新形势下城市可持续发展战略 | 2020城市发展论坛

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2年之前

新形势下城市可持续发展战略 | 2020城市发展论坛

文章来源 | 慎思行采编，有所删减

个人微信 | hello_SSX（交流、合作与转载）

主持人

华强森， 麦肯锡全球资深董事，麦肯锡全球研究院院长

分享嘉宾

杨伟明，全国政协经济委员会副主任、清华大学中国发展规划研究院院长

刘世锦，全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长

Matthew E. Kahn，彭博经济与商业杰出教授、约翰·霍普金斯大学21世纪城市倡议主任

尹稚，清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

邱鼎财，新加坡国家发展部宜居城市中心执行总监

史育龙，中国城市和小城镇改革发展中心主任

顾强，华夏幸福产业研究院院长

杨伟民：

这次会议的主题是“新形势下城市可持续发展战略”，主要聚焦新的发展背景下城市如何实现“智慧、协调、包容、韧性、绿色”发展，这是一个宏大的主题。这里所提的新发展背景，一方面是我们面临的外部环境正在发生重大变化，新冠疫情全球大流行正在加速这种变化，今后全球可能要在一个更加不稳定不确定的环境中发展；另一方面，中国国内环境也发生了不少阶段性变化，城市发展面临不少新的挑战和风险。

“智慧、协调、包容、韧性、绿色”，都是很重要的发展理念。但这些理念，仅仅并不能停留在抽象的层面上，在不同的空间，涵义和程度不同。比如，在重点生态功能区，绿色的涵义是保持生态系统的完整性和再生性；在城市，绿色发展的任务主要是治理污染，对不同的城市来说，污染治理的重点可能也不一样。借这个机会，我以“城市发展要树立空间理念和原则”为题，提出一些看法，从四个具体的事情说起。

一是养猪。去年以来中国猪肉价格大幅度上涨，最主要的原因是生猪供给能力下降，当然直接原因是非洲猪瘟，但还有一个因素，就是养猪的空间受限。近年来，很多地方在本辖区划了大片的禁养区，有的把全市、全县、全区都变成了禁养区，都指望国内其他地方给本地供应猪肉。保护环境，毫无疑义是正确的，但所有地方都这么做，就挤压了生猪养殖的空间，助推了生猪供给能力的减少，出现了“局部正确”带来的全局错误。国务院已经对这种做法进行了纠正，但在今年恢复生猪生产能力时，不少养猪企业反映，仍面临养猪场址难落实的问题。

二是砂石。去年砂石的价格也在大幅度上涨。我看到有关报道引用中国砂石协会的数据显示，自2018年起，砂石价格从每吨几十元涨到了最高两百元。价格是供求的反映，说明了砂石供给能力减少。另外，现在已经出现了海砂走私，而海砂若未经过充分净化、氯离子含量超标，会影响建筑质量和安全，威胁人民生命财产安全。今年国家发改委等15个部门联合印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》，着手解决砂石行业规范发展问题。

三是地摊。今年“两会”后，“地摊经济”的说法火了一阵。有的城市如成都，采取的是比较包容的态度，有的城市则没有放开，表示地摊经济不适合本市。

四是防疫。这是今年最大的事件。疫情初期，我国断然采取了封城措施，整个武汉被按下了暂停键，随后按县级行政区为空间单元划分高中低风险等级，这在当时是非常必要的，对防控疫情取得重大战略成果起到了决定性作用。目前我国已经进入常态化疫情防控，没有再采取整个城市封城的措施，而且划小了疫情防控的空间单元。如北京新发地发生疫情后，采取的是按街道和乡镇划分高中低风险的办法，既有效防控住了疫情蔓延，又减少了不必要的代价。

上面四个互不关联的事，可以引申出如下思考：

一是城市发展本质上是空间发展。一个国家的发展，应该是经济发展、人的发展、自然的发展的均衡。我把这“三个发展”的均衡定义为空间发展。空间发展，既要在全国意义上考虑，也要在特定空间如在城市的空间考虑。

一个城市，经济发展很好很快，但若多数居民买不起甚至租不起功能比较齐备的住房，享受不到优质的教育和医疗服务，基本公共服务不能覆盖所有常住人口，若再加上雾霾频频、污水横流，这个城市就只有经济发展，没有空间发展。

一个城市，要实现经济发展、人的发展、自然发展的均衡，这就是城市发展。所以，从宏观层面上，城市发展是经济发展的结果；但从微观的个体城市的角度，经济发展未必一定带来城市发展。

同样，一个城市也不能为了保护环境，就不要经济发展和人民生活了。开采砂石，无论如何都会对自然有破坏，但开采煤炭、石油、稀土等所有自然资源，也必然改变自然存在，给地球留下伤疤。

但我们不能因此就停止所有的自然资源开采，因为人们要生活，需要电力照明，需要砂石盖房子等等。

问题是如何把控好“三个发展”的均衡，在满足人的需要和经济发展中，尽可能减少对自然的破坏，尽可能修复开采砂石带来的自然疤痕。

如，现在很多城市周边的山体被挖得东一块、西一块，是否可以对生态不重要、适宜机制砂的山体，出售整座山的采矿权，要挖就整座山都挖掉。

对无山可挖的城市，可以通过本地修复其他类型的生态用地、异地购买开采权的方式，实现生态用地破坏与修复的总量平衡。

二是城市发展要以人的发展为中心。“三个发展”的中心是人的发展，是为了市民的生活更幸福、更美好，经济发展、自然的发展，都要服务于满足人的发展。但人的发展也要同自然的发展相协调，不能为了满足人的无限的、不合理的欲望而无节制地破坏自然。

一个城市，特别是占地几千平方公里、人口上千万的城市，要坚持以人的发展为中心，就要保留必要的农产品空间，如猪肉、鸡蛋、绿叶菜等不宜长途运输的、市场指向型很强的产业，不能100%都指望全国市场保障，本市总要有些基础的、应急情形下的基本供给。一旦出现类似于如非洲猪瘟、新冠疫情以及其他自然灾害时，必需品能够得到基本保障。

养猪、养鸡不是必然等于污染的产业，猪粪、鸡粪是可以转化成沼气并提纯成生物天然气和有机肥的，是完全可以变成绿色产业的，不能一说环保就“一刀切”地关停、禁养，应该做的是支持养猪场养鸡场改造提升，使之绿色化、循环化。

据我了解，如果对每立方米的生物天然气补助一元钱，和进口天然气相比，就有竞争力了。如果中国所有的畜禽养殖废弃物都能转化成生物天然气，潜在产量足可以满足现在全部城镇居民的天然气消费需求。

三是制定政策要区分不同的城市概念。在我国，当我们讲到城市的时候，至少要区分三个不同的概念。一是行政区的概念，既是一个城市，也是一个行政区。如北京是个城市，也是个行政区，辖区面积是1.64万平方公里。二是城区的概念，建制区才属于城市，县不属于城市。但现在很多城市都实行了全域的“县改区”，概念上与行政区的范围完全同一化，不少城市已经告别了县治，对城市政策制定和精细化治理带来一些挑战。三是中心城区或建成区的概念，这是最符合城市定义的概念。如果不区分这三个城市的概念，就无法施行精细化的政策和治理。四是城市定位要清晰落实到不同的空间。城市之所以称之为城市，是因为其承担的功能，如政治中心、科创中心、金融中心、商贸中心、交通枢纽、工业基地等。但这些功能并不是平衡地分布于城市的所有空间。

如北京1.64万平方公里的面积，都要承担科创中心的功能吗？延庆、密云主要承担涵养水源的生态功能，不承担科创中心功能。在承担政治中心功能的空间显然不应该摆摊，但在承担生态功能和农业功能的空间，不应该一刀切地禁止摆摊。所以，城市不要简单地说本市适合什么不适合什么，而应该说城市的哪些空间适合什么不适合什么。

五是城市发展要尽可能划小空间单元。我们经常说“一刀切”，上面的部门说下面一刀切，下面说上面“一刀切”，上上下下都抱怨“一刀切”。

问题就在于我们往往是笼而统之地提要求、进行目标管理，按照行政区为界制定和执行政策，没有根据不同的事项划分不同的空间单元来落实。

这次的疫情防控，给我们做出了榜样。疫情初期，一个县出现几个病例就被划分为高风险地区了，整个县都执行二级响应。

北京新发地疫情出现后，没有按照县级行政区定义高中低风险地区，而是按照街道和乡镇定义高中低风险，划小了空间单元。这就解决了没有出现聚集性病例、只是出现几个零星病例就暂停全区所有活动的问题。

空间单元划分越小，政策越精准，效果越佳，也就不会出现“一刀切”了。如果我们按照比较小的空间单元制定政策，如汽车住房限购等，只限制交通拥堵、房价过高的中心城区，这样的政策就更符合实际、更包容，更精细，可以把限制性政策的负效果减少到最小。

刘世锦：

我们这次会议的主题就按照新的发展理念来推动城市化进程，所以我想讲这么一个问题，绿色城镇化的两个支柱“核算与技术”。

先讲一个大的背景，十四五期间中国的绿色发展在已经取得很大成绩的基础之上再往前走一步，做什么事情呢？你得把绿色发展的基本框架要搭起来，这也是中国人经常讲的，就是生态文明建设的四梁八柱，包括了发展理念、政策目标、重点领域、体制机制这样一个基本的框架要搭建起来。在发展理念这个方面把习近平主席提的“绿水青山就是金山银山”的理念给落地，不能光是一个理念得落地。在政策目标方面要保证生态文明建设的战略定立，把中国“十四五”规划绿色发展目标与联合国2030年的目标相互衔接。

在重点领域方面，坚持以人为本，以绿色技术创新为驱动，形成绿色的生产方式和生活方式。在实现机制方面，要采取综合措施，考虑短期和中长期的目标衔接，包括碳排放权交易的市场体系建设、碳税，完善绿色标准体系、绿色金融体系，形成与绿色发展相协调的政策激励机制。

绿色发展到底怎么落实呢？需要做的事情很多，但是我想绿色城镇化是中国绿色发展的主要载体，为什么这么讲？中国现在城镇化进程还有20个百分点左右的提升空间，在今后最少是10年左右的时间都市圈、城市群是今后中国经济增长最重要的主战场。

我有一个很粗的说法，70%-80%以上所谓新的增长动能都来自于这个区域。所以我们现在搞绿色发展，绿色城镇化也是主战场，所以我们应该是以绿色城镇化作为绿色发展的一个主要的载体、主战场，以此为重心大做文章。

城市建设大家知道有很强的刚性，一旦选择错误，纠错的成本极高。所以我们无论是旧城改造，还是建设新城，一定要有前瞻性，要看得远一点。那么从这个角度，我想特别强调两个问题，一个是核算，一个是技术。

首先，为什么要搞绿色核算？绿色核算是我们搞绿色发展的一块基石，因为绿色发展到目前为止一直没有解决算帐的问题，如果不能解决算帐的问题，产权确定、市场发挥作用这些都无从谈起。

所以到目前为止，我们的绿色发展基本上或者大部分还都是政府提供的公共产品，社会公众，特别是一部分觉悟比较高的人士提供的公益产品，也就是慈善产品，它还不能够成为人们日常的，作为企业日常开展的经济行为。这一块基石我们现在还没有很扎实的把它树立起来，当然这个方面过去也做了很多探索，比如像绿GDP物、GEP等等这些方法，都做了很多有益尝试，但是问题也都很突出。

什么问题呢？就是缺少统一的核算量纲、人为而非市场化办法确定价格，所谓价格都是算出来的，因为我们搞经济学有一个基本理念，算出来的价格不管用，核算结果往往算出一个数来也就是挂在墙上做一个报告就完了，没有什么用处，就是无法应用，没有工具化。由于这么一些原因，我们目前的这些核算方法与绿色转型的要求距离还相当大。所以绿色发展特别是绿色城镇化必须要或绿色核算这一关，特别是生态资本、服务价值“算帐”这一关，要解决生态资本服务价值可度量、可核算的问题，进而解决可货币化、可交易的问题。

这里边我向各位做一个介绍，我们这个研究团队也做了好几年的工作，我们提出并且初步形成一个基于“生态元”这样一个概念的生态资本服务价值的核算方法体系。由于时间的关系，我很简单给大家做一个粗线条的介绍。这一核算方法我们是以生态系统调节服务价值为核算对象，以太阳能值作为核算量纲，把“生态元”作为核算的基本单位，首先核算在人类活动没有影响的，也就是初始状态下的生态资本服务价值。

然后我们考虑到环境因素的影响，比如污染带来的对“生态元”的减值，另外我们还做了很多好事情，就是促进绿色发展的一些事情，它对“生态元”有一个增值。在这样一个增值、减值的基础之上把“生态元”算出来，现在我们通过创新探索一些市场化的交易方式，对“生态元”进行货币化定价，也就是说一个“生态元”等于多少人民币。

最近就在深圳做了一个试点。我们用“生态元”这个方法把深圳2020年它的生态元总量给算出来了，95.69亿生态元，这个我们每年都可以算出来，而且每个区它的规模有多大，怎么演变的，都可以具体算出来。这个好处在什么地方呢？无论是水，是植被、土壤、空气这些东西是不同的东西，空气是很难加总的，我们就用一个统一的度量衡给加总起来了。

这套方法能解决什么问题呢？特别是在绿色城镇化过程中，对我们一个城市政府生态元总量和结构可以实时滚动更新、历史回顾、政绩评价。

这样的话，就把我们经常讲的经济社会和生态的协调发展，或者物资资本、人力资本与生态资本的合理比例，这里面就可以搞量化，不仅仅是一个口号，可以把它落实，可以把它量化。

过去我们仅仅是从经济角度来评估，现在是经济、生态两个方面结合起来进行一个成本收益的评估。项目决策、环境质量决策、生态补偿，生态补偿这个问题是一个大问题、老问题，很多地方这么多年都在纠缠，我个人感觉我们现在有一个相当不错的解决方案，双方也会心服口服，因为它是算帐算出来的。。

二、绿色技术。我们建议推广一批比较成熟、能够产生明显经济社会效益的重大绿色技术。现在已经有不少的技术做了很多试点，问题是你推不开。推开了以后，就是刚才我们讲“生态元”可以增加很多，绿色发展就可以实现转型。我们现在讲绿色发展方式，你说复杂也复杂，说简单也简单，其实就是升级技术。

过去我们人类社会，比如工业革命开始，工业革命为什么取得很大成就呢？是因为它采用了以往没有的一套技术，但是那个时候的技术对环境问题不重视，它甚至认为环境被污染是可以忽略不计的问题。但是，以后我们发现这种观念是不对的，这个东西是要算帐的。如果我们给出一个定义，绿色技术就是指降低能耗、减少排放、改善生态环境的具体技术。我们建议在“十四五”期间，第一是国家层面，再一个地区城市，是不是把这些技术能够列入绿色发展，作为一个重要内容把它列入。

第二怎么让大家有积极性来用这些技术，我们关键还是要推动一些制度建设，让污染物排放这个总量控制制度并且合理的分解，完善相应的法律规划、标准、信息披露、财税政策、金融政策，为推广绿色技术提供有效激励。重视绿色技术的全生命周期的评估，甚至要考虑生产的可能性，经济的合理性和使用的可接受性。

绿色创新很重要，应该作为全部创新的重要内容和前置环节。所有的创新各个领域都应该符合绿色发展的标准要求，我们建议开展绿色技术推广使用示范城市的建设，能不能搞几个样板，把这些技术来应用，形成可复制的、推广的经验和做法。但我想特别强调，绿色技术的推广坚持企业为主体，市场在资源配置中发挥积极作用，这里面关键就是把绿色产品、绿色技术的市场交易体系要建设起来。

下一步绿色技术创新应该形成一个国际交流合作机制。最后我们希望能够借鉴、吸收国际上建设绿色城市、碳中和社区等领域的成功经验、技术和政策，促进中国与国际社会在绿色城镇化过程中的交流沟通和共同发展。

Matthew E.kahn：

今天我想跟大家谈一谈我自己做的研究 “北京的蓝天—中国的经济增长和环境”。在过去十年我和Siqi教授一起做研究，包括绿色的发展和绿色的城市，我们的演讲在很大程度上与之前两位演讲者有很密切的联系。

在美国和在中国，在发展中国家，城市的污染是城市增长的一个副产品，有更多人进入城市，人们使用化石燃料进行交通，产业工业使用化石燃料，包括发电，如果发电能源不是可再生能源的话。所以，现在有很多经济学家和流行病学家他们说污染会影响到人们的患病率和死亡率。

从1990-2012年期间的状况，竖轴讲的是碳的消费，黑色线是全世界的碳消费，大家可以看到中国加入世贸以后，中国的经济开始蓬勃发展，在2000年初，在碳消费方面，中国也开始追赶全世界水平，这也帮助中国实现经济增长降低了贫困，但是这也造成了环境污染问题，就是在过去20年不断发展过程当中也带来一些负作用。

我们对蓝天的乐观，是因为中国城市从工业城市转向高技术城市，比如说我做了很多研究，全世界绿色诚实的研究，我是在纽约这个城市长大，我的孩子在芝加哥生活，伦敦也是污染很严重的城市，这三个城市几十年前都是污染很严重的，但是现在他们变得更加绿色，这些城市他们的人口和工业发生转变的时候，他们会有更大的变化和转型。

之前的两位演讲人也都讲到了，经济增长主要来源就是人力资本，是大脑，中国和美国有很多高校发挥着至关重要的作用来培养年轻人，而且未来的经济并不来自于重工业，它来自服务业和金融业。

在这些行业工作的年轻人他们希望能有高质量的生活，这就是为什么洛杉矶现在生活成本非常昂贵，洛杉矶之前是污染非常严重的城市，现在这些受教育的人要求有蓝天，受教育的人他们代表了经济增长的一个重要的动力。所以，我觉得那些当选的官员在主要的国家都有很大动力来实现这种城市的绿色。

顾强：

刚才刘世锦主任谈到了城市群、都市圈的高质量发展，我想今天以“中国城镇化空间结构的优化”为主题来分享我们的一些观点。

第一，中国城镇化空间的新特征——都市圈化。在过去的40多年当中，中国经历了全球最波澜壮阔的城镇化精整，6.8亿人从农村到城市，实现了城镇化。我们也看到中国当前城镇化进程放缓，城市化发展进入了一个战略转型期。在这个过程中，我们认为中国的城市化形态呈现三个特征，一个是大型化，一个中心化，一个是跨城化这三个特征。

首先说“大型化”，中国的大型城市，比如以大于400万人口的城市来说，在过去的13年当中由11个增加到了19个，200万-400万人口城市由22个增加到28个，我们看到在每个梯队的城市当中数量不断增加。二是“中心化”，以大于400万人口的城市它的城镇化人口占到整个城镇化人口34.3%，在过去13年当中提高了9.2个百分点，大于200万人口的城市基本持平。但是我们看到另外一个，就是小于50万人口的城市的人口占比由28.7%下降到21.3%，这个幅度还是比较大的。第三个就是“跨城化”，我们看到很多城市的通勤已经出现了跨城，比如以北京金融街为例，它每天通勤人口河北张家口、固安、保定的涿州到北京金融街来上班。

根据我们的研究现在超过36万人口工作在北京，居住在北京以外的河北地区。还有11万人居住在北京，工作在环京，就是说他是北京人，但是他在北京周边城市上班。那么这样一个数据，在广州已经双向超过50万人口。

在这个过程当中我们看到城镇化人口迁移的两大趋势，一个趋势就是中国城镇化人口在向都市圈集中，在过去的七年当中，30个都市圈总人口增加3204万，占全国人口增量81%，占新增城镇化人口2/3，这是第一个，就是人口向都市圈集中。第二我们也可以看到，都市圈的人口在向外圈层迁移，刚才杨伟民主任谈到的，由中心城区向建成区，向行政区，包括跨城的迁移，叫外圈层化。从产业的迁移来看我们认为有两个主要的趋势，一个就是都市圈产业的“三二一”产业比例的逆序化分布，另外产业空间分布上价值链由高到低的梯度分布。

比如以上海为例，中心城区主要是总部、研发中心，30公里有组装工厂，也有一些研发功能，在30公里-200公里范围内形成了1级、2级、2.5级的配套体系，呈现产业的梯度分布。另外一方面我们以北京和廊坊北三县为例，从北京的东二环到三环、四环、五环，到了副中心以及到河北北三县，形成一个巨大的传媒创意产业的产业走廊，这个产业我们认为是知识密集型的，很多关键资源会共享的一个云状协同的空间分布。

基于这两种趋势，我认为中国都市圈已经成为城镇化空间的主体形态，占全国4.5%的这样一个空间面积，人口是32.2%，GDP51.5%，这里面我们是以都市圈空间，我们按照国家该为2019年2月份发布的都市圈指导意见当中，以中心城区加1小时通勤圈来界定都市圈的空间，在这样一个空间范围内我们可以看到，占了1/3的人口，50%以上的GDP，都市圈已经成为中国城市化空间的主体形态，这是第一个问题。

二、我们从城镇化空间结构来看存在哪些问题，这些问题背后的原因是什么？

第一我们认为是不协调，土地城镇化显著快于人口城镇化，在这个过程当中也出现了资源空间的错配。比如我们看到东部地区人口总量增加1.44%，土地增加3.23%，这是指建设用地。我们可以看到在中部、西部、东北地区的增长率显著高于东部地区，所以我们看到有两个基本问题，一个是土地城镇化是快于人口城镇化，二个是资源空间是错配的。

第二在空间结构里面还有一个突出问题——，就是要素集中度不够，“远大的城”后遗症显现。我们建了很多国家级新区，省级以上开发区有三千多个，各类开发区超过一万一千个，很多城市都建了新城和新区。根据我们的研究，也包括中国交通大学、中国发展研究中心的研究，我们看到部分新区建设大又远，人口聚集不足，主要以地方债务来建设的，现在实际上已经看到了非常严重的后果。土地资源占用，人口没有集聚，产业没有集聚，背上了沉重的债务包袱。

第三不均衡。我们把北京实际的建成区，北京都市圈、上海都市圈、东京都市圈实际建成区做了一个分类研究，东京都市圈实体区域有129个，2万-5万人以上实体区域有129个，北京都市圈是37个，上海都市圈是18个。结论是什么呢？就是我们中心城区足够大，而且我们的中心城区可以说比国际上主要的都市圈都大，但是在中心城区以外，在建成区，包括在行政区和跨行政区范围内城镇体系是不健全的，中小城市发育不足，节点城市发育不足，微中心发育不足，这是我们都市圈存在的一个突出问题。

第四不协同。行政区治理模式是占绝对主导地位，由此带来很多分割化的现象。比如说我们断头路解决了20多年，但实际上断头路的问题到今天为止依然没有解决，以北京和河北的北三县、南三县以及周边城市来看断头路今天依然是存在的。包括直到今天我们的规划体制形式上有一些协调，但实际上在边界处存在着明显的分割，还是各自在规划。这是存在的问题。

那么，未来中国城市化空间结构是什么样的一个全景？

第一，我们认为一个形态就叫城市群。国家发改委提出了19个城市群，实际上从国际国内经验来看，现在城市群发展比较好，相对成熟的主要是两个城市群，一个是以上海为核心的长三角城市群，一个以广州为核心的珠三角城市群，他们总人口在1.1亿，GDP总量2019年接近2万亿美元，珠三角城市群如果加上香港、澳门，总人口7100万，GDP总量超过1.5万亿美元，这是一种形态。未来中国还会有新的城市群的诞生，比如说京津雄城市群。

第二，当然更多地区表现为第二种状态叫都市圈。城市群我们认为是由两个以上都市群形成连绵的发展贷叫城市群，比如以长江经济带为例，在这里面我们从昆明、贵阳到成都、重庆、长沙、武汉、南昌、合肥，还包括南京，这是中国未来的主体形态。主体形态下面我们可以看到科创新动能的投入区域就是这些都市圈，90独角兽企业主要分布在都市圈，90%以上科创板集中在都市圈，70%以上科技成果集中在这些都市圈的核心区域。

第三，区域性中心城市。常住人口超过500万的区域性中心城市，他们是非省会、非计划单列市。根据我们的研究，根据我们的研究，他们城镇化人口增量40%是在这些区域性的中心城市里面，以2018-2019年看，排名前10名的区域性中心城市，城镇化人口增加150万，像赣州、南阳、茂名、徐州、临沂等等这些城市，这些是未来非都市圈地区的集聚人口的经济中心。

第四，中小城市。如果我们按照50万人口为边界，小于50万人口的中小城市的总人口占城镇化总人口21%，小于20万占5.1%，这一部分今年两会，近期中央国务院的一些文件都在推动这些地区城镇化的高质量发展，主要是加强县城的建设，中小城镇的建设。

实际上我们可以看到未来中国城镇化格局是以少量的城市群有20-30个都市圈，和数十个区域性中心城市，以及大量中小城市形成的这样一个空间化格局。

邱鼎财：

非常高兴能受到邀请参加这次非常重要的会议，而且是与杰出的嘉宾一起来探讨这些问题。在这里给大家谈一谈我们最近的一些出版物，城市解决方案，我们选择了这个主题其实是在疫情之前就选择了，“适应世界的变局”，这个主题非常有意义，这就是我演讲的主题。在一千年时间之内，有些城市不仅是可持续的，而且是具有韧性，他们能够应对这些灾难，并且能恢复。

但是有些城市并没有生存下来，当前新冠疫情也是生存方面的挑战对于一些城市来说，中国有些城市几千年来都在不断演化和发展，大家能从中国城市中学到什么呢？我很熟悉江苏的苏州市，我也参与了中新苏州工业园，这个中新工业园是在一个2500年城市的旁边，这个城市是由古代的城市规划师来规划的，苏州的规划师说这个地区的地形就像一个龟甲一样。

新加坡是非常年轻的一个城市，我们刚刚建国55周年，但是在2019年的时候我们庆祝了一个200周年，那就是英国人登陆的200周年。我们的历史可以追溯到至少700年前，但我们的历史还是有一些变动，在1963年，我们成为马来西亚的一部分之后，我们有一个内陆的，就是能够进入很大的市场腹地而且有关键的资源。但是我们从马来西亚65年独立的时候，当时我们国家是面临生死存亡的一个时刻，就是水的问题，我们现在已经解决了这个挑战，这是我们当时面临的一个生死存亡的挑战，我们要实现多元化，而且要去循环利用，要做海水的净化。希望集中这些水，来进行循环利用，我们现在也有“新生水”的项目，我们希望能够把这个项目做成一个城市环境的资产。

我们有另外一个项目就像中国海绵城市一样，所以新加坡也是应对了很多生存的威胁，现在是一个有韧性的国家。但是我们仍然会面临生存的威胁，因为我们缺乏土地，我们是一个岛国，而且也缺乏其他资源。因为我们是全球化城市，我们也依赖全球化依赖程度比较大，新冠疫情给我们带来巨大冲击，从公共卫生角度来说我们应对是比较好的，我们的疫情没有那么严重，但是我们的经济受到冲击，新加坡的航空航线受到影响，酒店也只能依赖于国外的旅客，那我们如何能够仍然保持可持续、宜居和有韧性？

我觉得其中一个动力就是我们的韧性，在面临巨大挑战的时候，我们需要去创新城市的体制，比如说我们的水，我们实现了城市绿色化，城市一体化，社区和乡镇也需要有更好的治理。大家可以看到我们的新加坡宜居度框架，我们需要继续去做这样的工作。我们不断投资于我们的研究和发展，投资于我们国家科研、基金会，投资我们城市的未来，我们对水，对环境，对生态都做了很多，我们的研究机构、公司和企业也在一起协作来大规模的实现我们这些城市的解决方案，让新加坡成为明日之城的一个实验室。

其中有一些例子，比如说榜鹅数码园区，裕廊创新区，新加坡南部的濒水区，以及我们的Tuas Nexus，将是全球首座废水垃圾综合处理场，包括焚烧垃圾和污水处理，我们在造机场新的航站楼，把新加坡打造成一个循环城市、智慧城市，也是一个不太依赖于汽车的“弱汽车化”城市，也是一个健康的城市，包容的城市，以及一个与自然相融合的城市。

最早我们被誉为“花园城市”，后来我们变成花园里的城市，我们成为花园和水源的城市，现在我们成为大自然中的城市。随着我们人口密度越来越高，我们想同时提高我们城市的宜居度，发扬我们的文化。虽然我们人口密度在增加，我们还是要提高了宜居度。虽然我们受到新冠疫情的冲击，比如说我们的机场无法运转，我们必须不断回顾我们的这些计划，这也就凸显出新加坡的特点和其他韧性城市的重要性。

在这些外部扰动，外部冲击的情况下，我们能够恢复，能够重新调整，所以韧性城市一定是能够重新复苏并且变得更加强大的一个城市。想要做到这一点的话，需要有良好的治理和很好的政策，而且要采取一个长期的政策，并且实时进行重新调整、重新设计，保存、恢复，包括研究、放空和充电。

新加坡把我们GDP的20%花费给应对疫情的经济和医疗影响上，我们并不需要借贷，而是通过我们的一些金融储备就可以实现这一点，这也是非常重要的一方面，未雨绸缪。

当然了，最重大的一个挑战或者说最广泛的挑战就是气候变化，尤其对我们这样一个岛国，海岸线并不那么高的，我们会面对海平面上升的风险，以及厄尔尼诺现象，还有全球越来越多的极端天气，比如干旱和洪水，新加坡总理已承诺投资1000亿新元，已增强新加坡气候适应能力。希望在我们百年一见的大流行病中恢复过来以后，我们能越来越强大，同时我们也会和中国有一些合作。

华强森：

非常谢谢您。您的分享是非常高效的，把韧性议题讲得非常清楚，你们如何做到韧性，使新加坡成为一个活着的实验室。当然我们也有一些问题了，也是观众提的问题。第一个问题，如果我们看后疫情时代，你能不能分享一下你的观点，就是说城市化发展趋势会怎么样？以及新加坡规划的过程是怎么样的？你觉得后期会如何演变？

邱鼎财：

我觉得新冠疫情对全球所有人都有很大影响，对所有国家都有很大影响，所以很难去预测哪些影响会持久，哪些影响会消失。当然它已经改变我们生活方式、工作方式，我们在家办公，如果我们去市中心，我们会发现商业活动会是之前百分之几的程度，同时公共交通现在也是利用率不高，人们通勤更少了，或者选择不去做公共交通。

那些副中心或者郊区，很多人在家办公，基本就在他们居住分区这一块来解决所有的生活需求，包括购物、健身。所以说在郊区生活的话，会看到把中央商业区功能进行了下降，这未来对我们有什么意义，造成什么样影响？我们以后会不会还是以核心中轴发展为重点的一个发展战略？

可能我们现在会建更多的副中心，发展新加坡多中心分布区规划,规划中心周围的各个小中心，当然新加坡现在已经是一个大都市、大都会圈，另外我们会建更多的交通站点，这样的趋势会得到加强，尤其是在战略规划上面，我们对土地的利用以及我们出行的方式。

如果谈到气候变化的话，我觉得气候变化在未来会有更大的影响，之前的一些讲者也讲到了。达成的一致是我们要变得更加可持续、更加绿色，如何不断鼓励更多生物多样性，为城市纳入这些生物多样性，尤其是和我们新加坡自然城市理念相吻合，这在未来将会有更大吸引力和动力。另外管理资源也会非常重要，因为循环经济将非常重要，能源、水源、粮食等等，这些就是我认为这些已经存在的期许，甚至在新冠疫情之前已经出现了，只不过新冠疫情使它们得到了一些强化。我觉得城市的规划者，城市的市长们在未来思考如何去重塑或者说影响他们城市的时候需要考虑的点。

华强森：

我觉得新加坡一直是在这些领域的一个领军者，新加坡是一个15分钟交通城市。

邱鼎财：

是的，我们建社区的时候它的规划都是很完整的社区规划，有医疗，有诊所，有影院、学校、市场，所有的分区设施都很齐备，其实不用15分钟，5分钟就可以去学校、商店购物。我觉得这样的方法，将在未来越来越重要，也许以后我们会更不依赖汽车，建立更多的自行车道和人行道等等。

尹稚：

很高兴受到邀请参加这样一个视频会议，正好最近我们刚完成了一个国家的课题，就是展望一下中国新型城镇化的未来。

中共十八大以后，我们确立了以人为核心的新型城镇化道路，当时提出以人为本、四化同步、优化布局、适应生态文明大的时代要求，同时作为一个文明古国它也非常强调对中国文化的传承。

围绕着这个，我们已经干了几年的四大战略任务和五大核心举措，这已经成为我们的历史成就了。但是新型城镇化走到今天会看到我们还存在着大量的在未来发展当中仍然需要解决的问题。其中，比较典型的就像中共十九大当中谈到的，就是中国未来的这种不平衡和不充分的基本矛盾，在城市化进程当中也是有所反映的，包括人群发展的不平衡，我们大量城市新移民，就是我们传统讲的农民工是进了城的，但是他市民化的质量并不高，后续的保障制度仍然是不完善的。针对中国日益复杂的阶层分化和特定人群的公共服务供给和民生保障，明显还是没有完全到位的，无法满足多元化的需求。

我们讲中国要从经济的增长拉动逐渐向消费拉动转变，如果这个方面是个短板的话，是需要花大力气去补的。当然中国是一个人口众多、幅员辽阔的大国，那么它的区域发展不平衡现象长期以来一直存在，近年来的趋势很有趣的是，我们过去讲东中西部差异，其实现在中国的南北差异变成了更为主要的矛盾，就是南强北弱，近年来的发展水平差距其实是在逐渐扩大的，同时城镇化的主体作用发挥仍然是不充分的，刚才很多专家已经谈到了城市群的问题，都市圈的问题，但这些计划之中的发展其实并没有完全变成现实，在它的区域协同当中仍然还有很多的问题需要解决，而且中国是一个中心城区发育不足的大国。

面向现代化的新型城镇化治理体系和治理能力的改革其实是非常核心的，你有了一个很好的空间发展策略，如果你的机制是不配套的，政策是不配套的，那么以这样一个空间蓝图可能是一个空泛的、幻想性的蓝图，它是需要一系列治理体制和治理能力的支撑。

从这个角度来讲，一个是人的问题，就是深化人口管理和服务体系的改革，二是地的问题，就是改革我们城市、城乡的土地使用制度，建立可持续的城市财政制度，改革农村的土地制度，规范有序的引导我们的经济要素能够实现从城到乡的反向流动，这些年我们做的很多工作是把更多的人、财、物从乡村集中到城市来，下一步我们要解决城乡的均衡发展问题。

三是融的问题，都市圈内部的发展问题，有些地区是城市群级别的区域协同问题，有的是都市圈级别的大中小城市的协同发展问题，有的是中心城市跟周边的生态保域地区和农业主产区之间的区域协同问题，它的主要问题因地而异，是有差异化的。中国突破了60%以上的城镇化以后，我们标志进入城市型社会时代。

四是城，深化城市治理自身体系的改革，是摆在我们面前的一个首要任务。城市进一步新的发展机制，新的动力机制的形成，我们要考虑把这个机制向乡村传导，深化乡村治理体制改革。

做一个总结，叫以人为核心+6大核心内涵+5大战略任务+5大改革领域，这是中国未来城市化的一个大的基本格局。

在未来15-30年内，以全球城市、国家与区域中心城市为引领，以城市群和都市圈等发展优势地区为主体，构建“四横三纵”为主骨架城镇化战略格局，形成覆盖这样一个千万级平方公里国土面积的多中心、网络化、开放式城市布局体系，其实是我们要达成的任务。这个任务在生态文明时代其实是有边界的，我们要严守粮食、生态、文化、能源、边疆安全基础上去做这件事情，这跟我们简单的工业化时代是不太一样的。

面向未来，在中国新型城市化进程当中，发展仍然是硬道理，所有的问题还要通过进一步的发展去解决。但是这个发展的路径一定是绿色化的路径，发展的前提条件将比我们第一轮工业化和城镇化的高潮会更加的严格，标准和质量、水平会提出更高的要求，那么这个就是我们城镇化的未来。

当然，最终目的不是说我们盖了多少房子，修了多少路，而是实现了多少人的人均收入水平的提升，实现了多少人的生活质量的提升，这个才是以人为核心的城市化，最终我们要实现的目的。

史育龙：

我今天想跟大家分享的一个主题是《从新区探索实践看城市可持续发展之路》。我们从去年开始，对有关新区的内容做了一些跟踪研究，今天正好讨论城市可持续发展问题，所以我们就围绕着国家级新区这些年的探索实践来看城市的可持续发展问题。

这些年来中国城市化发展的一个很重要的特征就是新城新区的建设，新城新区也不是中国的发明，也是一个舶来品，中国在学习借鉴很多国家曾经做过的一些城市发展探索的基础上，我们进一步的把它发扬光大，使得新城新区成为这些年城市空间扩张和城市经济增长的一个非常重要的内容。

在这种情况下，我们讨论可持续发展问题的时候，经常会以新区为例来说新区现在规划很大，但是新区现在又只是吸引集聚了不那么多的人，同时新区大量的基础设施建设下去以后，还没有形成足够的效果。

我是这样一个观点经过我的调研，如果我们承认城市是一个生命有机体的话，我们也要拿新区作为一个生命有机体。新区的成长它也需要一个过程，我们从国内最早的，像上海浦东新区，像没有进入国家级新区名单的郑州新区，这些年来的发展变化来看，大体上我觉得一个新区从它开始建设，当然根据不同的区域条件有一定的差异，至少大约需要15年甚至更长时间的一个培育。

当然了，在这个过程中我们也到欧洲，比如伦敦郊区的新区我们也做了一些调研，实际上他们经历了更长的时间，几十年的时间以后很多还没有达到当时预期的效果。不管怎样，我们觉得当我们今天讨论可持续发展这样一个议题的时候，首先要看到可持续是当代城市发展的核心命题，无论对于中国城市还是世界其他城市来说都逃不出这样一个基本方向。

国家级新区它是承担着国家重大发展和改革开放任务的综合功能平台，这是国务院文件对于国家级新区的定义。这些重要的改革开放战略任务中间我想一定包括一个最重要的任务就是实现可持续发展。

所以，我们选一个西部的例子，就是在陕西的西咸新区，在2014年获批之后，2015年总书记在陕西视察的时候明确提出来西咸新区要充分发挥国家创新城市发展方式试验区综合功能，确立一个主题就是要创新城市发展方式的试验区，它要承担这样一个重要使命。

另外一个例子就是比较晚的一个国家级新区，就是青岛的西海岸新区，青岛的西海岸新区相比之下应该是这些年推进速度比较快的一个新区，它在它的新区建设总体方案始终把可持续发展放在一个突出重要的位置，因为他有比较长的海岸线，200多公里海岸线，统筹山水林田湖的系统治理显得尤为重要。

因此我们看到，它构建的是一条滨海城市空间发展带，从整个滨海新区，对于青岛来说相当于从最北面开始到南面这样一个范围内，沿着海岸线的滨海城市发展带。它还强调海洋生态涵养和陆域生态涵养区，同时依托山体、水系等等构建了七条山海的生态绿廊，它的十大功能是被这七条山海生态绿廊所间隔，形成这样一个新格局。

国家级新区所做的这些探索里面，我觉得对于其他相关相似区域或者其他新区建设来说有很重要的启发，还是以西咸新区为例。

西咸新区所在陕西市西北地区相对发展水平还不错的一个省份，但是关中地区人口密度高达每平方公里425人，同时又是一个严重的缺水地区，它的缺水人均水资源占有量相当于全国人民水平的1/10，像这种区域在城市可持续发展以及创新城市发展方式方面做的探索应该是有比较重要的借鉴意义和参考意义。

通过这些，我可以得到这样几点启示。

第一，我们在实现城市可持续发展一个具体的做法是对我们过去40年，我们在城镇化和城市建设过程中间一个突出的问题就是重物轻人，把很多内容放在物化的建设上，放在了地面以上的物质成本、物理形态的建设上，而没有把整个新区、整个城市它服务对象是人，它是为了满足人的居住，把生活学习放在优先位置。所以我觉得还是要建立树立以人民为城市的理念：纠正重物轻人的偏差，这样在城市建设过程中间安全、健康，它的基础就是绿色生态，同时公共服务、基础设施保障这些内容是我们要实现的。

第二，城市可持续发展无论是新区谋划，还是传统城市的改造过程中间，对于开发格局底线的坚守至关重要。包括基于主体功能区战略对于它的进一步的细化和完善，对于生态保护红线的管控，特别是在一个新区范围里确定的这种合理的空间开发强度。同时是我们在城市建设过程中间有很多不合理的一些做法的一个很好的纠偏性的内容。

第三，城市可持续发展归根到底技术是解决这个问题的一个根本出路，我们看到大量的曾经以为是无法解决的难题，随着技术进步都能得到很好的解决。今天上午刘世锦主任也提到了国合会，我也参加国合会的有关研究，国合会已经在新一轮研究中间正式推出了六大领域20项的适用技术，这在我们下一步宜居城市、韧性城市、绿色城市、人文城市建设中间如果能得到普遍推广应用，对我们城市可持续发展产生巨大推动作用。

第四，一个城市可持续发展它需要因地制宜的一个制定，制定一个系统解决方案，同时要建立一个和市场同向发力的这样一个实施机制。应对这些解决方案，回归到我们第一个国家新型城镇化规划，就是2014版的新型城镇化规划里面强调以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承，这五个方面集成在一起，我觉得就是体现了城市是一个生命有机体，城市它也有它的生命周期。我们按照中央城市工作会议提到的“一个尊重、五个统筹”，把结构、环节、动力、布局、力量统筹起来，建立一套有力的城市机制体系和相应的城市保障，城市的可持续发展在这些先行城市的示范带动下应该是能够得到一个令我们大家都满意的结果。

华强森：

感谢各位参与者，今天的会议开的很成功。中国未来发展一定是可持续发展的，按照可持续发展的原则来做，感谢各位领导人来支持我们UCI，感谢所有支持我们的朋友们，今天会议到此结束，感谢。