21全球观察|美国“印太经济框架”注定昙花一现

21世纪经济报道 特约撰稿王应贵 蒙特利尔报道 5月20日至24日,美国总统拜登先后访问韩国、日本。在亚洲之行期间,拜登竭力兜售并正式启动其“印太经济框架”(IFEF),会见了“四方安全对话”机制领导人,拉拢盟友在亚太地区组织遏制中国的阵线,把访问欧洲时的表演搬到亚太舞台。

事实上,拜登这样做是有点“不务正业”,将有限的时间和精力浪费在毫无意义的事情上。中美关系是当今世界最重要的双边关系,两国又分别是全球第一大和第二大经济体,是世界经济增长的双引擎。受疫情影响,全球供应链紊乱,大多数国家和地区通胀水平居高不下,经济发展出现下滑迹象,此时中美两国应该携手应对困扰世界经济的各种挑战。然而,由于“美国优先”思想作祟,以及美国国内反华势力猖獗,拜登选择了退缩,延续了前任的反华政策,而不是关注民生和世界经济发展环境。

自上任以来,拜登小动作不断。美国推动“印太经济框架”可谓用心险恶,意图在中国四周扶持反华势力,破坏中国发展所需要的国际和平与安宁的环境。中期选举临近,拜登希望亚太之行能挽回民主党在选情上的颓势。但事实上,无论拜登怎么折腾,“印太经济框架”可能都是个注定只能昙花一现的脆弱框架。

“印太经济框架”葫芦里卖什么药?

从表面上看,“印太经济框架”着眼于未来清洁能源、数字化和技术转型,利用创新成果发展新经济,增强经济抵御风险(由脆弱供应链、腐败、避税天堂等引发)的能力。而实际上,该框架具有强烈的排他性,是美国围堵中国的一个花招。框架聚焦四个支柱,以确定其有利于深化区域经济关系的重大责任与义务。说到底,美国要为新经济发展建章立制,并主导新的国际经济秩序。

在互联网经济发展方面,美国和成员国就许多重大问题进行广泛磋商,包括数字经济的高标准规则(如数据跨境流动和存放)、数字经济(电子商务)发展问题、网络隐私以及人工智能的歧视性和不道德问题。美国还想制定严格的劳工、环保和公司责任性规则(社会平等问题)。

在韧性经济发展方面,美国和成员国就供应链问题做出承诺,以便更好地预测和预防供应链紊乱、防止物价大幅上涨增加美国家庭开支。美国希望建立早期预警系统、可视化重要矿产供应链运行、提高关键部门的可溯源性、共同协调供应链多元化问题。

在清洁能源方面,美国和成员国就清洁能源、碳减排和基础设施做出承诺,以创造高收入就业机会;设立切实可行的宏伟目标,以努力应对气候问题,合作领域包括可再生能源、碳捕捉、能源效率标准、治理在甲烷排放的新举措。在发展公平经济方面,美国和成员国希望制定行之有效的税收、反洗钱和反贿赂规则,包括税务信息交换、贿赂罪和私人财产审查等反腐措施。事实上,“美国和成员国”的准确语义是美国,成员国只是看客。

“印太经济框架”再次体现了“美国优先”原则,其出发点是保护美国人的利益。美国通过第一支柱为互联网3.0制定标准,期望继续垄断这个行业。但中国电子商务规模全球最大,美国试图把中国排除在规则制定者行列之外,其用心非常险恶。重塑全球供应链体系的目的在于保护美国消费者利益,把中国(全球供应链中心)排除在外意义何在?发展清洁能源用意是为美国创造高收入就业机会,而非他国,这也是拜登竞选时的承诺之一。发展中国家吸引外资的通常做法就是低税率,美国要求统一全球公司税率,实际上抹掉了发展中国家的低税收优势,并通过减排政策捆住了发展中国家的手脚。这些规则必成为未来国际贸易的新非关税壁垒。美国总统国家安全事务助理沙利文声称成员国有选择权,但一旦上了贼船,还有选择吗?

“理想”丰满但现实不乐观

拜登政府出台的“印太经济框架”反映出美国政府对印太经济增长的焦虑与不安,希望通过框架协议主导印太地区的区域政治与经济秩序。

过去的四十多年里,亚太地区经济充满活力。欧洲经济发展缓慢,最近十多年尤其低迷;美国经济增长放慢,且波动增大,世界经济格局因此发生了重大变化:全球经济重心东移,亚太地区经济规模超过欧盟和北美。以经济关系为轴心的外交政策必须重新做出相应调整,拜登政府的“印太经济框架”便是时代大变局下的产物,但将世界第二大经济体排除在外的做法,为框架流产埋下了伏笔。

首先,“印太经济框架”的象征意义大于实际意义,更像个营销策划而不是外交政策。在当今时代,经济利益决定了国与国之间的关系,而“印太经济框架”不涉及成员国之间的人员、商品、服务跨境流动的具体协议与安排,也不涉及美国对成员国开放市场的承诺与安排,因此缺乏实质性内容,形同一纸空文。

第二,鉴于中国与这些亚太国家的紧密国际贸易往来,许多国家在会上逢场作戏,会后表示愿意继续保持和发展与中国的经贸关系。新加坡总理李显龙是头脑最清醒的政治家之一,多次表态反对孤立中国,认为机会和市场都在中国,各国不能不和中国做生意。如表1,在中国出口贸易(即这些国家的进口贸易)方面,除文莱外,中国是这些亚太国家的第一大进口商品来源地。相比之下,美国对这些国家出口地位不高,与中国相差悬殊。最近五年,中国对澳大利亚、印度、印度尼西亚、马来西亚、新西兰、菲律宾、泰国和越南的出口增速超过10%。就中国进口贸易(即这些国家对华出口)而言,中国的贸易地位依然高于美国,但两国都是这些国家的主要出口市场。美国欲让这些国家放弃实实在在的经济利益去谋求空中楼阁,这些国家会答应吗?

第三,这些成员国之间矛盾重重,美国很难把这些国家联合起来。亚太地区从来就不乏各种区域性经济组织,包括东南亚国家联盟(东盟)、亚太经合组织,然而至今区域一体化进程十分缓慢,基本处于理念阶段,甚至区域一体化的初级阶段——建立关税同盟都没达到,遑论共同市场和经济金融联盟。各成员国猜忌心较重,同时存在政治、文化、宗教、历史等方面的差异,特别是领土争端(印度尼西亚与澳大利亚、日本与韩国、菲律宾与马来西亚和新加坡、柬埔寨与泰国等)。印度和印度尼西亚均主张和支持不结盟运动,加入“印太经济框架”有违其国家战略。印度不希望与美国走得太近,不愿意激怒俄罗斯。

21全球观察|美国“印太经济框架”注定昙花一现

最后,美国国内党派争斗以及在国际舞台上的拙劣表现,让这些国家的领导人难存幻想。美国前总统奥巴马在任八年所推动的“跨太平洋伙伴关系”协定(TPP)被继任的特朗普全盘否定,一脚踢开。美国的政治周期决定了国际条约的有效期。这些国家的领导人心知肚明:美国民众对拜登的认可度较低;美国国内通货膨胀居高不下,经济增长起伏较大;美国两党内斗加剧,任何重大决策的通过难度都非常大;中期选举临近,民主党在国会的优势可能不复存在……因此,这些领导人到东京捧场只是打个卡,未必真心拥抱“印太经济框架”。

“印太经济框架”能否提升直接投资水平?

直接投资是国际经贸协议的重要内容,然而“印太经济框架”同样不涉及有关国际直接投资的具体协议与安排,而愿景中的数字经济(新基建)、供应链建设(传统基建)和清洁能源均需要大量的资金投入,特别是来自经济发达的成员国(美国、日本、韩国等国)的长期资本流入。资本投入是区域经济高质量、高标准发展的重要推动力,与会国中发展中国家较多,因此跨境资本流入决定了“印太经济框架”的长期吸引力。中国对“一带一路”沿线的直接投资引起了美国的关注,有观点指出,“印太经济框架”可能就是想对标“一带一路”倡议,中美两国必将在区域内的直接投资领域展开直接竞争。

美国是传统的资本输出大国,中国起步晚,但增长迅猛,现在也已是新兴的资本输出大国。如表2所示,IMF数据显示,2020年末,美国对外直接投资存量为6.15万亿美元,其中对“印太经济框架”国家投资额为7123亿美元(不包括对华投资1238亿美元)(白宫新闻通稿给出的数据为9690亿美元),占其总投资的11.58%;同期,中国对外直接投资存量为2.58万亿美元,对框架国家投资占2384亿美元(包括对美投资额801亿美元),占总投资的9.24%。2015年,美国对外直接投资总额为5.29万亿美元,框架国家占6629亿美元,占比为12.53%,而中国对外直接投资为5450亿美元,框架国家占716.9亿美元,其占比为13.15%。可见,最近几年中国对外直接投资增长速度远超过美国。

表2显示,虽投资总量不及美国,中国对新兴市场国家(同时为“一带一路”国家)的投资规模接近或超过美国。其中,中国对越南和文莱的直接投资超过美国,对印度尼西亚和马来西亚的投资接近美国,而对泰国的投资增长尤其快。中国“一带一路”倡议对接了这些国家自身的发展战略,项目的发展势头迅猛。美国污蔑中国投资加重了这些国家的债务负担,意欲以绿色发展和数字经济来扩大美国影响力。但美国自身基础设施破旧,亟需大量投资,美国政府愿意并且能拿出多少资金来促进这些国家发展?美国的国内民众是否认可?

21全球观察|美国“印太经济框架”注定昙花一现

“印太经济框架”是美国正在下的一盘大棋,但具体内容极其模糊,各国承诺也空泛,所以本身先天不足,夭折或是必然的结局。

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