导读：党风廉政建设和反腐败斗争一直在持续推进，这段时期以来，其中的重要一环——政商关系又成为舆论焦点。 中国社科院政治学研究所研究员房宁在过去多年间，曾针对政商关系做过大量实地调研。 观察者网与房宁就这一话题的访谈分两期发布，本文为上篇，聚焦官商出现不正当交往问题的根源；下篇讨论不良政商关系的一些行为模式，文章将于近日上版。

【采访/观察者网 李泠】

·“不少公务员入不敷出”

观察者网：当下提出构建“新型政商关系”，有新肯定就有旧，您能否总结下，自新中国成立以来，我们的政商关系经历了哪几个阶段的发展？

房宁：我们现在所说的政商关系，所谓“政”，是指党政机关及官员干部；所谓“商”主要是指民营企业及民营企业家。进一步讲，中国当下的政商关系可以分两个层面看，一层关系是政府与民营经济的关系，另一层是干部官员与民营企业家的关系。在民间关于政商关系更多是关注官商关系，即干部官员与老板的关系。今天我们讨论的也主要是在这个层面。

改革开放前中国长期实行计划经济，1956年搞了社会主义改造，“文革”进一步割了“资本主义尾巴”。那时国民经济基本上实行公有制及计划体制，应该说没有官商关系问题。改革开放以后中国转向市场经济，市场经济条件下出现了政府-市场关系，相应地也就产生了政商关系、官商关系。因此说，官商关系是在改革开放后出现的。

官商关系的出现和发展演变是与中国的改革开放、现代化进程同步的。如何认识官商关系，应该从改革开放以及中国工业化、现代化历程，特别是从社会主义市场经济建立和发展的历程中来了解和认识。

我的工作重要内容之一是研究中国现代化进程中的政治发展，官商关系是其中不可回避、必然涉及的课题。换言之，了解官商关系也是认识理解改革开放和中国社会政治进程的一个侧面。这些年我在大量地方与基层调研中，尤其是在长三角、珠三角以及中部地区的调研涉及了不少相关问题。

说到官商关系，首先要知道我们中国的市场经济是怎么搞起来的，中国的民营企业又是怎么发展起来的。

在公众的一般印象里，民营企业的崛起是得益于改革开放的好政策。比如，义乌“拨浪鼓摇出新天地”，政府实行了自由开放政策，搞了“四个允许”（允许农民经商、允许农民进城、允许长途贩运、允许多渠道竞争），使得当地广大贫苦农民的积极性、主动性、创造性喷薄而出，十万农民闯市场。的确，改革开放的自由开放政策调动了中国亿万人民的积极性，进而引发了一场轰轰烈烈的工业化运动。这些都是大家公认的。

但中国工业化、现代化跨越式发展乃至其中的生力军民营企业崛起的奥秘远远不止于此。我在大量基层调研中有一个发现，用一句话概括就是：“在每一个成功的企业和企业家背后都有我们的干部”。中国的市场经济发展和西方不同，它是在政府的组织和支持下形成和发展起来的，所以它才会有这么高效率，才会在短时间内形成这么大的规模。

中国改革开放以来的工业化道路具有“时空压缩”的特性，用短短三、四十年时间走完了西方一百多年的道路。当年中国真是一穷二白。中国内地第一座五星级宾馆广州白天鹅宾馆，是1978年香港的霍英东先生来内地投资建设的。霍英东在回忆录里讲，他建白天鹅宾馆，所有的配件，包括灯具、家具、卫浴设备甚至浴缸里的软木塞子，在中国内地统统找不到，都必须进口。那时候我们真是万事不如人呀！所以大家都很自卑，这也是为什么西方文化能在国内大水漫灌的原因。

霍英东在白天鹅宾馆工地上

1983年2月6日白天鹅宾馆开幕。杨尚昆、廖承志等领导参观白天鹅宾馆的客房。霍英东坐在卫生间浴缸边，介绍宾馆的服务设施。（资料图）

当年就那么个起点，后来中国怎么就在短时间内发生天翻地覆巨大变化呢？这其中民营企业功不可没。这个大家都承认。但是，你想过吗，如果单靠民营企业家从个体户到万元户、再到工商企业逐渐发展，这个过程会有多漫长？!这其中的奥秘就是有政府以及广大党政干部的支持和帮助。

多年前我在浙江台州调研时曾遇到这样一个事例。1984年的时候，台州玉环一位乡长听到贵州某地有个商机，他告诉了一个熟识的个体户老板，建议他去试一试，但老板有些犹豫。这位乡长居然陪着这个小老板一起去了贵州。他们先乘长途汽车颠簸一天赶到杭州，那时从黄岩到杭州的路可难走了。到了杭州没买到火车票，他俩买站台票上车，愣是一路站到了贵州。这就是改革开放之初的“官商”关系呀！

再举知名企业家南存辉的例子。1984年他和胡成中、胡成虎等人创办了一家小厂“求精开关厂”，也就是如今闻名遐迩的正泰集团和德力西电气的前身。1990年代初，为扶持民营企业发展，原温州交通局办公室主任吴炎来到了正泰做党总支书记。吴炎对正泰的企业管理、制度建设、文化建设发挥了巨大作用。吴炎对南存辉本人更是父亲般关爱，指点、培养南存辉成长。

全国工商联副主席、正泰集团董事长南存辉（资料图/新华网）

后来吴炎不幸病逝，南存辉无比悲痛，执孝子礼为吴炎送葬。我印象里南存辉没有写过什么书，但他亲自主编了《真情人生：正泰首任党委书记吴炎纪事》以纪念吴炎。我看过这本书，真情诉说，挺感人的。现在这本书还在我书架上搁着呢。

如今正泰已是中国民营企业500强了。回顾以正泰为代表的民企兴起历程，固然有政策扶持，也有以南存辉为代表的一批卓越企业家的努力，但当地党政组织和像吴炎那样的党政干部的支持和提携也是必不可少的。党在十一届三中全会之后将工作重心转移到经济建设上来，党政军民学全民齐努力，才有今天中国经济的迅速崛起。

这就是中国改革开放以来官商关系的第一阶段，其中有好多正能量满满的中国故事。

但是，事物都有两方面。随着民营企业的壮大，随着整个社会的经济条件、生活条件的不断变化，政企关系、官商关系中出现了另外一方面问题，发生了某种转变。

1990年代开始，特别是进入新世纪以来，民营企业在发展过程中遇到了很多政策上的限制与约束，这就是社会主义市场经济的内在矛盾——一方面，企业需要更多的自由，另一方面政府肯定要对企业进行监管，这是一对永远存在的矛盾。

改革开放之初中国主要的政策倾向、改革措施就是去监管。这就是所谓的“制度红利”。这是一个经济学概念，主要意思就是政府放松管制，企业更容易发展。日本当年明治维新提出的“五条誓文”和义乌改革提出的“四个允许”，就是这个“原理”，政策开放，扩大自由，经济社会活力就释放出来了。

资料图：浙江新闻

但政府不能永远不管，不可能只是放任自流，那样市场和社会就会乱象丛生。市场经济会带来贫富差距，政府也有责任进行调节。政府要监管，政府要进行社会建设，怎么做？资源从哪儿来？这就要规范管理，约束企业行为，通过收税来获取资源。于是，政商关系、官商关系就出现了另一面，出现了监管与企业活力间的矛盾，出现约束与自由之间的矛盾。

社会适应性反应是社会的普遍现象。所谓“社会适应性反应”意思是任何一项法律、政策或社会管制措施出台，就会随之出现针对管制的规避与反制，对法律、政策的规避和反制会推高社会管理成本。

在我们讨论的话题中，所谓社会适应性反应，就是很多企业、企业家对政府监管的规避甚至反制。企业家怎么避开监管？其中重要手段就是老百姓常说的“腐败”，通过个人关系，我给你好处，你帮我办事。

其实这情况不单在中国发生，在别的国家也一样。腐败与法律、与社会制度以及意识形态是弱关联，腐败和工业化是强关联。世界各国在工业化高成长期都经历了腐败的高发期，全世界无一例外。中国现在就是这样，这是工业化进程中必然要经历的阶段。

过去是干部帮企业成长，现在这些企业反过来“帮”干部，其中既有需要，又有机制。

于是，官商关系就变样了。刚才说“成功民营企业家背后都有干部”，现在就要加上另一句：党政干部背后常常有民营企业家。中国的官商关系是在改革开放的历史中形成的，关系复杂多样，剪不断、理还乱。

进一步讲，从世界普遍经验看，公务员的腐败与待遇水平具有显著的相关性——公务员待遇好的国家腐败低发，公务员待遇差的国家腐败高发。这也是全世界无一例外。

我国公务员待遇总体上偏低。很多低级别公务员每月拿到手的工资还不如住家保姆。比如在北京，一个住家保姆的月工资怎么着也得拿七、八千元，还管吃管住。而很多干满10年的公务员，到手的工资都未必有这么多。他们要买房子吧？孩子要上学吧？要赡养父母吧？家人生病要看病吧？就那点钱，肯定不够，其结果可想而知。

当然，我相信很多同志有坚守，这没问题。但问题是真正能安贫乐道的公务员能有多少呢？关于公务员的收入问题，我做过许多调研。根据我的调查，有一个特别值得注意的现象就是公务员家庭入不敷出的问题。我了解到，不说灰色收入，只看正常收入，至少有30%的公务员每月收支是赤字。他们的支出不是奢侈性的，而是刚需，或者说维持体面生活。

有人可能会质疑“体面生活”这个概念。根据我的调查研究，大多数公务员的价值观并非是什么“欲壑难填”。其实基层公务员很现实，他们的所谓“体面生活”概念就是要与自己经历、身份、社会地位差不多的人有大致相当的待遇和生活水平。

根据我在多国调查，国外公务员待遇大多是与企业管理阶层作对比和参照的，中级公务员与企业中管比，高级公务员与企业高管比。而在我国普遍的情况是，公务员与国企、大中型民企的管理层收入待遇有着明显差距。

观察者网：根据您调研部分公务员每月的正常支出多于正常收入，这个赤字他们是怎么弥补的？

房宁：有三个办法。

第一，经营活动。比如他们会炒股，搞投资理财，或者开个小店铺之类。关于这一点似乎证实了一些民间传闻，就是在一般县城里街道两旁的铺面门店，大多是公务员家开的。

第二，一家两制。就是两口子不能都是公务员，必须有一个在体制外。在体制外多挣一些补贴家用。关于这一点你可以把它理解为“朝里有人好经商”。

第三，家族支持。关于这一点我在调研中遇到过许多案例。和你分享一个我2006年在浙江调研时了解到的事儿。

当时有一个乡领导班子被一锅端了，一个县里的干部临危受命，被派到那里任乡长。来之前，他父亲主持召开一个家庭会议，让他过去后一定把工作做好。为了解除他的后顾之忧，家族决定出钱帮助他。他父亲和姐姐每年给他20万元，10万用于补贴自家生活，10万支持他开展工作。他告诉我，来到乡里后，他经常访贫问苦，联系群众；看望老党员、老干部、困难群众时，他经常手握三、五百元，一握手“温暖”就送出去了。

观察者网：这20万最后要还给他爸和他姐吗？

房宁：他父亲原来也是一个大队书记，后来家里经商发财了。这每年20万当然不用还，就当赞助党的事业了。

其实，在基层这种“私款公用”的现象很多。一些公务员开着私家车办公事，平常那点工资根本不够用。现在有不少年轻公务员因待遇低、生活困难，辞去公职。这些人往往是普遍百姓家庭出身的。

为什么很多公务员靠工资收入实际上很难维持生活，却依旧稳稳当当地当他的公务员？重要原因是有家族在背后支持。一个家族里头总得有人在党政机关里，按他们的说法，建个人脉，混个脸熟儿，说话办事有面子。

基层公务员的这类依靠经营活动、一家两制、家族支持等方式维持体面生活的情况，也从一个侧面表现出当下的官商关系。

·干部对老板有四点需求

观察者网：看来在现实中，“亲”与“清”之间这个度如何把握，不是易事。除了您提到的这几种情况，还有一种是有的干部以前“乱作为”，后来干脆就“不作为”，比如不再频繁与企业家联系、一些业务也都刻意放缓，等等。换言之，“清”但不“亲”，可能想着少做事少惹事，或不求有功但求无过。这一问题如何解决？

房宁：如果从官员问责角度看，古今中外有个规律，就是“多干多错，少干少错，不干不错”。一次我在美国调研时，一个美国市长跟我讲起了这个，我一听就乐了，说“你这话，中国也有。”这是当前治国理政中的一个大问题。

既然提出要构建“新型”政商关系，那我们得先看看改革开放40多年后的今天基层政商关系究竟是一个怎样的实际情况。刚才我主要从民营企业家角度分析了这个问题，当年他们得到了许多干部的支持帮助，为此他们心存感激，也很感谢党的好政策。但如果从干部角度的看这个问题，情况就复杂多了。

当前，我们的干部特别是地方、基层干部面临着双重压力。一方面是工资待遇差带来的生活压力，另一方面则是工作上的压力。“上面千条线，底下一根针”、“上面千把锤，底下一根钉”，说的就是工作压力。如今上面压下来的工作特别多，要求特别严。

更具体地讲，问责制和评价机制这两项制度给干部阶层造成了巨大压力，尤其是“一票否决”，如果其中任何一项搞不好，那一年辛苦就很可能白费了。10年前我就做过一个调查，当时了解到一个县级政府全年各项工作中的“一票否决”事项竟有28项之多。

对于基层而言，上面更多是监督与惩罚。而如今基层工作，坦白说在1994年分税制改革后，基层的资源是不够的。后来为什么炒房地产，搞土地财政？都和这有关。干部个人收入待遇不高，而工作上又面临巨大的监督压力。在这种情况下，他要怎样才能做出成绩？他能依靠谁？说实在的，很大程度上就要靠老板。

我研究过干部对老板的需求，第一个就是招商引资，寻求他们对当地经济发展的支持。南存辉是乐清市柳市镇的人，但是正泰到乐清北白象镇办厂，这可是对北白象镇的巨大支持；再比如李书福将吉利汽车的一些项目落户湖南长沙，那长沙政府是非常欢迎的。

第二，干部还需要企业帮助维持一些日常工作。我们的政府要管的事很多，现在河有河长，街有街长。灯坏了、下水堵了等各种问题每天都是层出不穷，这种公共设施的日常维护都是由当地基层政府负责的。然而，政府的钱根本就不够。政府的钱主要用于三块——养人、办公、办事。现在很多基层政府的钱养人、办公都不够，更别提办事了。路灯坏了要修，下水道堵了要通，这都要钱。所以现在很多市长、区长、镇长、乡长都是四脚朝天、焦头烂额的。

我2017年国庆节长假期间曾跟踪观察过一个镇长，跟他一起待了七天，观察他怎么生活工作。那七天里，他仍旧忙得要命。一天我俩走过一座桥，他忽然扒着桥栏杆往下看，然后打电话。我问他怎么回事，他说河里有垃圾，而他正好是这段河道的河长。他马上安排人打捞。问题是谁捞呢？那不还得花钱请人。

这个镇每年基本支出至少需要8000万，而收支缺口非常大。他那里是乡财县管，乡的收入构成是：市财政“切块”3600万，城建配套900万，上缴税收按比例返还1900万，这三块主要收入相加不过6000多万。还有一两千万的大口子要靠镇里千方百计地想办法解决，否则公务员工资、办公经费都无法保障。

我大发感慨：“你真有本事，我也是干部，也是单位负责人，可你本事比我大多了！这么大资金缺口，别说找了，吓也把我吓死了！”

这资金缺口怎么补？能跟老百姓一家一家去要吗？根本不可能！其中重要的解决之道就得靠联系企业！说白了，要靠老板襄助。

第三个需求，如果说前两个需求可以概括为“投资”和“赞助”，那么第三个就是在一些特殊情况下，需要民企救急，比如，一些财政状况特别不好的市县到年底要求企业以提前交付税款的方式帮助政府弥补资金缺口。

第四个，就是补贴家用，这个我就不赘述了。

说漂亮话，说空话，大家都会。但在基层治理实践中行不通。只要做事就要有钱，做什么都要有成本，没钱办不了事儿。钱从哪儿来？相当一部分要靠商人。可以说，我们的政商关系、官商关系正在从原来的个人化的、有感恩意味的私人关系逐步向“体制化”演变。

·解决基层问题，不能光靠个人理想信念

观察者网：要构建新型政商关系，必然是在当下的基础上改进完善。您指出了当下存在的不少问题，能否再谈谈我们后续要如何改进？

房宁：第一，要大幅度提高公务员的待遇，特别是基层公务员待遇。

你不能让很多公务员当入不敷出的“自干五”。我们党很关心干部，也想了不少办法，但还不够，要让绝大部分公务员能过上相对体面的生活。

我们在国际调研中研究过这个问题。新加坡对公务员待遇的处理就很科学。它拿公务员跟大企业相比，并乘以0.8的系数，比如大企业中层月收入10万，相应级别的公务员就拿8万——因为在新加坡相对而言，公务员工作稳定，承担风险也要小些。

在我国公务员是个高风险职业，要承担很多的责任，比如出了安全事故，就可能面临被撤职的风险。既然是高风险职业，就要有相应的风险补偿收入。月嫂工资为什么那么高？除了辛苦，也因为要担负新生儿的安全责任。在我们的干部待遇中肯定没有这一块。

有些干部跟我私下聊过，他们最大的意见就是干部在党政机关和国企之间交流出现的巨大待遇差别。现在党政领导干部调任国企是常有的事，比如省级干部被调到大国企当董事长，级别差不多，为什么收入差距那么大？！那么中国要不要考虑把公务员待遇提高到和国有企业管理层相当的水平？

第二，财政要多向基层转移下沉。

现在我们很多干部想做事，想发展经济，但时不时还得看老板脸色。要想让风气好转，除了提高公务员待遇，财政资金还要更多地下沉到基层，特别是县这一级。这样才更有利于构建新型政商关系、官商关系。

反腐倡廉警示教育肯定是必不可少的，要不断提醒、教育我们的干部，要让他们心中有中国特色社会主义，有“两个一百年”的大目标。这些当然很重要，但光靠这个真的不够。我们应当清楚地意识到，每天要面对这么多现实的生活、工作难题，光靠个人理想信念是不能解决全部问题的。

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