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□ 本报记者 周芬棉

近日，证监会会同财政部、国家保密局、国家档案局4部门，对2009年发布的《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》（以下简称《规定》）进行修订，形成新版《关于加强境内企业境外发行证券和上市相关保密和档案管理工作的规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。

起草《征求意见稿》，意在支持企业依法依规赴境外上市，提高境外发行证券与上市过程中相关保密和档案管理工作的规范化水平，推动深化跨境监管合作。

业内专家认为，《征求意见稿》最核心的内容体现在，对资本市场跨境监管工作的法治化、市场化、国际化和诚信化，拟在打造资本市场对外开放新局面。

进一步明确企业信息安全责任

我国对境内企业赴境外发行和上市，早有规定。

据中银律师事务所律师刘晓宇介绍，1994年8月4日、1997年6月20日，国务院分别出台了《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》《国务院关于进一步加强在境外发行股票和上市管理的通知》，针对境外上市监管提出了具体要求。

为适应时代发展，证监会会同国务院有关部门对《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》提出了修订建议，并于2021年12月24日研究起草了《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定（草案征求意见稿）》（以下简称《管理规定》）及配套规则《境内企业境外发行证券和上市备案管理办法（征求意见稿）》。

为保障国家经济安全，保护社会公共利益，证监会会同国家保密局、国家档案局于2009年发布《规定》。证监会有关部门负责人称，这是一部规范境内企业境外发行上市有关保密和档案管理事宜的规范性文件，对境内企业向证券公司、会计师事务所等证券服务机构以及境外监管机构提供涉密或敏感信息应当履行的程序作出了规定。

《规定》的适用范围为“发行境外上市外资股的境内公司”，并规定境外中资控股上市公司的境内股权持有单位参照执行。

中国人民大学教授刘俊海说，《规定》并没有把近年来不断出现的间接上市纳入其中，一些公司在开曼群岛等地开设离岸公司，通过一系列协议，形成国内有实体经营的境外上市公司，也形成了中概股公司的监管盲区。

按证监会有关部门负责人的话说，此次《征求意见稿》，删除了《规定》关于适用范围的规定，与《管理规定》保持一致，将“境内企业”定义为包括在境外直接发行上市的境内股份有限公司和境外间接发行上市主体的境内运营实体。

同时，对《规定》中的“在境外发行证券与上市”表述，参考《管理规定》的表述，统一修改为“境内企业境外发行证券和上市”。

本次修改增加了上位法依据。《规定》的法律依据只有证券法、保守国家秘密法、档案法。刘俊海说，实现境内企业境外上市法治化，除上述实现对境外上市公司监管与服务的全覆盖之外，还要随着我国相关法律制度的出台，增加上位法，完善法律依据。依《征求意见稿》，上位法除了证券法、保守国家秘密法和档案法之外，还新增了会计法、注册会计师法、国家安全法及《管理规定》。

刘晓宇说，增加国家安全法，是在这一上位法的统筹下，对近年来我国陆续出台的个人信息保护法、数据安全法、网络安全法的呼应，进一步明确了上市公司的信息安全责任。

明确披露秘密文件应履行程序

北京市盈科（郑州）律师事务所管委会主任李曙衢说，《征求意见稿》的亮点之一是，对境内企业到境外发行证券和上市时，提供、公开披露涉及国家秘密、机关单位工作秘密的文件、资料应履行的程序作了规定。

依《征求意见稿》，境内企业向有关证券公司、证券服务机构、境外监管机构等单位和个人提供、公开披露，或者通过其境外上市主体等提供、公开披露涉及国家秘密、机关单位工作秘密的文件、资料的，应当依法报有审批权限的主管部门批准，并报同级保密行政管理部门备案。

提供、公开披露其他泄露后会对国家安全或者公共利益造成不利影响的文件、资料的，应当按照国家有关规定，严格履行相应程序。

境内企业向有关证券公司、证券服务机构提供文件、资料时，应按照国家相关保密规定处理相关文件、资料，并就提供的涉密敏感信息具体情况提供书面说明。证券公司、证券服务机构应当妥善保存上述书面说明以备查。

刘俊海说，《征求意见稿》的另一大亮点是明确了会计档案的管理要求。

按证监会有关部门负责人的说法，《征求意见稿》明确了境内企业向有关证券公司、证券服务机构、境外监管机构等单位和个人提供对国家和社会具有重要保存价值的会计档案或会计档案复制件的，应当按照国家有关规定履行相应程序。

境外会计师事务所从事境内企业境外发行证券和上市相关审计业务的，应当按照国家有关规定履行相应程序。境内企业不得向未履行相应程序的境外会计师事务所提供会计档案。

为境内企业境外发行证券和上市提供相关证券服务的证券公司、证券服务机构在境内形成的工作底稿等档案应当存放在境内。未经有关主管部门批准，不得通过携带、寄运等任何方式将其转移至境外或者通过信息技术等任何手段传递给境外机构或者个人。涉及对国家和社会具有重要保存价值的档案或档案复制件需要出境的，按照国家有关规定办理审批手续。

为跨境监管合作提供制度保障

近年来，中国许多企业赴境外上市。据刘晓宇介绍，中国企业境外上市地点已由香港、美国和新加坡，扩至多伦多、伦敦、东京等地。国家统计局数据显示，2018年境外上市公司数为267家，2019年境外上市公司数为284家，2020年境外上市公司数为291家。

数百家中国企业赴境外上市，中国资本市场的跨境监管工作需要进一步完善，跨境监管合作也需要不断深化推进。

据证监会相关部门负责人称，《征求意见稿》结合跨境审计监管合作的国际惯例，删除《规定》中关于“现场检查应以我国监管机构为主进行，或者依赖我国监管机构的检查结果”的表述。结合证券法第一百七十七条的规定，明确境外证券监督管理机构及有关主管部门提出就境内企业境外发行证券和上市相关活动，对境内企业以及为该等企业提供相关证券服务的证券公司、证券服务机构进行调查取证或开展检查的，应当通过跨境监管合作机制进行，证监会或有关主管部门依据双多边合作机制提供必要的协助。

这体现了中国证券监管部门对跨境审计监管合作一贯的开放态度，也符合相关国际惯行做法，将为安全、高效开展包括联合检查在内的跨境监管合作提供制度保障。

刘俊海认为，这项规定非常重要，对方提出要进行调查取证或检查，应依据双方双边或多边合作机制进行，我国依据双边或多边的合作机制提供必要协助。反过来，我国证券监管及有关部门向对方提出检查取证要求，对方也应依双边或多边合作机制，为中国提供必要协助。这种合作是平等的、互利的，也是维护全球投资者权益之举。

来源： 法治日报法治网