解决环境健康问题的最佳手段。风险评估是对人类暴露于环境危害因素中受到潜在不利健康影响的描述；风险管控是对不同的风险预防和监管行动进行评价，并从中择优选择的过程。为了满足稀土产业长期健康发展的需要，稀土资源开发项目的立项应当实行严格的风险防范制度，对于明确会带来环境健康损害风险的坚决不予批准。我国稀土行业现行的环境影响评价制度中只关注稀土资源开发项目对生态环境的影响，缺少有关环境污染对人体健康影响的评价。2020年生态环境部出台了《生态环境健康风险评估技术指南》，可以在此框架下建立稀土资源开发环境健康风险评估与管控机制。首先，应当深入剖析不同地区稀土资源的组成以及采选、冶炼分离工艺类型所导致的环境污染差异性，建立对应的环境污染源和健康风险源的识别方法，研发稀土资源开发行业的人体健康风险综合评估技术，构建稀土资源开发过程中风险识别、风险评估、风险划分、风险管控和监测预警一体化的管理机制，从源头上否决存在严重环境污染和健康风险的低端稀土项目。除此之外，还应当构建稀土资源开发过程中的重大污染事故应急响应机制，确立突发性污染事故分级响应预案，及时阻断由环境污染进一步向人体健康损害转化的途径。
（四）基于技术与风险理念完善环境标准
环境标准是政府为了防治环境污染、保证环境质量、维护生态平衡、保护人群健康的目标，在综合考虑自然环境特征、社会经济条件和现有科学技术水平的基础上，规定环境中污染物的允许含量、排放限值、排放时间和速率等内容的技术规范。我国稀土资源开发领域的环境标准大部分是在参考欧美国家或国际组织相关数据的基础上结合行业技术水平而确定的，缺乏深入的环境标准与健康标准之间的关联性研究。结合我国稀土产业发展现状，笔者认为应当采用基于风险和基于技术的混合理念来进行环境标准的制定，即综合考量环境健康风险和行业技术水平，优先考虑最有利于人体健康保障的数值。针对现行环境标准中尚未提及的特征污染物，应尽快开展相关的环境质量基准研究，同时还需要充分考虑稀土资源开发技术的更新换代带来的特征污染物变化，构建特征污染物的环境质量基准及排放标准更新联动机制。另外还应当针对制定的环境标准，编制《稀土资源开发最佳可行技术指南》，为企业达到相应的环境标准提供技术指导。
（五）建立分工明确、多方协作的监管体系
为有效预防和管理稀土资源开发环境健康风险，必须提升监管能力。建议结合我国稀土资源开发的现有行业特征，构建由国家、地方、稀土集团三个层面组成的由上至下、层层递进的监管体系，明确各部门分工，联合行业协会、社会公众等开展多方协作。首先，国家各相关部委之间应当建立监测数据交换和信息共享机制，并联合成立由技术、财务、法律、卫生等方面专业人员组成的稀土资源开发环境健康督查专家组，负责定期对稀土资源开发过程中的环境与健康工作进行督查；其次，推动内蒙古、江西、四川等地方政府逐步建立和完善环境与健康的专门管理机构，对本区域内的污染物的浓度和分布情况进行实时监测，形成稀土资源开发过程污染负荷的动态监控平台；同时，各大稀土集团应当建立严格的内部监管制度，对下属企业的行为进行全面把控。最后，稀土资源开发面临的环境污染形势日益严峻，单纯依靠政府部门的职能和资源是难以完成环境健康风险的全面监控的，应当借助社会团体和公众力量，完善公众参与机制，充分发挥公众日益提高的环境健康关注度所带来的积极效应。
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