编者按：

自贸区的设立是我国适应经济全球化趋势客观要求的战略举措，也是我国对外开放战略的重要内容。在全球经济治理格局面临大变革的背景下，上海自贸区临港新片区建设肩负着新的使命和挑战。借鉴新加坡自由贸易港、东京湾区建设等国际经验，研究在特殊经济功能区和现代化新城目标定位下临港新片区的发展模式和空间对策。以优化营商环境、转变管理体制机制为核心，创新治理模式；以开放引领、创新协同、文化共融为引擎，激活发展动能；以轴向带动、大疏大密、有机生长为理念，优化空间组织，预留未来发展弹性，有效支撑临港新片区的规划和发展。

2013年8月，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”），开启了我国的自贸区发展建设阶段。2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布“增设中国（上海）自由贸易试验区的新片区”。这是新时代彰显我国坚持全方位开放的鲜明态度、主动引领经济全球化健康发展的重要举措。从深入理解时代背景、落实战略使命、对标国际最高标准和最好水平的角度出发，上海自贸区临港新片区（以下简称“新片区”）的发展亟需转变思维方式，创新发展模式，响应特殊政策，并增强空间规划的适应性。

01新起点与新使命

1.1时代背景

从2013年的“自由贸易试验区”到如今的“临港新片区”“海南自贸港”，在经济社会发展的不同时期，自贸区始终肩负着开放的使命。通过先行先试、以点带面，在经济体制改革中不断发挥着“试验田”作用，在对外开放中持续发挥着重要的“窗口”作用，不断减少在国际舞台上遇到的发展阻力，并使得中国逐步成为新时期经济全球化的引领者。

“当今世界正面临百年未有之大变局”，全球治理体系深刻重塑，国际格局加速演变，加之新冠肺炎疫情席卷全球，全球产业链、供应链受到波及，经济全球化出现“回头浪”的态势，我国全球化进程面临着挑战，也充满机遇。站在历史关口，我国正坚定不移地扩大内需，坚持开放合作，推进科技创新，努力在危机中育新机、于变局中开新局，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。对于自贸区发展而言，仍应迎难而上，在“双循环”新发展格局中强化对外窗口作用，通过制度创新，突围全球贸易谈判，扩大话语权，培育形成新的经济增长点，提升国际竞争力。

1.2战略使命

2019年11月，习近平总书记在上海考察时指出，“上海自贸试验区临港新片区要进行更深层次、更宽领域、更大力度的全方位高水平开放，努力成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业走出去发展壮大的重要跳板、更好利用两个市场两种资源的重要通道、参与国际经济治理的重要试验田，有针对性地进行体制机制创新，强化制度建设，提高经济质量”。这是新片区发展的重要指导思想。

新片区是长三角一体化发展战略中的新引擎，上海建设卓越全球城市的战略增长极和发动机，肩负着带动长三角新一轮改革开放、提升上海城市能级和核心竞争力的重要使命，应深入贯彻落实国家战略，以“五个自由一个便利”（即投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由和信息便捷联通）为核心，推进投资贸易自由化便利化，加快开放政策和制度的探索与落地，全力打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区；立足区域、着眼长远、体现特色，打造开放创新的全球枢纽、智慧生态的未来之城、产城融合的活力新城和宜业宜居的魅力都市。

02国际案例分析

2.1新加坡自由贸易港

新加坡是一个城市型国家，土地面积约710 km²，常住人口约500万人。作为全球自由贸易港的发展典范之一，其发展建设的主要特点体现在以下3个方面。

1）持续完善开放的经济制度，实行高效的综合治理模式

根据美国传统基金会公布的《2020年经济自由度指数》排行榜，新加坡首次获评“全球最自由经济体”。新加坡通过持续的经济制度创新来营造自由开放的政策环境，在财产权利、税收负担、营商自由、贸易自由等方面持续创新自由贸易政策，灵活而有效地把握自由贸易和经济开放的节奏和力度。同时，高效的综合治理也是新加坡成为自由贸易港的重要支撑。新加坡采用政府、市场、社会多元共治体系。政府体制简约高效，行政层级少，主要通过半政府、半企业或半社会性的法定机构来管理公共事务，政府与社会组织形成良性互动。

2）打造服务业、制造业、科技产业并举的自贸港，吸引全球优质人才

从19世纪以转口贸易为支柱产业的自由港到如今的综合型多功能自贸港，新加坡逐渐形成了服务业、制造业、科技产业并举的多引擎发展战略。新加坡一方面推动裕廊工业园等传统制造园区的转型升级，另一方面通过纬壹科技城等科技园区的建设带动高新技术产业的发展，建立起完整的科技发展体系。新加坡还积极推动金融、商贸、物流、会展旅游等现代服务业发展，形成产业体系完善、布局均衡的多功能自贸港。同时，通过提供优惠的税制、种类多样的工作签证、高效便捷的公共服务，营造舒适宜人的城市环境和友好的社会氛围来打造全球人力资源优势。

3）根据开放程度进行空间分区，促进港城融合发展

新加坡根据不同程度的开放政策对城市空间进行分区，全国通行所有出口商品一律免税、资本和利润可100%汇出境外、无外汇管制等金融财税政策。在此基础上，依靠机场或海港码头设立8个以转口贸易为主的自由贸易区，进一步享有税收减免、限时免费仓储、快速清关平台等自贸区优惠政策。除此以外，还设置了35个享有关税减免权的工业区和70余座保税仓库。新加坡通过港口与城市之间的结构咬合、产业互动和功能空间融合来促进港城融合，自贸区与城市功能布局联系紧密，且采取便利化的海关通关措施，使围网物理隔离影响最小化。

2.2东京湾区

东京湾区通常指以东京都为中心的一都三县区域，包括东京都、神奈川县、千叶县和埼玉县，面积约1.36万km²，占日本国土面积的3.5%左右，却创造了日本约1/3的GDP，是日本的政治、经济和产业中心。其发展建设的主要特点体现在以下3个方面。

1）沿海集聚发展，促进港口、机场、产业联动

东京湾区整体呈现沿海集聚发展的格局，大规模、高密度的人口和产业紧邻海湾分布，逐渐向内陆延展，带动湾区整体能级提升。东京湾区的沿海地区建设了临海副都心、横滨未来港、晴海现代化港区等多处标志性门户区域，集中了高能级的金融、研发、娱乐及商业设施。东京湾区的沿海地区还拥有两大工业带、6个重要港口和羽田国际机场，通过合理的分工协作，实现了原料、能源的稳定供应以及产业链的高效率运转，并与东京腹地的金融、总部、研发等功能形成紧密互动。

2）扶持企业研发创新，实施创新人才驱动战略

高新技术知识密集型产业是当前引领东京湾区新一轮发展的驱动力，通过科技创新带来良好的乘数效应。企业的内部研发构成了城市创新的主要来源，大部分研发从业人员分布在企业中。其中小微企业是主导，政府从政策指引、规范立法、融资政策和财政优惠等多个方面提供政策扶持。同时，为了优化全球科技创新人力资源的配置，吸引顶尖科学家，东京实施创新人才驱动战略，采取一系列具有吸引力的政策设计和制度安排，并通过城市文化环境、生态环境等方面的建设和完善，吸引人才在东京研究、就业和创业。例如，东京实施“亚洲人才育成战略”“亚洲人才银行”等举措，引进亚洲其他国家的高级人才和技工。

3）建立沟通机制，促进协同共治

东京湾区开发建设主要通过协调机构和智库机构建立起相互协作的沟通机制，实现区域建设协调共治。东京湾区开发管理的主要协商机构是“东京湾港湾联协推进协议会”，由日本政府的国土交通省关东地方整备局港湾空港部牵头，湾区内所有地方政府共同参与。港区相关事务的协调推进主要由东京都港湾振兴协会负责，该协会由海运公司、港区开发公司、沿港工厂企业共同参与。东京湾区的建设积极采纳智库的建议，由各种智库居中协调实施地方规划，监督湾区建设的长期性和协同性。

2.3小结

新加坡自由贸易港、东京湾区等国际案例虽然有其特定背景和发展条件，但上述区域在治理模式、发展动能、空间组织上对上海仍有重要的启示和借鉴意义：治理模式上，可推进政策制度建设，加强要素自由流动，优化营商环境，提升社会治理水平；发展动能上，可形成开放创新的产业体系和资源配置中心，培育和吸引优质企业和优秀人才；空间组织上，可立足区域，集聚功能，预留弹性，提升整体空间利用效率和适应性。

03新片区的发展模式与空间对策探讨

新片区是一个特殊经济功能区，在一定规模的独立空间范围内，应通过制度创新和实施特殊开放政策，实现人口、货物、资金等要素的自由流动；同时，应依托国际交通枢纽，促进港城在空间和功能上的融合发展，并突出功能复合延展和环境品质优先，强化全球城市核心功能和产业的集聚和发展，打造现代化新城。新片区的发展建设要以国际公认的竞争力最强的自由贸易港城为目标导向，建立指标体系，研究与之相应的发展模式和空间对策；要以创新治理模式、激活发展动能、优化空间组织为重点，有效支撑新片区的规划和实施。

3.1创新治理模式: 优化营商环境、建构新的管理体制和机制

我国推行自贸试验区是为了更好地参与到全球贸易规则和投资规则的重构中，在自贸试验区的基本制度框架下，与CPTPP（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership）等高标准国际经贸通行规则相衔接，成为其重要的发展趋势。这就要求新片区加快对接国际通行规则，加快“五个自由一个便利”政策的落地，如实施外商投资安全审查制度，在保险、证券和技术服务等重点领域放宽注册资本、投资方式等限制，促进各类市场主体公平竞争；针对洋山特殊综合保税区，在全面实施综合保税区政策的基础上，取消不必要的贸易监管、许可和程序要求。与此相对应，新片区要建构新的管理体制和机制。

1）坚持共建共治共享

新片区应践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，打造共建共治共享全方位协同的社会管理模式。发挥社会主体的力量，鼓励社会参与，建立各方利益协调和共建共享机制。树立法治思维，增强国际商事争议解决能力，打造公平公正的法治保障环境。运用“互联网+”等信息技术手段为新片区提供精细化的管理服务，解决城市发展新问题。以专业化思路应对多层次、多样化的管理需求，构建具有全球引领性的社会治理体系和治理模式。

2）推动政府职能转变

在不断市场化、法治化、国际化的营商环境趋势下，政府职能应由“管理者”向“服务者”角色转变，坚持问题导向、需求导向，围绕企业办事的难点与堵点精准施策、优化服务。新片区应被赋予更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限，推进政府资源整合、流程优化、多规合一、业务协同。重点明确政府权力清单、责任清单、减权清单，改革行政审批制度，完善事中事后监管制度，不断提高行政效能，推动形成高效服务型的政府管理模式。

3） 创新土地利用和空间用途管制政策

探索更具弹性的土地混合利用方式，满足市场灵活度和项目差异化的需求，针对不同类别的混合用地，设置不同的物业持有要求，相应地实施差别化的供地方式和地价政策。优化国有建设用地全生命周期管理，确保规划各类公共要素的落地实施，加强产业准入、绩效评估和土地退出监管，优化存量资源配置效率，增强规划实施的用地资源保障能力。简化各类建设项目审批管理流程，推进新片区国土空间用途管制审批制度改革，实现“多审合一、多证合一”，最大限度地简化新片区各类建设项目的审批环节。

3.2激活发展动能:强调开放引领、创新协同、文化共融

1）提升全球资源配置能力

全球资本要素的流动是跨国公司深化国际分工、提高资源配置效率的重要途径和必然手段。新片区应通过扩大开放优势，降低摩擦系数，促进全球资金、信息、技术、人才、货物等要素的高度汇集与流动，推动产业从低附加值向价值链高端攀升，提升全球资源配置能力。应加速推动跨境金融服务，拓展人民币跨境金融服务的深度和广度，大力促进跨境金融服务产业的集聚发展，吸引全球资本集聚。应积极发展服务贸易，以产业融合为突破口，以生产性服务业为依托，通过放开电信、咨询、教育等领域的进入门槛，吸引国际知名服务性企业的集聚，扩大服务业国际化的供给源，实现新片区内的跨国公司地区总部数不少于上海全市的1/3的目标。应紧密衔接海港与空港，规划从新片区主城区到浦东国际机场的平均时间为15 min，到虹桥交通枢纽的平均时间为60 min，强化港口与产业功能的互动，推动现代航运服务，提升上海在全球贸易、金融、航运、创新、生产网络中的节点功能和辐射能力。规划设置新片区中央活动区（CAZ），重点布局金融、总部等功能，打造全球经济网络的资源配置枢纽。

2） 强化创新策源功能

新片区应坚持创新驱动，努力打破制约知识、技术等创新要素流动的壁垒。应利用制度优势，积极探索离岸在岸研发新模式，加强全球创新资源协同，充分利用国际国内两个市场两种资源，整合国际科研资源，并以国内研发体系作为支撑，加快实现研发成果的本地化和产业化。应把握新一轮科技革命和产业变革带来的机遇，推动更多新技术、新产业、新业态在新片区率先“试水”。还应共同加强知识产权的保护，为科技创新保驾护航。

规划注重引领性的创新功能布局，打造顶尖科学家研创总部、会议会展等集聚区；注重保障集成电路、人工智能、生物医药等前沿制造产业空间，腾挪低效产业空间，优化产业用地布局，切实引导产业空间向产业基地集中，提升产业基地的战略承载能力；注重激发产业空间的科技创新活力，完善配套设施，强调开放共享，形成融合创新发展的产业社区。

3）集聚海内外人才

新片区应实行开放便捷的人才引进制度，充分利用境外人员出入境、从业等便利化措施，加快吸引国际人才转移，既要“来得了”，也要“留得下”，实现从“自由流动”到“自由执业”的转变。规划预测大专以上学历人口占比大于50%，外籍人口占比约10%，针对新片区年轻化、国际化、高学历、流动性的人口特征，不断优化升级新片区人才服务。通过小尺度、密路网的街区设计，打造舒适宜人、紧凑活跃、开放便捷的城市街区，促进功能融合，提升空间活力，注重有利于激发创意的非正式交往的场所建造，营造开放创新的工作环境。面向顶尖科学家和跨境贸易服务人员、跨国合作科研人才、海外引进科技企业家等，打造顶尖科学家社区等国际未来社区；面向主导产业从业的青年人才，围绕轨道交通站点周边区域，建设人才公寓、单身公寓、创业LOFT等产品，满足外观时尚、配套齐全、服务周到的个性化需求；同时，提供适合家庭居住的多种住宅产品，适应不同类型就业人群的多层次住房需求。不断完善国际化、多样化的教育、医疗、消费等生活配套，满足差异化需求和精准供给，提高生活的便利程度和舒适程度。

4）激发多元文化内生动力

新片区应秉承上海开放包容的城市品格，融入国际多元文化，打造多元文化碰撞的先锋地，营建多彩生活；应引领未来，将最尖端的技术与产业、艺术、生活相融合，打造未来技术展示的试验场。通过东方与西方、传统与未来的多元交织，激发形成新片区独有的个性与魅力，促进文化发展，实现地区繁荣。规划建设博物馆、音乐厅、大剧院等高能级文化设施，全面提升新片区的文化服务品质，满足新片区多元人口的高品质文化需求；围绕“海洋文化”“未来科技”“本土乡村”等文化品牌，提升公共空间文化艺术内涵，提升城市文化品位。

3.3优化空间组织: 强调轴向带动、大疏大密、有机生长

新片区的空间组织是对国家战略需求的支撑与响应，对未来国际一流自由贸易港城的探索与试验，以及对“上海2035”多中心、网络化空间格局的拓展与织补。

1）立足区域，强化沿海集聚发展

借鉴东京湾区在产业发展和空间格局方面的经验，新片区规划立足长三角区域，优化配置沿海交通、产业、岸线、空间等要素资源，促进发展重心向沿海地区集聚，突出沿海的功能集聚度和显示度。沿海集聚有利于加强新片区与长三角重要城市和功能区的快速联系。依托浦东国际机场、洋山深水港等对外枢纽节点，以及沪乍杭、南汇支线（两港快线）等对外交通骨架，构建城镇和交通耦合的空间架构，促进新片区发挥龙头和新增长极的作用，辐射带动杭州湾其他区域发展。沿海集聚还有利于锚固城市生态本底，在大治河沿岸形成与浦东连绵发展区之间的生态缓冲，促进生态与城市形态耦合。

图1 新片区空间结构规划图

图片来源：《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区国土空间总体规划（2019—2035年）（草案公示稿）》

沿海发展需同时兼顾城市安全和滨海生态环境。应对极端气候条件和滨海盐度较高、风力较大的问题，规划市政基础设施设防标准需有效抗御风、暴、潮多碰头事件，并采用成熟的防腐蚀、防风技术，提升建筑安全性能。统筹海塘内外生态湿地资源，保护入海河口湿地，加强互花米草等外来物种的综合治理，保护和修复原生生境。

2）响应特殊经济功能，落实空间政策分区

在空间发展上首先应适应不同时期、不同幅度的特殊经济功能发展需求。近期，以洋山特殊综合保税区为核心，实施封闭管理，协调好与新片区整体空间结构的关系，充分保障、发挥围网区域“政策高地中的高地”的作用，处理好围网区内外的交通组织与联动发展。远期则基于不同程度的特殊政策，形成开放领域和程度不同的“政策分区”，发挥物理实体围网和电子虚拟围网的作用，实现网外网内联动，融合发展离岸在岸业务，最终建成国际上公认的竞争力最强的产城融合型自由贸易港城。

3）面向未来，强化空间弹性适应

新片区规划应改变现状分散、均质、低效的用地布局形态，统筹考虑人口、产业、用地、交通等方面。空间结构上强化东西联动，以主要的生态廊道为空间增长边界，将整个新片区主体部分划分为9大片区组团。片区规模以人性化尺度、产业化需求为导向，以步行、骑行或公共交通通勤时间30 min为标准，合理引导就业岗位和居住空间均衡布局，促进生活、就业、休闲融合发展。片区内部强调轨道交通对城市发展的引导作用，在交通枢纽站点的带动下，形成复合化、高密度、高强度的功能布局和土地利用。在空间结构基本稳定的前提下，预留组团生长空间，以应对特殊经济功能和产业发展的不可预见需求，实现空间可持续发展。

图2 新片区土地使用规划图

图片来源：《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区国土空间总体规划（2019—2035年）（草案公示稿）》

4）彰显特色，塑造上海自贸区城市形象

“滴水涟漪”是原临港地区的城市设计特点。新片区国家战略落地后，在整体谋划空间结构的基础上，环滴水湖周边区域均质发展的格局将被打破。因此需要通过加强设计引导，充分挖掘新片区迈向海洋时代的滨海特色要素资源，规划按照“以设计定高度、以高度定容量”的原则，形成从海上看城市的新视角。充分利用“海湖”的独特资源优势，打造“国际风、未来感、海湖韵”的海上城市，塑造富有韵律的城市天际线，形成标志突出、簇群错落的国际化滨海城市形象。同时，构建面向大海、垂海渗透的景观廊道，打造从沿海到内陆、从气势磅礴到舒朗开阔渐次过渡的风貌格局。

图3 新片区滨海城市天际线分析图

图片来源：《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区国土空间总体规划（2019—2035年）（草案公示稿）》

04结 语

在“双循环”的新发展格局下，新片区作为中国面向世界、面向未来的桥头堡，将坚持对标国际最高标准、最好水平，全方位、深层次、高水平地推进改革和开放。面对未来不断释放的政策红利，在规划建设中应及时跟踪新片区政策的落实和辐射程度，建立监测评估工作机制，根据监测评估结果及时调整修正发展模式和规划策略，在空间上积极做好对新政策、新机制的响应，提高新片区各级国土空间规划适应经济社会发展和政策环境变化的能力。

来源：规划上海SUPDRI