2021年12月中央经济工作会议强调，“要保障财政支出强度，加快支出进度”。财政支出是财政政策的核心工具，是实现政府资源配置职能的重要手段。加快财政支出进度的目的在于助力财政政策提前发力，通过加快财政支出来实现充分就业、促进经济增长、调节收入分配等财政政策目标。

一、我国亟须加快财政支出进度

我国财政支出呈现“前低后高”的特点，年度内预算执行速度慢。分析我国公共财政支出的月度数据可以发现，财政支出往往是上半年支出少，下半年支出多，到年底支出进度提速。与中央本级财政支出相比，地方财政支出规模更大，支出缓慢的问题更加突出。与其他类别支出项目相比，项目支出的预算执行进度缓慢。近年来，随着我国财政预算管理制度的逐步完善，预算执行进度逐渐推进，财政支出月度支出进度呈现均衡化趋势，年终“突击花钱”的现象明显改善。2020年新冠肺炎疫情的暴发和蔓延打乱了原有的财政支出计划，相比以前年度，各级政府不得不预留出更多的应急财政支出额度，更加谨慎地把握预算支出进度，导致当年支出缓慢问题突出。2021年情况虽有所改善，问题却依然存在。

当前多种不确定性因素影响着我国经济发展预期，国内消费拉动力不足，出口需求降低，总需求疲软，国际环境复杂多变，下行风险和压力并存。落实中央“稳字当头、稳中求进”经济工作要求总基调，为稳定宏观经济出力，成为当前各级政府面临的课题。在这样的背景下，分析财政支出缓慢的原因，并据此寻找解决问题的对策，具有重要的现实意义。

二、财政支出进度缓慢的原因分析

财政支出进度缓慢的问题长期存在，客观上主要有以下原因。

预算编制的周期性影响。预算周期是形成财政支出慢的直接动因。在我国，根据预算法规定，政府的收入和支出全部纳入预算管理，各级政府的年度预算需要经过本级人民代表大会批准。正常年度，每年全国人大的会期一般在3月份。全国人大审议通过后，预算指标需经过法定程序才能下达到各部门预算单位。按预算法的规定，人大批准预算后，各级财政下达预算的法定时间是20日，各部门接财政下达的预算，批复所属单位的法定时间为15日，转移支付的时间则更长。到实现资金拨付的时间还要再晚。而经济活动是全年都在进行，为了保证政府机构运转，每年全国人大预算下达前的1、2月份，一般只预拨保运行的基本经费，项目经费则要等预算批准后才履行拨付程序。相比中央政府，虽然地方政府两会的召开时间在前，预算确定也较早，但是在中央政府预算没有确定前，地方财政部门安排资金的态度会相对谨慎，且存在层层下达的情况，实际资金到位相对滞后，预算开始执行的进度就更晚。

在部门预算支出中，项目支出与预算执行进度缓慢高度相关，项目支出需要等人大批准预算，项目才能启动，项目开工前的各项审批、招投标及实施采购等各个环节都需要一定的时间，支付资金还需要规定的审核和审批。从单位层面看，存在个别基层单位专项资金拨付可能已经到了岁末，资金下达过晚，这些单位只能利用有限时间使用完资金，否则剩余资金可能导致未来年度预算额度的缩减，剩余资金被收回，导致“被动性”的支出进度缓慢。

财政支出的季节性波动。财政支出是根据经济活动的需要而产生的，其年度数据波动特点与经济活动周期相匹配，而经济活动在一年之中均呈现周期性波动。政府机关与其他机构一样，支出存在明显季节性波动的特点。在我国各类别的财政支出中，教育支出、农林水利事务支出以及社会保障和就业支出与这些活动的季节性波动特点相联系，要根据经济实际需要安排支出。

以居民消费价格指数为代表的经济数据存在明显季节性波动规律，经常在年底“翘尾”和来年“阳春”。这一现象在其他国家也同样存在，美国、英国等国家在圣诞节、复活节等重要节日前后也呈现类似的变化，学者称之为“圣诞节效应”和“复活节效应”。而欧美等许多国家实行跨日历年度制预算，如美国政府的财政年度是10月1日到下年的9月30日。而我国是日历年度制预算，年度周期再叠加季节性价格波动影响，导致年末财政支出数据相对更高。

突发情况下财政的应急需要。随着我国财政管理制度的不断完善，财政支出进度缓慢的现象有了显著改善。但是，新冠肺炎疫情暴发以来支出进度缓慢的问题再度凸显，其原因就在于，地方政府需要预留出更大的资金空间，以防突发疫情带来的支出压力。新冠肺炎疫情的不确定性和近年极端天气状况多发等紧急状况，使地方政府在执行财政支出进度上更为谨慎，希望能在资金保障上留有更大的备用幅度。

目前，我国应对公共突发事件的常规资金来源主要有三部分：救灾资金、救灾物资储备和预备费。救灾资金总量极小，救灾物资储备种类相对疫情防控需要也较单一、数量不足。预备费方面，地方按照预算规模的比例计提，用于当年处理自然灾害等突发事件增加的支出以及其他难以预见的支出。当年如果没有紧急事件，预备费无法转入未来年度使用且占用了当年的预算额度。因此，各级财政事实上缺乏足额提取预备费的积极性。新冠肺炎疫情传播的特殊性，导致我国可能在不同地域同时或在不同时间多地遭遇染疫风险，中央财政无法同时兜底。各地财政只能尽可能调整和控制本地预算安排，防止出现资金不足的风险，这就带来了全国普遍性的预算进度迟缓。

三、改善财政支出进度的对策

要切实加快财政支出进度，不能只着眼于解决预算执行缓慢问题，而需要从预算编制、预算执行、预算监督和绩效评估等多个环节发力。

守正预算编制原则，夯实财政支出基础。加快财政支出进度，必须从预算管理的首个环节，即预算编制上下功夫。随着零基预算改革在我国的逐步推进，预算编制不再倚重历史支出数据，而是根据实际情况和合理需求来编制预算，力求科学谋划，统筹安排，做到早、细、准，使财政资金充分发挥效能。

“早”，指的是预算决策和编制需求提早准备，应急财政早做打算。预算决策准备阶段的核心是根据年度经济发展趋势预测可能的财政收入，根据国家宏观调控政策和服务社会经济发展的需要，寻求财政支出在保障和发展上的合理分配和支持重点。我国现行的零基预算“需要优先”是基础。其科学性在于合理准确的支出需求与可能的财力匹配后产生的资金高效。所以应当提前部署，充分收集各类支出需求，根据财力的对比分析，对支出的必要性作出评判并合理安排，对大项支出特别是项目支出进行充分的评比论证和筛选。超过一定资金规模、项目复杂、论证和评审时间长的项目，由项目执行部门和预算管理部门共同准备，提早规划，预先论证和评估。另外，对于可能出现的突发性事件，要真正坐实财政应急预案，提足准备金，备好应急救援物资。

“细”，指的是细化预算编制，避免随意更改。细化预算编制是新预算法明确的预算编制原则。精细的预算草案是提高预算效率的基础。收入预算的编制要以税务等征收单位下年度预算收入的预测为参照，拟定的收入预算应当征求税务等赋有预算征收职能单位和部门的意见，预算支出标准的确定要充分考虑当地的经济社会发展水平、财力状况，编列到项、到款的支出要尽量细化具体内容。在预算编制过程中，要对可能的支出作出尽可能细致周全的安排。全国人大通过的预算具有法律效力。中央主管部门出台某项新政策需要地方提供配套资金时，要对不同地方财力有清晰的认识，特别是要充分考虑预算是以年度为周期，要给予地方政府一定时间，减少预算调整，避免“中央请客，地方买单”的现象，避免对地方财力的过度占用。各级各部门在做新项目决策前，需预先考虑到财政预算安排主要是以年度为单位，本年预算在国家政策方向和上级要求下，根据本地具体情况和实际财力作了精心安排，得到了本级人大的批准。在预算通过后，不能临时拍脑袋定项目，让财政部门临时调整预算。如果确需安排的项目，可以考虑在未来年度或者一定范围内进行合理安排。

“准”，指的是预算安排方向性要精准。财政预算不仅仅是政府的支出计划，更是政府实现政策目标的重要经济工具。这就要求预算部门要对未来一段时间经济工作重点和方向心中有数，要对上级政府对本区域或本部门未来规划方向有把握。中央为下一年度经济工作定调之后，各级各部门政府需要尽早找方向、定节奏、快布置。下级单位提早与上级政府进行充分的预算决策沟通，让预算编制与上级政府要求相一致，把钱真正花在刀刃上，确保预算安排方向和重点的准确性。

创新体制机制，推进财政预算执行进度。预算执行的把握上，要合理推进资金使用进度，不让资金长期白白趴在账上，造成资金的浪费。财政预算单位要积极调研，分析本地在预算执行中切实存在的困难，对症下药。

针对资金拨付耗时过长的问题，就需要进一步推进和完善财政预算管理体制机制，提升资金拨付效率。2020年以来推进的财政资金直达机制，“一竿子插到底”让中央财政资金直达市县基层，通过建立“点对点”拨付机制，极大提升了资金拨付效率，有效防止出现对基层资金的层层截留，对提升基层财力效果显著，真正做到了财力对基层的倾斜。并通过单独标示资金和监测预警机制的建立，确保了财政资金流向的清晰明显，这样创新性的财政体制机制要进一步常态化加以推广，并向市县层面的资金分配机制推进。

针对项目支出容易出现支出进度缓慢的问题，可以进行针对导致项目支出缓慢的不同情况进行有针对性的分析，并找寻解决方案。如果是因政府采购项目或预算项目实施中缺乏专业性，造成资金使用进度缓慢，考虑是否进一步推进政府购买公共服务，引入社会力量，提升资金使用的专业化水平。如果是因为项目支出手续繁琐，要在现有财政管理制度框架内进一步优化办事流程，便利资金使用单位。如果是由于执行单位不了解预算制度造成的支出迟缓，需要进一步加强预算沟通，进行财政预算资金管理制度培训和资料编写。

针对容易出现的年底支出集中问题，建立合理的结余资金的控制和管理机制。在分析资金结余原因的基础上，适当允许调整当年预算额度到下一预算年度。如果财政到年底确有大幅盈余，可以考虑补贴给本地困难群众。随着我国财政职能从购买性支出向转移性支出转移，财政可以承担起更大的缩小收入差距转移支付的责任。我国港澳地区在年末给居民派发红包。新加坡的“政府盈余全民分享计划”侧重对弱势群体的关照。对我国有较大规模财政盈余的地区，允许当地政府在其结转资金或者结余资金中，留用一定比例，用于改善当地的民生或补助困难群众。

实施有效的监督机制，提升预算透明度。对财政预算实施有效监督，一方面可以真正提升预算执行单位对于财政支出进度的重视；另一方面可以避免在加快预算执行进度中出现资金浪费。这就需要从内部督促和外部监督两个方面发力。

预算支出计划的按时推进，离不开有效的内部监督机制。财政单位要进一步强化预算资金的内部监督机制，让财政资金使用更加安全、规范。随着经济社会发展，预算执行部门工作日益繁忙，如果对预算执行的重要性认识不足，工作注意力就可能更集中在其他工作中，从而出现预算执行缓慢。对于这种情况，需要主管部门及时督促启动支付程序，并完善预算执行与预算过程挂钩的机制，强化预算安排对于执行单位的约束力。

在加强内部监督机制的同时，也需要对财政支出实施有效的外部监督，提升透明度。目前，财政税收政府网站建设没有跟上电子政务和大数据的发展趋势。阳光的账目可以帮助公众了解财政资金去向，监督资金使用绩效。透明的预算管理、专业的财政报表、清晰的分级账目、易懂的财政数据、公开的决策过程可以有效建立公众信心，缓解社会担忧，保证资金的规范使用，切实推动绩效的提升。因此，政府应当努力让财政报表更加清晰易懂，让政府预算公开网站更加容易找到，使用尽可能详尽的数据、多种类图表、鲜明的色彩、易懂的表述等多种方式，降低阅读预算的门槛，让居民理解预算报表。真正让预算公开变得清晰、透明、可读、可懂。

加快数字化转型，切实提升财政资金绩效。随着数字技术不断进步，我国的数字经济规模逐年扩大，社会运行效率提升显著。财政管理应顺势而为，大力提升数字化管理理念，完善财政与政府其他职能部门间经济社会运行数据的互联共享机制，为财政科学决策提供依据，为预算编制预留时间。以推动财政数字化转型为目标，搭建完整统一的财政运行数字网络，整合财政管理数据资源，实现预算全程在线运行，充分运用大数据、人工智能等先进技术手段，为加强预算管控提供支撑，为强化预算监控扩展空间。深度挖掘大数据分析结果，优化财政运行和管理流程，提升预算管理的数字化管理水平，从而有效提高财政资金绩效，从根本上解决支出进度缓慢所可能引发的资金使用绩效低下和管理不够科学等问题。

习近平总书记强调，“党和政府带头过紧日子，目的是为老百姓过好日子”。公共部门所使用的每一分钱，都是纳税人出于信任托付给政府的税金，不能辜负老百姓对政府的信任。加快预算执行进度从根本上讲是为了真正用好、用足财政资金，让财政支出能对经济发展起到积极效果。

（作者吴 茵，中央党校（国家行政学院）公共管理教研部）

责任编辑：胡秀荣

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