本文作者：胡毅 乐云（同济大学） 刘慧敏（南京大学）
随着横贯全国的“五纵七横”高速公路、高铁、通讯、航运等交通和能源基础设施网络基本建设，国家级重大工程已经大幅度减少，“地方化、涌现化、社会资本化”成为我国重大工程在新形势下的新趋势。其中，“社会资本化”趋势尤为值得注意。作为一种集项目投融资、开发建设和运营管理一体化的重大工程实施创新模式，政府与社会资本合作模式（Public-private partnerships,PPP）近年来在各省市及自治区的市政公用事业、交通运输、城市更新等行业领域重大工程开始得到日益广泛的关注和应用。2017年底财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理的通知》92号文所引发全国范围内的“PPP退库浪潮”，最终造成了估计高达5000多项地方重大工程PPP项目被“财政部PPP项目库”清理退库，涉及全国28个省市及自治区，投资总额估计高达5万亿元。尽管如此，财政部PPP项目管理库今年前三季度的净增长仍达到了595个，投资总额达9134亿元，这表明地方PPP项目在客观上仍存在强劲的需求，单一的运动式治理措施效果仍不显著，仍需要探索长效治理机制，解决地方政府财政资金缺口，促进PPP模式在地方重大工程的科学应用，推动地方重大工程的高质量发展。
在新时代背景下，如何积极应对这一现实的地方治理困境，成为国家治理体系现代化建设以及地方政府治理能力现代化建设的重要内容和衡量标准。深入探究这一困境的内在原因，主要是因为没有充分认识和把握重大工程行业经营性特征与社会资本介入机制适应性规律所造成的。从全球范围内的PPP项目实施经验来看，PPP的初衷是通过社会资本接入，将传统由政府提供的部分“公共品”或公共转为通过市场化运作机制来实现的一种创新模式，其项目营利性往往要低于常规经营项目投资，仍具有部分“公共品”的特征。西方主要发达国家经验表明，最早的PPP项目也是从经营性相对较高的交通运输行业开始的，现有全球大多数PPP项目也大多集中于这一行业；随着PPP实施经验累积以及政府与社会资本合作机制的逐步完善，英国、新加坡、香港等国家和地区近年来逐步尝试推动医疗、教育、历史建筑更新等行业领域的PPP项目试点，这说明PPP项目治理模式基本遵循了“较高行业经营性PPP项目”到“较低行业经营性PPP项目”的渐进式学习发展路径，并受到社会资本接入机制成熟度和政府治理能力的影响。尽管这一规律在我国PPP项目推动化进程中也有一定的体现，但是在我国各行业重大工程PPP项目试点经验和发展进程仍存在较大的差异，对于我国PPP项目治理的科学发展规律认识不够充分，由此而导致2016年以来PPP全国性立法的推进迟缓。因此，在高质量发展的新形势下，结合我国“条块分割”的行业管理制度特征，应当建立面向不同行业的PPP项目深化试点指导，深化和规范地方重大工程PPP项目的试点和推进，带动地方政府相关执政能力现代化建设。
1.建立不同行业的PPP项目深化试点的指导
遵循PPP项目行业经营性差异性规律，按照不同行业PPP项目经营性差异，分为高、中、低三类，结合不同区域的重大工程需求和社会资本合作机制成熟度，划定不同地区对于PPP项目深化试点的行业重点方向。比如对于机场建设、城市更新等高经营性PPP项目，可以在上海、北京、广州等经济发达省市区域，学习英国希思罗机场公司等案例经验，加大其对社会资本开放度；对于医疗、教育等中等经营性PPP项目，可在各地学习英国、新加坡等国经验，划定试点的主要省市区域，有条件地开展相关行业PPP项目试点；对于生态建设和环境保护等经营性较低的PPP项目，学习国家在城市轨道交通规划建设管理的经验，明确相关行业PPP项目实施的实施红线，避免违规炒作。
2.把地方重大工程PPP项目决策纳入重大行政事项决策范围
鉴于重大工程PPP项目在全球范围内都是一个重难点问题，建议按照国家重大行政事项决策程序的要求，将投资额超过2亿元或3亿元的重大工程PPP项目纳入地方政府重大事项决策范围内，规范重大工程PPP项目决策的草案形成、专家论证、风险评估等环节要求，推动公众参与的过程监督，提升重大工程PPP项目决策的透明度和合法性，保障重大工程PPP项目决策立项的质量。
3.加强地方重大工程PPP项目金融风险评估和监管体系
构建由地方政府的主体债务风险评价及其参与的地方重大工程PPP项目金融风险评价组成的评价体系。主体风险评价体系可选取地区人均GDP、财政自给率、固定资产投资额、财政赤字率、负债率等二级指标构成；PPP项目金融风险评价体系可选取项目资本金到位率、项目收益率调整、成本超支率等二级指标，每年都对当地重大工程PPP项目的金融风险进行至少一次评估，上报财政部PPP项目库，完善现有财政部数据库中的金融风险，加强大数据分析和应用，形成全覆盖、全过程、可追溯的地方重大工程PPP项目金融风险监管体系。
（本文系国家自然科学基金项目71841023和71841026的成果）