彭念：“一带一路”倡议下中国投资海外港口的风险分析及政策建议
作者：彭念，中国南海研究院助理研究员
来源：《南亚研究》2019年第3期；中国南海研究院
微信平台编辑：周悦
内容提要
本文认为对象国对华经济依赖、港口战略地位和公众参与程度是影响中国企业投资海外港口的主要因素。为验证这一假设，本文选取缅甸皎漂港、斯里兰卡科伦坡港和吉布提港做案例研究。本文发现，当对象国对华经济依赖高、港口战略地位重要以及公众参与程度高时，中企在对象国投资港口将很有可能面临高政治风险和高社会风险。为此，本文指出中企在投资海外港口时应首先分析对象国对华经济依赖、港口战略地位和公众参与程度，然后再根据不同的风险采取对应措施，确保项目顺利实施。
关键词
“一带一路” 中企 海外港口 政治风险 社会风险
自“一带一路”倡议提出以来，中企就在海外掀起一股投资港口的浪潮，尤其是在关键海域沿岸国家。与此同时，中国的海外港口建设也遇到阻碍。基于此，本文分析了中国建设海外港口所面临的主要风险，并提出相关对策建议，以推动“一带一路”倡议的顺利实施。
一 文献综述及研究问题
2015年3月中国正式提出“一带一路”倡议，投资海外港口成为建设海上丝绸之路的重要任务。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出“海上以重点港口为节点，共同建设通畅安全高效的运输大通道…推动口岸基础设施建设，畅通陆水联运通道，推进港口合作建设，增加海上航线和班次，加强海上物流信息化合作。”[1]通过建设海外港口，中国可以强化与海洋国家之间的互联互通，促进资金、货物及技术的双向流动，加深与这些国家的经济联系。此外，通过投资海外港口，中国可以拓展与关键海域沿岸国家的海上合作，提升与这些国家的政治关系，拓展中国在海洋国家的影响力。最后，建设海外港口也是中国维护其日益庞大的海外利益的有效保障。通过投资、建设、租用等多种方式获取海外港口经营权，充分利用所在国经济资源建立工业园，这些战略性港口将具有提供后勤补给的能力，从而为中国海洋权益的拓展提供多层次全方位的保障。[2]
正是在这些有利因素的推动下，中企纷纷在海外承接运营大型港口项目。目前，中企已在新加坡港、斯里兰卡科伦坡港和汉班托塔港、缅甸皎漂港、孟加拉国吉大港、巴基斯坦瓜德尔港、以色列海法湾新港、埃及苏伊士港、吉布提港、坦桑尼亚巴加莫约港、尼日利亚廷坎港、希腊比雷埃夫斯港、意大利港、荷兰鹿特丹港、比利时安特卫普港、美国西雅图港及俄罗斯扎鲁比诺大型万能海港等十余个港口进行投资或获取建设和经营权。[3]与此同时，中企在投资建设运营海外港口时也遭遇挫折。例如，2015年斯里兰卡新政府就以环保等手续不完整为由暂停了科伦坡港口城项目。同年，希腊政府也叫停了中国中远集团收购比雷埃夫斯港的交易。2016年缅甸新政府成立之后也随即对中信联合体中标的皎漂深水港项目进行重新审查。[4]
为了分析中企建设海外港口的风险并进行有效防范，国内学者做出了一系列有益探索。刘大海等从中企建设海外港口的模式出发指出不同投资模式会带来不同的法律风险。因此，中企应该根据不同投资模式的特点采取不同的措施来规避其政策法律风险和一般法律风险。[5]杨俊敏将中企投资海外港口的风险分为主权风险、政治风险和法律风险，并指出政治风险和法律风险是最主要的两种风险。[6]钱克虎等则从当地环保法律条文出发分析了海外港口建设中的环保法律风险。[7]李军等指出中企建设海外港口的最大风险就是从投标到项目验收等一系列项目建设过程中的成本风险。[8]江天骄认为中企与对象国在投资项目上利益分配不均是中企承担政治风险的主要原因。[9]上述研究主要从法律、工程和经济领域来分析中企投资海外港口的一系列风险，较少从国际关系视角进行分析。现有文献也未能揭示出中企投资建设海外港口的风险形成，即在何种情况下中企投资建设海外港口会遇到何种程度的何种风险。基于此，本文试图从国际关系的视角来分析中企投资建设海外港口所面临的具体风险，并提出相关对策建议。
二 分析框架
为有效论述中企投资海外港口的具体风险，本文建构了一个包含对华经济依赖度、地缘战略地位和公众参与程度三个衡量指标的分析框架。对华经济依赖度指对象国对中国贸易、投资及援助的依赖程度，可通过双边贸易占对象国对外贸易的比例、中国投资占对象国吸引外资的比例、中国援助占对象国接受外援的比例来衡量。当对象国对华经济依赖程度高时，中企投资该国港口将很有可能引发该国对加深对华经济依赖的担忧，进而有可能引发该国对中国投资的抵触情绪。在这种情况下，该国反对派、非政府组织、媒体等可能会对中企投资的港口制造阻力，从而形成高社会风险。反之，当对象国对华经济依赖程度低时，中企投资该国港口将不太可能引发该国对加深对华依赖的担忧，中企面临低社会风险。
地缘战略地位指对象国港口的战略价值，可通过该港口的地理位置及其在主要大国海洋战略中的地位来衡量。如果对象国港口战略地位重要，则中企投资该港口将很有可能引发该国对国家安全的严重担忧。此外，其他大国也很有可能向对象国施加压力。在这种情况下，该国将很有可能迫于安全威胁和外部压力而延缓甚至暂停中企投资的港口。因此，中企投资战略地位重要的海外港口将有可能面临高政治风险。相反，如果该港口战略地位不重要，则中企投资该港口将不太可能引发该国及其他大国的安全担忧，不太可能遇到高政治风险。
公众参与指民众就投票选举等政治活动和其他公共事务的参与，可通过该国政党、公民社会组织及媒体数量和影响力等来衡量。如果对象国公众参与程度高，则其对中企投资项目的关注度就有可能高，其借助反对党、公民社会组织和媒体等渠道影响政府决策的能力也更强。因此，中企投资该国港口将有可能面临高社会风险，并有可能演化成政治风险。反之，当对象国公众参与程度低时，中企投资项目将不太可能受到该国民众的关注，中企将不太可能受到高社会风险干扰。
具体而言，对象国对华经济依赖度会决定项目面临的社会风险等级；对象国港口的战略地位会决定项目面临的政治风险等级；对象国的公众参与程度则决定社会风险和政治风险等级的上升或下降。综上，本文的基本假设如下：
假设1：当对象国同时具备对华经济依赖度高、战略地位重要、公众参与程度高时，中企在该国投资港口将面临高政治风险和高社会风险。
假设2：当对象国对华经济依赖度较低，战略地位重要、公众参与程度较高时，中企在该国投资港口将面临较高政治风险和较低社会风险。
假设3：当对象国对华经济依赖度低、战略地位重要、公众参与程度低时，中企在该国投资港口将面临低政治风险和低社会风险。
需要指出地是，本文旨在揭示对象国对华经济依赖、公众参与程度及港口战略地位是影响中企投资建设海外港口的普遍性因素，并会传导出相应程度的政治和社会风险。本文试图通过考察三个具有代表性的案例来验证上述因素和风险的普遍适用性，但并不意味着其他因素就不会给中企投资海外港口带来风险。实际上，对象国的国内政治稳定性、安全局势及对华政策延续性等也会影响中企投资建设海外港口，但这些因素是否具有普适性仍有待验证。此外，单一特定反例的出现也不会降低该分析框架的解释力。
三 中企投资海外港口的风险
本文选取缅甸皎漂港、斯里兰卡科伦坡港和吉布提港做案例研究。具体而言，缅甸对华经济依赖度高、皎漂港战略地位重要、公众参与程度高，中企开发皎漂港面临高政治风险和高社会风险。斯里兰卡对华经济依赖度较低、科伦坡港战略地位重要、公众参与程度较高。因此，中企开发科伦坡港面临较高政治风险和较低社会风险。吉布提对华经济依赖度低、吉布提港战略地位重要、公众参与程度低，中企开发吉布提港面临低政治风险和低社会风险。
（一）缅甸皎漂港
贸易方面，中国目前是缅甸最大的贸易伙伴。中缅双边贸易占缅甸外贸总额的比例在2010年之后长期维持在20%以上。[10]投资方面，中国是缅甸最重要的外资来源国。在缅甸军政府执政时期，中国对缅投资占缅甸吸引外资总额的平均比例达40.38%。[11]尽管自2011年密松大坝事件后，中国在缅投资急剧下降，但从累计投资额来看，中国仍然超过新加坡成为缅甸最大的外资来源国。[12]援助方面，中国是缅甸最大的援助和贷款来源国。[13]由此可见，缅甸对华经济依赖度高。而中企投资皎漂港更加提高了缅甸的对华经济依赖程度，强化了缅甸对中国投资的质疑。正如若开民族党候选人呼特梅（Htoot May）对党主席埃貌（Aye Maung）访华所批评的：“当地组织和年轻人对埃貌博士访问中国有很多批评。我们年轻人喜欢西方的政策帮助，而不是中国的政策。”[14]缅甸政府对于建设皎漂港所带来的巨额债务也忧心忡忡，并希望通过削弱项目规模来减轻债务负担及对华经济依赖。2018年8月2日，负责皎漂港项目谈判的缅甸财政部副部长塞昂（Set Aung）在接受英国路透社采访时称“皎漂港项目的规模将会大幅削减”，并表示“我的首要任务是确保缅甸政府没有债务负担”。缅甸经济顾问特尼尔（Sean Turnell）也表示，皎漂港项目大大超出了缅甸的实际需求，关于皎漂港的新协议将会显著降低该项目的财务风险，对于负债和主权的担忧是可以被化解的。[15]
2013年，中缅原油管道首站120万立方储油大罐已然屹立在缅甸皎漂马德岛上（图自视觉中国）
皎漂港的战略地位也非常重要。皎漂港位于缅甸若开邦皎漂镇，紧邻孟加拉湾西海岸，是优良的天然避风避浪港，自然水深24米左右，可航行、停泊25~30万吨级远洋客货轮船。建成后的皎漂港将是缅甸最大的远洋深水港，并将在孟加拉国的吉大港、缅甸的仰光港和印度的加尔各答港间的水路交通中转方面发挥重要作用。此外，皎漂港还是中缅经济走廊的终点之一（另一个终点是仰光的仰光新城），对促进缅甸南部经济发展以及拓展中国在缅甸南部的经济影响力至关重要。最为重要的是，皎漂港面向印度洋，是中国从西南方向通往印度洋的捷径。皎漂港的建成将大为拓展中国在印度洋的潜在影响力，战略意义重大。
正因皎漂港战略地位重要，缅甸对中企建设皎漂港背后的战略意图充满疑虑。早在皎漂经济特区用地计划被缅甸联邦议会批准之前，皎漂105个社会组织就曾召开为期四天的集体会议，要求政府延迟表决有关经济特区的建设决策，谴责现任政府不应在新旧政府即将交替之际，仓促决定如此重大的国家工程。[16]在联邦议会通过皎漂经济特区项目后，来自皎漂的缅甸联邦议会下院人民院议员巴辛（Ba Shin）也质疑道：“人们对潜在的开发商和投资者一无所知；由于缺乏透明度，人们越来越担心，而且疑虑重重。”[17]反对者还认为该项目会给缅甸带来沉重的债务负担，一旦无力还债，皎漂港就会像斯里兰卡的汉班托塔港一样受中国控制，从而威胁国家主权。[18]2016年4月，民盟组建新政府后开始重新审查皎漂港项目，并通过谈判将股权从15%提升至30%。[19]同时，缅甸财政部副部长塞昂公开表示缅甸政府不会为任何对该项目的贷款提供主权担保，并将项目分成四个阶段来逐步开发。缅方的一系列举动旨在提升对皎漂港项目的掌控能力，防止中国完全主导该项目并进而威胁其国家安全。
除此之外，美国、日本、印度也对中企建设皎漂港予以高度关注。美国国家民主基金会在缅甸西北部（皎漂港周边区域）发动一系列“旨在提高对缅甸西部资源开采地区认识的项目”，以此来影响当地人对中国投资项目的认识。他们的行动直接或间接地配合了美国政府的外交战略需求，借此来抗衡中国在缅影响力。[20]美国国际战略研究中心在2018年4月发布报告《中国的海上丝绸之路：对印度太平洋地区的战略和经济影响》称，皎漂港项目反映了北京的战略努力，即减少对马六甲能源通道的依赖、促进内陆省份发展以及可能的军事目的。[21]印度学者戈斯瓦米（Namrata Goswamy）指出，中国控制从缅甸北部史迪威港到南部马兰岛、勃生等“第二海岸”的军事设施能够增强中国的反介入能力，制约印度海军在孟加拉湾海域的操控能力。[22]日本学者水野明子（Atsuko Mizuno）也指出，中国企业开发皎漂深水港是受海洋和能源安全考虑所推动的，因为皎漂港可以为中国提供一个马六甲海峡的替代出口。[23]域外大国对中企投资建设皎漂港的担忧也给缅甸政府施加了一定压力，促使其谨慎对待皎漂港项目。
自2009年缅甸颁布新选举法和政党法之后，缅甸国内政党数量急剧上升。2010年11月缅甸大选，共有37个获批准注册的政党参选。[24]2015年11月缅甸大选，参选政党增至91个。[25]2011年3月新政府成立后，缅甸逐步解除了对公民社会组织和媒体的审查。这些举措极大地提高了缅公众参与程度。中资项目开始成为缅国内政治力量、环保组织和媒体关注的焦点议题之一。2011年9月缅甸单方面暂停由中国电力投资集团投资修建的密松水电项目即是最为明显的例子。此后，包括莱比塘铜矿、中缅油气管道、皎漂港、中缅经济走廊及边境经济合作区在内的大型中企投资项目都受到不同程度干扰。在这种背景下，皎漂港项目面临高社会风险。
首先，当地民众抗议土地赔偿不到位，该问题成为阻碍皎漂港项目顺利推进的主要障碍之一。[26]为妥善处理皎漂当地居民的土地赔偿诉求，投资方中信集团曾于2016年1月10日派人前往皎漂与60余名地方政要、社会组织、企业以及民众见面，并口头承诺按照国际标准进行土地征用赔偿，但当地民众担忧口头承诺无法受到法律保护。[27]2016年2月26日，当地民众联合向总统登盛（Thein Sein）和皎漂经济特区管理委员会递交请愿信要求土地补偿款，[28]但并未得到有效回应。不仅如此，当地政府还多次以警力驱散示威村民，致使土地赔偿抗议持续不断。尽管土瓦经济特区第二副主席敏山（Myint San）在2018年4月透露，目前困扰皎漂港项目的土地赔偿问题已得到妥善解决。[29]但同年3月，100余名当地居民再次就征地举行抗议活动，并担心政府征收更多土地，当地政府则表示正与土地管理部门协商解决问题。[30]考虑到土地确权的复杂性（缅甸很多土地并无具有法律意义的归属凭证，当地政府需要通过英殖民时期的地图来确定土地归属）以及土地赔偿的差异（比如土瓦经济特区的土地赔偿额接近皎漂经济特区的两倍）等问题，土地赔偿问题短期内恐难以解决。此外，政府对抗议活动的粗暴应对通常使当地居民将怨气转嫁到投资者，这或将在民众与中企之间制造紧张关系。[31]
其次，当地民众要求增加就业。缅甸政府提交议会讨论的报告指出，皎漂经济特区建成后有望每年为当地带来32亿美元的经济收入，创造超过10万个当地工作岗位。[32]中信集团董事长常振明在皎漂港项目框架协议签署后也表示，未来十年之内超过90%的管理岗位将由缅甸工人担任。此外，目前已有超过五十家当地公司有意在皎漂进行投资。[33]但当地分析人士乌哈（Aman Ullah）却指出，大部分工人很有可能都来自皎漂之外。[34]BMI调查公司（BMI Research）也在2016年2月的一份调查报告中指出：“尽管中信联合体已经对皎漂经济特区项目如何造福于当地社区做出承诺…但中国以前在缅甸的投资项目显示中国公司更加愿意雇用中国工人，并且这些项目不会给当地社区带来重大利益。”[35]
再次，当地民众担心项目破坏周边环境。乌哈指出，项目将对皎漂及周边地区的土地征收、居民搬迁、就业、渔业、生活用水、红树林等造成负面影响。[36]2017年4月中信集团与缅甸皎漂经济特区管委会签署协议，双方同意尽快启动环境和社会评估，以便项目能在2018年顺利开工。[37]但截至目前环保报告仍未向社会公开，缅甸部分人士也对环评报告的真实性和透明度表示怀疑。此外，也有缅方学者认为既然昂山素季（Aung San Suu Kyi）已经接受了联合国前任秘书长安南（Kofi Annan）关于若开邦罗兴亚难民问题的政策建议，缅甸政府就应将战略环境评估报告纳入环保报告中。[38]因此，即便中缅已签署皎漂港开发协议，针对当地就业和环评报告的质疑短期内也难以消除。
（二）斯里兰卡科伦坡港
与中企投资建设皎漂港面临高政治风险和高社会风险所不同，斯里兰卡科伦坡港主要面临较高政治风险和较低社会风险。这是由斯方对华经济依赖较低和公众参与程度较高以及科伦坡港战略地位重要共同决定的。与缅甸相比，斯里兰卡对华经济依赖度较低。斯里兰卡并不是中国在南亚的主要贸易对象和投资目的地，中国在斯贸易和投资市场不仅未占据优势地位，还面临来自印度、美国和日本的强力竞争。
在贸易领域，印度自2001年以来一直是斯第一大进口来源国和第一大贸易伙伴，印斯已签署自贸协定。而中国尽管在2016年首次超越印度成为斯最大的贸易伙伴和进口来源国，[39]但在2017年又被印度反超。数据显示，2017年斯最主要的进口来源国分别为印度（44.95亿美元）、中国（41.91亿美元）、阿联酋（15.64亿美元）、新加坡（12.92亿美元）和日本（10.38亿美元）。[40]美国和印度还是斯最大的出口对象国，而中国并非斯最主要的出口对象国。数据显示，2017年斯前五大出口对象国分别为美国（29.11亿美元）、英国（10.35亿美元）、印度（6.89亿美元）、德国（5.38亿美元）、意大利（5.29亿美元），中国仅为4.15亿美元。[41]在投资领域，中国于2017年首次成为斯最大的外资来源国，投资额达5.71亿美元，约占斯方吸引外资总额的35%。[42]但美国紧随其后，是斯第二大外资来源国，投资额约1.68亿美元。[43]印度则是斯前四大外资来源国之一，其对斯直接投资自2003年以来已累计超过10亿美元。[44]在援助领域，印度和日本一直是斯最主要的外援来源国。截至2016年，印度向斯提供发展援助达26.3亿美元。[45]而中国近年来才提升对斯发展援助。由此可见，尽管中国在斯经济影响力快速提升，但并未占据主导地位，斯对华经济依赖度较低。正因如此，斯方对加深对华经济依赖的担忧不如缅甸强烈。
与皎漂港72亿美元的投资总额相比，科伦坡港口城项目投资额仅为14亿美元。[46]并且，皎漂港投资额占2015年缅甸GDP（669.83亿美元）的比例超过10%，但同期科伦坡港口城占斯GDP（820.95亿美元）的比例不足2%。[47]因此，中企投资科伦坡港口城不会大幅提升斯对华经济依赖，不足以引发斯对加深华依赖的担忧。对此，斯探路者基金会研究员贾亚纳斯（Jayanath Colombage）指出，斯民众最关注的其实是自身从项目中获取的收益，并非反感中国投资。[48]2015年斯新政府叫停了项目之后，上千名港口建设工人还举行集会抗议政府的决定，并要求政府尽快恢复项目施工。[49]斯总统西里塞纳（Maithripala Sirisena）在项目暂停之后的第二个月即访问中国，并承诺尽快重启该项目。这表明斯对加深华经济依赖的担忧并不强烈。
斯里兰卡公众参与程度较高，但政治影响力有限。实际上，尽管斯里兰卡在《经济学人》发布的全球民主指数排行榜中排名高于缅甸，尤其是在政治参与和公民自由两项指标上得分远超缅甸，但其公众政治参与程度却比缅甸低。[50]在政党、公民社会组织数量及活跃程度等方面，斯里兰卡都与缅甸存在较大差距。比如，斯里兰卡国内主要政党仅有四个，斯2015年大选也只有四个政党参选。[51]缅甸公民社会组织约270个，遍布教育、卫生、农业及环保等领域，被称之为缅甸的“第三股政治势力”。[52]斯公民社会组织只有100多个，主要分布在援助、教育及宗教等领域，政治影响力较小。[53]因此，斯民众对诸如外来投资项目等公共事务的关注度和政策影响力不够。例如，尽管科伦坡港口城也存在环境破坏、项目不透明及贪腐等问题，[54]但斯里兰卡国内并未爆发大规模抗议活动，未能给政府施加强大的民意压力。并且，在项目重启之后，斯国内也未出现有组织的抗议活动。因此，中企投资科伦坡港口城面临较低社会风险。
真正使科伦坡港口城一波三折的还是该港的重要战略地位。科伦坡港是世界上最大的人工港口之一，也是往来印度洋的船只的重要补给站。从波斯湾经由马六甲海峡的大部分油轮都要到科伦坡港进行休整补给。[55]由于扼守海上货物能源交通线要道，科伦坡港战略地位极为重要。此外，科伦坡港还是印度洋上重要的军事要地，既可以为各国海军军舰提供修整和补给的后勤重任，也可以成为监视各国海军在印度洋活动的情报站点。正因如此，斯对外国投资进入科伦坡港口城所引发的国家安全威胁给予高度重视。斯总统西里塞纳早在竞选期间就批评前任总统批准中国企业建设科伦坡港口城项目是“出卖国家利益”，并声称要对该项目进行“重新评估”。[56]由此可见，斯担心中企投资建设具有重要战略地位的科伦坡港会威胁到其国家安全和主权。
此外，由于地缘战略地位重要，斯也担心中企投资科伦坡港会引发美、印等国不满，从而干扰其大国平衡外交的实施。美国认为，中国已将斯里兰卡视为“21世纪海上丝绸之路”的重要一环，是一艘具有无比吸引力、足以连接中国东部港口和地中海的“天然航空母舰”。[57]为此，美在斯新政府成立后加强了与斯的高层接触，并增加对斯援助，试图平衡中国在斯影响力。2015年2月和5月，美国副国务卿和国务卿相继访斯。而斯外长也在同年2月访美，并称斯美伙伴关系必须考虑到斯里兰卡的地缘战略地位。[58]2018年8月13日，美国宣布将向斯提供3900万美元援助，以加强两国海上安全合作。[59]美国还渲染斯落入中国的“债务陷阱”，污蔑中国将斯港口建设成军事基地，干扰在斯中资项目的顺利实施。[60]
印度则一直将斯里兰卡视为自己的“后院”，忌惮中国在斯影响力的扩张，并将中国在斯港口建设夸大为中国在印度洋实施“珍珠链”战略。[61]中企投资建设科伦坡港口城之后，印度更是担忧不已。即便斯表示该项目只是商业合作，并无战略意图，印度也并不相信。[62]
据《日经新闻》报道，日本和印度与斯里兰卡当局就共同发展科伦坡港达成协议。印度和日本将为扩大科伦坡港集装箱终端提供低息贷款（图自外媒）
在内部安全考量和外部施压的背景下，斯里兰卡于2015年3月5日叫停了科伦坡港口城一期工程。事后，斯里兰卡政府发言人塞纳拉特纳（Rajitha Senaratne）也承认，这一决定主要是因为“印度反对斯里兰卡给予中国科伦坡港附近土地的永久产权”。[63]而印度观察家基金会高级研究员尤米（K Yhome）也直言不讳地指出，中国企业在科伦坡港口获得土地永久产权是出于实施印度洋战略的考虑，这将会对印度国家安全产生威胁。[64]实际上，为减轻来自印度的压力及平衡中国影响力，斯政府曾邀请印度参与科伦坡港口城以及汉班托塔港，并与印度商谈开发亭可马里港，但印度主要关注港口所带来的安全威胁，对投资港口并不感兴趣。[65]在这种情况下，斯被迫与中国投资方重新修订了协议，撤回了先前给予中方的20公顷土地永久使用权，改为99年租赁。[66]科伦坡港口城项目也在随后顺利复工。
（三）吉布提港
与皎漂港和科伦坡港遭遇波折不同，中企开发吉布提港相对比较顺利，这主要得益于吉对华经济依赖度低和公众参与程度低。在贸易领域，吉布提的主要贸易伙伴是索马里、沙特阿拉伯、埃塞俄比亚、印度、中国、法国、也门、英国等。[67]2017年，吉布提的主要出口国是英国（577万美元）、荷兰（467万美元）、白俄罗斯（449万美元）、科威特（425万美元）和印度（379万美元）；主要进口国是中国（21.6亿美元）、印度（2.7亿美元）、印度尼西亚（2.02亿美元）、马来西亚（1.43亿美元）和土耳其（1.02亿美元）。[68]在投资领域，吉布提的主要外资来源国是阿拉伯国家，中国投资所占比重较低。据中国商务部数据显示，截至2016年吉累积吸引外资17.89亿美元，其中来自中国的投资仅为1.25亿美元。[69]援助方面，吉布提的主要援助国为法国、日本、美国、沙特、中国、意大利等。[70]由此可见，尽管中吉经贸关系近年来发展迅速，吉对华经济依赖度也有所提升，但仍处于较低水平。中企投资吉布提港不会大幅提升吉对华经济依赖程度，难以引发吉对加深对华依赖的担忧。实际上，自2012年中国招商局集团旗下招商局国际（已更名为招商局港口）以1.85亿美元（占股23.5%）入股吉布提港后，吉政府不仅未提出过反对意见，还一再支持中企投资吉布提（尤其是欢迎中国在吉布提港建设军事保障基地），并希望通过吸引中国投资来解决就业问题。[71]吉方也未像缅甸那样对所谓的“债务陷阱”忧心忡忡。一方面，吉从中国获得的贷款利率较低。比如，吉从中国获得的首批20年期6.2亿美元低息贷款的利率仅为2.85%，而从其他机构获得贷款的利率高达9%；另一方面，美国和一些欧洲国家认为在吉投资风险较大，而中国愿意在吉投资。[72]此外，美国、法国和日本均在吉布提港建有军事补给基地，吉也不用担心中国通过提供贷款完全控制港口，进而威胁其国家安全和主权。吉财政部部长伊利亚斯（Ilyas Moussa Dawaleh）就曾指出，有关中国因商业交易而有可能限制或切断美国进入多哈雷港口的想法是“可笑的”。[73]对于强邻环绕的吉布提而言，外国军事基地有助于其抵御邻国入侵及恐怖主义组织的渗透。[74]因此，吉方不仅允许美国在其境内建设军事基地，也欢迎中国建设军事基地。
2019年10月6日，海军第三十三批护航编队可可西里湖舰抵达吉布提港，开始为期4天的补给休整（图自网络）
吉公众参与程度低也是促成中企顺利投资吉布提港的重要因素。根据《经济学人》的民主指数报告，吉布提现政府被列入专制政权，其政治参与和公民自由度均较低。[75]首先，吉反对党数量少且力量薄弱，无法对执政党构成挑战。现任总统盖莱（Ismail Omar Guelleh）自1999年当选之后一直执政至今，执政党联盟一家独大，反对党无法赢得大选。因此，即便反对党对中企投资吉布提港不满，也难以对执政党施加压力；其次，由于社会管控较严，吉国内公民社会组织较少，政治影响力极为有限，也未组织过大规模游行示威活动，严重缺乏动员组织民众抗议政府决策的能力；再次，吉媒体数量少，且主流媒体为官方所控制，对华态度积极，基本无负面报道，反对力量难以通过媒体制造社会舆论，干扰中资项目建设。[76]由于吉公众参与程度低，反对党和民众无法通过游行示威或制造舆论等方式来施加民意压力并进而影响政府决策，中企投资吉布提港面临低社会风险。
目前，中企投资吉布提港的最大障碍就是美国，这是由吉布提港重要的战略地位所决定的。吉布提港既是连接东非内陆地区国家的重要门户，也是通往中东地区最便捷的交通枢纽，同时还是连接印度洋和地中海的战略通道，是大国扩展在非洲、中东及西印度洋地区影响力的战略要地。正因如此，美军早在2001年“九一一”事件后就在吉布提建设莱蒙尼尔营军事基地，驻军4000余人，执行其非洲和中东军事任务。该基地是美国在非唯一永久性军事设施，也是吉最大的外国军事基地。由于吉在美国的非洲和中东战略中地位重要，美国对中企投资吉布提港疑虑重重。美国担心，中国可能会利用吉布提港来监视美军军事行动、限制美国使用吉布提港、离间美吉关系、削弱美国在非影响力、扩展中国军事影响力。[77]为此，美国一方面通过鼓吹“债务陷阱”来诱导吉政府暂停吉布提港码头建设；另一方面又大肆渲染中国驻吉军事保障基地测试激光武器威胁美军飞行员来给吉政府施加压力。[78]吉政府则公开回应道，“看不到有什么原因使美国忧虑并给其战略利益带来威胁”，并欢迎中国继续参与港口基础设施建设。[79]此外，法国担心中国稀释其在吉传统影响力，印度也担心中国在印度洋构筑包围印度的“珍珠链”战略。[80]可以预料，随着中企继续投资建设吉布提港，吉政府仍会承受来美、法、印等国的压力。
四 结论及对策建议
本文认为影响中企投资海外港口风险的主要因素是对象国对华经济依赖度、港口的战略地位和公众参与程度。具体而言，对象国对华经济依赖度会决定项目面临的社会风险等级；对象国港口的战略地位会决定项目面临的政治风险等级；对象国的公众参与程度则决定社会风险和政治风险等级的上升和下降。通过对缅甸皎漂港、斯里兰卡科伦坡港口城和吉布提港的分析发现：当对象国对华经济依赖度越高，中企投资该国港口项目的社会风险就越高；当对象国港口战略地位越重要，项目面临的政治风险就越高；如果对象国公众参与程度高，则会强化政治风险和社会风险，反之则会削弱政治风险和社会风险。因此，中企在投资海外港口建设时首先就要摸清对象国对华经济依赖度、港口的战略地位及公众参与程度。只有先搞清了这些风险形成因素，才能够明辨项目所面临的具体风险。然后，中企可以根据不同风险采取不同应对方式，推动合作顺利进行。
具体而言，当中企在对华经济依赖度高、港口战略地位非常重要且公众参与程度很高的国家投资港口项目时很有可能会面临高政治风险和高社会风险。在这种情况下，中企需要采取“两步走”策略，即一方面寻求高层接触和部门协商，争取首先在政府层面达成协议，化解高政治风险；另一方面加强与项目所在地政府官员、社区民众、非政府组织及媒体等多个行为体的沟通，找出主要问题，共同协商解决，缓和高社会风险。当中企在对华经济依赖度较低、港口战略地位非常重要、公众参与程度较高的国家投资港口项目时很有可能面临较高政治风险和较低社会风险。在这种情况下，中企应重点寻求高层接触和部门协商，争取首先在政府层面达成协议，化解政治风险。当中企在对华经济依赖度低、港口战略地位非常重要、公众参与程度低的国家投资港口项目时很有可能面临低政治风险和低社会风险。在这种情况下，中企应密切关注对象国政治局势和民意变化，提前做好应急预案。此外，在应对不同风险时，中企也有必要因地制宜，根据不同国家的国情和法律等妥善处理。最后，中企投资海外港口是一个长期过程，会面临复杂多变的各种风险，需要进一步研究。（完）
数字经济智库
政治学与国际关系论坛
为了更好的服务数字中国建设，服务“一带一路”建设，加强数字经济建设过程中的理论交流、实践交流。来自中国数字经济以及“一带一路”建设领域的专家学者们成立了数字经济智库，为数字中国的建设添砖加瓦。商务部原副部长魏建国担任名誉院长，知名青年学者黄日涵、储殷等领衔。政治学与国际关系论坛是数字经济智库旗下的专门平台。