快速的城市化发展进程加剧了社会的差异化与复杂性，社区作为城市基层治理和公共资源配置的空间单元，近年来被视为改善一系列城市问题的重要抓手，这对规划编制与实施路径提出更高要求。本文以上海市长宁区全域范围开展的“15分钟美好生活圈”行动规划中较有代表性的周家桥街道实践为例，探讨社区规划如何从单纯的规划方案向行动、实施、管理等多维度层面转型。通过梳理该行动规划在理念与模式、规划路径、更新策略等方面的创新探索，提出社区规划在系统治理与提升规划精细度方面的可行方法，以期在促进行动项目高效精准落地的同时，实现稳固社会结构、构建更温情生活共同体的愿景。
社区的内涵提升型更新及场域营造是存量规划阶段城市高质量发展的核心议题之一。由德文Gemeinschaft（共同体）发展而来的社区概念，关注人与人之间的联系，不局限于“空间的接近”这一地理学条件，而是更强调“精神上的接近”。随着城市逐步由外延增长转向内生发展，以及人口结构演化带来的多元诉求，体现生活共同体特质的社区生活圈概念逐渐受到重视，以其为基本单元来完善与创新城市生活体系、促使空间—社会一体化构建已成为共识。
近阶段，上海的社区与生活圈规划实践以行动规划为主要方向。着眼于社区急难问题、实施具体改造的行动规划，是单元规划与控规等顶层刚性要求在街道层面的精细化对接与实施载体，但在应对更多元的利益群体、更精细化的空间利用与更复杂的社会治理等要求方面仍存在一定局限性。为更好地契合城市睿智发展的转型路径，应对新增用地紧张、存量土地开发成本趋高、社会高异质化、居住高密度化等因素下的实施问题，社区行动规划正不断完善编制逻辑与方法，探索更为灵活、精准与可行的应对策略。
2020年，为积极响应《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）提出的以社区生活圈为基础构建多元融合社区的顶层目标，长宁区在完成新华路街道生活圈规划试点的基础上，启动全区10个街镇的“15分钟美好生活圈”行动规划编制工作，是全市乃至全国第一个全面开展该项工作的区县。周家桥街道作为其中较有代表性的成熟型社区类实践，基于街道的提升需求大、空间紧约束条件，系统统筹资源、精准施行更新，积极将社会与治理要素纳入考量，提升社区的包容度与成长性，探索社区行动规划在理念、方法与更新策略等方面的转型。
1背景：定制服务需求下的社区行动规划实践思考
1.1 从概念转向实施，上海正推动多层面的社区生活圈规划
自2014年在首届世界城市日论坛上提出“15分钟社区生活圈”基本概念后，上海正不断将这一概念具体化、可操作化。根据不同生活圈规划编制主体、目标与服务对象的不同，上海目前相关规划实践大致可分为4种类型。一是全市层面作为顶层技术引导的导则类或定标类发展策略型规划，如《15分钟社区生活圈规划导则》等技术文件；二是以区或街镇为主体开展的系统性的15分钟生活圈构建规划；三是针对解决定向目标的专项类规划，如公共服务的配置规划，或针对不同生活圈差异化需求而作的专项类规划等（如面向深度老龄化社区的为老规划等）；四是侧重于近期生活圈改善或建设的社区行动规划。社区层面的规划已不局限于居住街区范畴，初步形成覆盖全市及街镇的体系性探索。
1.2 从蓝图走进生活，行动规划成为近期生活圈实践的重要抓手
在4类社区生活圈规划中，社区行动规划成为上海近期实践重点，自2016年起由点及面推进各类社区生活圈的更新试点工作，已落地一大批有影响力的社区项目。近期行动实践主要聚焦中短期建设指引，综合考虑需求紧迫度、实施难易度与实施主体积极性等因素，联动社区各部门、统筹各资源，确立改造项目清单并监督推进实施，具有高实施导向性、问题导向性的特征。如2017年启动的浦东新区缤纷社区建设行动，选取与居民密切相关的9类公共要素更新试点项目，形成9项行动，并在1—2年内落实实施。
浦东新区缤纷社区建设9项行动列表
来源：笔者自制。
但行动规划在社区整体综合性提升、近远期衔接等方面存在一定局限性，现阶段实践主要集中在公共空间的微更新层面，难以有效传导并及时校核与优化上位法定规划的顶层刚性要求，在现行规划编制与实施体系中的整体融合度仍偏弱，也较难响应街道层面长效动态更新中的陪伴式服务及自治力培育的需求。
1.3 从微更新至全域提升，亟待施行系统思维与精准治理的定制化行动方案
随着城市制度逐步转向微观领域的精细化填充，传统规划实施路径开始探索更开放与弹性、沟通协作式的创新应对，社区生活圈规划成为精准衔接顶层规划要求，定制化传导至街道乃至街区层面的重要载体。与此同时，更多元的社区生活群体带来更丰富的设施与公共空间使用需求，尤其对文化、精神层面的诉求逐步升级，健康与韧性等理念也正受到重视。这些背景趋势都对社区更新行动项目的制订提出更高的要求。
为实现社区生活圈倡导的综合发展、社会融合、因地制宜、动态适应等愿景，实现更和谐与包容的共同生活体状态，社区相关行动规划亟待探索空间建设背后对精准实施与系统治理要求的满足，从微点式更新转向更为全域、体系化的编制与实施路径。
1.4 以周家桥街道为典型样本的成熟型社区更新行动研究
在上述背景下，周家桥街道具有较强的样本探索意义。作为以居住功能为主的成熟型社区，其可更新或开发的潜力部位已在近年历次更新行动中基本梳理完毕，街道可展现个性化要素、可挖潜提升的空间资源非常有限。历经1998年起10年的棚户区改造，以及近年来精品小区建设、家门口工程等实事项目，较长宁区内其他街道，其在整体居住环境与基础设施配套等方面已呈现较好水平，居民基础型诉求已基本满足。同时受限于成熟型街道的空间紧约束条件，社区可提升空间较小，传统规划可施行的范畴极其有限。在最新编制的长宁区单元规划中，周家桥除辖区东侧少部分毗邻中山公园商业中心的用地，其余均未列入长宁区整体空间结构中的“两翼、三心”发展核心区域。因此与传统中心城区更新型社区规划不同，周家桥街道的行动实践通过政府主导与社会参与相结合、统筹推进与分级实施相结合、解决问题与打造亮点相结合，基于街道的人口特质与空间条件，在区层面生活圈行动技术要求的基础上进一步施行定制化策略，探索了系统治理的更新方法。
周家桥街道在长宁区单元规划整体空间结构中的示意图
来源：笔者根据《上海市长宁区单元规划》绘制。
2转型：聚焦社区包容与场域塑造的行动理念与模式
2.1 治理维度：全过程民主的人本思维转型
（1）深度公众参与
行动规划普遍关注社区在地性的提升，强调全过程、分阶段、多方式的公众参与。社区自身是行动规划的直接体验与受益者，应全过程发挥社区主体的参与意识。2021上海城市空间艺术季就以“15分钟社区生活圈—人民城市”为主题，实景展示各类社区生活圈规划广协同、高参与式的工作方法和成效。之后，上海发出《“15分钟社区生活圈”行动•上海倡议》，进一步明确提出“六共”工作方法①，助力共建、共治、共享的治理新格局打造。同时，公众参与正逐步强化民主与公平性，尤其注重纳入老人与儿童等特殊群体的意见，如增强社区公众事务的开放度与宣传度，提升专业规划公示成果的易读性等，并强调对社区各相关主管部门、在地企业与社会团体、物业公司等多元社区主体的意见纳入，鼓励搭建各类基于互联网、大数据的规划众筹平台，避免精英与专业视角的单方面决策。
（2）持续赋能培力
尽管公众参与的程度在稳步提升，但规划参与的层级目前仍整体偏低，主要停留在前期调研与公示意见反馈阶段。除可参与的平台与渠道有限，公众普遍对生活地的规划情况、可提升途径等了解较少。因此，对社区协同参与能力的培育愈来愈受到重视。
在周家桥街道的行动实践中发现，在地公众规划力的提升可对行动项目的系统与精准立项产生积极作用。在覆盖全域的问卷调研，以及针对街道主要工作部门与30多个居委的持续性实地访谈中，积极发挥宣讲会的媒介作用，向社区工作者与居民传导社区生活圈发展目标与重要理念，尽可能避免枯燥的专业语境，通过与所在社区进行高匹配度的更新案例介绍，引发公众共识并拓展思路。居民最初对社区规划认知较为局限，相关更新诉求集中在住区围墙内空间及补充基础型公共要素等方面，而通过专业培力，收获了较多关于社区公共区域的建设性意见，公众主动参与的意识也在增强。随着行动规划的后续实施，如能对社区在地组织及居民持续性赋能培力，则将进一步推进社区自治氛围的形成。
2.2 社会维度：强化动态融合而非终极蓝图
（1）协调各方利益
社区场域理论提出社区的构成结构与要素都处于不断变化的社会互动中，因而社区生活圈规划尤其是行动规划，并不过分强调对终极美好蓝图的实现，而是更关注实施过程中各类博弈协商、共识达成及动态适应。社区行动的目标在于物质空间更新提升背后不同社区利益主体间的价值认同，社区规划在努力实现多元与个性化公共服务的同时，更强调融合高异质化社区的情感，降低社会隔离，塑造和谐氛围。
以周家桥街道的规划实践为例，在行动目标设定上，将社区多维需求与情感的融合放在首要位置。基于街道人口结构与需求特征，既夯实老旧社区的基本公共服务功能，又关注对就业创业、文化康体、睦邻友好等提升型需求的满足。同时，基于辖区横向狭长的特征，充分组织与利用重要的带状空间，发挥纽带作用予以联通，促发多元公共活动展开。这一实践通过强调服务共享、景观共情、空间共融与实施共治等目标，探索行动策略精准度与多元性提升的可能，体现社会的公平度与包容性。
（2）融合多元场景
社区规划的概念与范畴也正逐步外延，不仅服务主体开始向居民以外的就业人群等覆盖，空间维度也向传统住区外的商务与产业片区延伸。与此同时，社区的多功能、多场景容纳也正逐步得到重视，社区规划正转向更为综合的系统规划。如2019年新加坡总体规划将社区多场景生活理念应用至CBD地区，在塑造全球金融中心的同时，实施多策略以容纳更广泛的功能需求并创新生活方式，以期将CBD地区转变为动态与精彩的城市社区。因此，侧重实施层面的社区行动规划更应体现规划的柔韧性与适应性，在传统的指标罗列与平面定位方法之外，更强调在社区发展目标与既有法定规划要求下提供对各类设施与空间的可选择性指引，并关注对社区全要素的统筹与规划。
3方法：基于系统治理的全域行动路径探索
3.1 体系衔接：法定规划的柔性传导
社区规划的编制过程和规划成果应积极融入现行规划体系。目前，社区规划已逐渐覆盖多地域与行政层级，但近期因实施进度的紧迫需求，行动规划的编制往往较少涉及与上位法定规划的互动。上海目前已构建了全域覆盖、分层管理、分类指导的规划编制体系，在总体规划—单元规划—详细规划的管控要求下，有细致调研基础、并与基层行政体系紧密结合的社区规划，应成为法定规划的精细化实施衔接平台。一方面，行动规划可通过整体细化评估，对品质提升型要素的具体配置内容与建设进行指引，并可对实施确有难度的上位规划要求提出一定的优化调整建议；另一方面，对于两级规划体系中均不作强制性建议的要素，行动规划可结合社区实际诉求落实相关行动要求。
周家桥街道的行动实践发挥了对上位法定规划的柔性传导作用，尽可能夯实前期调研工作，在社区整体公共要素体系完善的前提下研究街道发展的目标定位，在此基础上明确核心更新要素，并为街道定制各类提升型更新策略，最终聚焦评估出的社区核心急难问题及可行资源等制定特色化的百余项行动项目。
融入整体规划体系的周家桥街道社区行动规划编制路径
来源：笔者自绘。
3.2 维度延展：涵盖广域的综合行动
社区规划应尽快实现向综合性规划的转型，体现生活圈即微城市的概念。但侧重目标与问题导向型的社区行动规划，可在规划编制中实施更灵活、更具针对性的路径，在确保完整性评估的基础上，行动方案阶段可仅针对核心问题要素提出方案。
以周家桥此类已进行过多轮更新的成熟型社区实践为例，评估视角做到广域覆盖，但在方案阶段仅聚焦评估出的7个核心特征提出相应的更新策略。
基于社区特质的多维定制化行动示意图
来源：笔者自绘。
在尊重街道现有空间格局与文脉的前提下，这一行动规划针对不同的人群特征及各资源基础，以定制化的修补、提质等方式推行社区精准更新，在这一编制路径下提出的行动项目，较同类型实践可实现更为系统性的联动效果。
周家桥街道美好生活圈行动规划项目布点示意图
来源：笔者自绘。
3.3 多元包容：因地制宜的融合规划
社区行动规划也尤为强调因人因地施策，本次周家桥街道的实践充分探讨在这一行动导向下的编制方法。周家桥街道是长宁区人口较为集中的国际型生活社区，居住人口密度达到3万人/km²，现状居住用地占街道总用地比例高达54.3%。其中境外人员约1.40万人，同时街道内60周岁以上老年人约1.79万人，占比30.9%，生活人群结构多元，对生活品质整体要求较高。
周家桥街道现状人口结构示意图
来源：笔者自绘。
同时与传统街道的行政边界不同，周家桥的辖区呈横向狭长型特征，居住小区建设品质差异较大，以东、中、西3个网格片区为区块，社区诉求也因此呈高异质化。街道西片区以2000年以后建设的高品质商品住区为主，而中部、东部片区主要为20世纪80年代至2000年建设的公房、老大楼等。
周家桥街道现状住区分布情况示意图
来源：笔者自绘。
由于居住人群多元属性，相关诉求存在显著差异，如外籍人口较高的天山华庭、天山河畔花园等对涉外管理、高品质文体、交往服务需求高；高龄化人口占比较高的老小区则关注居家养老服务、买菜、停车等难题。
基于问卷调研的周家桥街道各片区社区需求差异示意图
来源：笔者自绘。
结合街道特质及主要问题，社区行动规划以点轴带动、三区并进的总体发展思路予以分区施策。充分发挥长宁来福士、上海国际体操中心、长宁区妇幼保健院等地区级商业、文体及医疗资源等优势，联动社区级各服务资源，结合各区块的特点优势，对街道东、中、西3个网格片区因地制宜定位，推进行动项目的布点建设。同时重点对街道内部苏州河滨河秀水带与长宁路公共服务轴两条重要带状公共空间进行一体化提升，以此带动3个片区的生活融合，营造温情社区氛围。
3.4 分阶行动：全生命周期的建设指引
基于全域行动的规划路径，行动规划也需突破短期指引的壁垒，在时间维度方面兼顾远景行动的有效指引。周家桥街道最终在形成85项近期推进项目的同时，还规划了6项创造条件项目与7项持续推进项目。其中占比最高的近期推进项目聚焦对社区基础公共服务短板的补充，并已基本落实建设空间与资金，在2024年前将全体实施完毕，大部分在2022年前可完成建设。创造条件项目侧重于对社区整体功能的提升，争取在“十四五”期间可以启动。持续推进项目则是基于社区系统性评估后认为较有必要实施、但有一定建设难度的项目，列入远期储备，指导后续社区建设。
为便于规划编制后的实施跟踪，每个行动项目均列明了实施主体、责任办公室、资金来源及安排，并初步排定了建设时间，较传统社区规划加大了实施实效。通过近百项覆盖服务、出行、居住、休闲与就业等方面的行动项目，周家桥街道未来的公共服务绩效将呈显著提升。
周家桥街道美好生活圈行动规划项目及实施绩效示意图
来源：笔者自绘。
4行动：基于精准更新的核心要素提升策略
4.1 提质需求下的公共服务多维完善
近阶段的社区行动规划往往因时效性需求，较少涉及对社区公共服务设施的更新增补。而作为基础条件较好的成熟型住区，周家桥街道的行动重点落在对社区趋向多元化与高品质化的需求满足上。行动规划不仅将公共服务要素从立项配角变为主角，通过50余个项目，将公共服务设施总规模新增约4.1万m²、更新约1.9万m²，同时还针对存量用地极为紧缺的空间瓶颈，探索智慧、精准的修补方式，在大规模补充设施量的同时不增加现有社区空间使用压力。
（1）智慧填补基础服务盲区
基于前期评估出需重点补充的菜场、活动室、日间照料等设施缺口，行动规划针对各设施使用特征，采取灵活挖潜与共享利用等方式予以解决。如针对菜场盲区，通过增补菜店、微菜场等小体量设施满足服务半径需求。而对于社区各卫生设施达标建设要求，一方面，通过对现状白玉兰医院所在建筑加层拓建予以落实；另一方面，引导近期日间照料中心建设项目与社区卫生站相邻设置以形成若干医养结合点。此外，将街道周边可共享设施一并纳入调研统计，打破配置的孤岛效应，探索统筹利用可能。
行动规划还通过利用闲置建筑资源积极嵌入近期社区急需设施。如在老旧社区内，利用沿街裙房等空间补齐文化活动室、居委会办公点等。而在新建商品小区内，利用会所资源建设自治睦邻点，远期还将积极探索辖区内如天山河畔花园、仁恒河滨花园、雍景园等会所的对外开放，引进市场运营主体，为周边居民积极引入市场化养老托幼、助餐等服务。
（2）度身定制特色提升服务
结合社区发展趋势，行动规划重点根据前期调研评估，有效补充社区高需求的提升型公共服务，重点完善面向老幼人群的宜养类服务内容，以及文体与涉外服务类设施配置，同时兼顾在地办公人群，提供必要服务支撑。如行动规划积极营造安全与全龄友好的街区环境，在与商办开发项目捆绑增设托育中心、缓解周边居民及楼宇白领托育难问题的同时，增设多处儿童乐园，提供科普教育、体验自然与全面学习活动的机会。此外，行动规划也积极增加体育健身场所的覆盖率，不仅在大型开放绿地中差异化地配置各类社区运动场与全民健身中心，还结合苏州河滨水漫步道增设长达2.5km的健身步道与跑步道环线，并通过照明设计营造夜跑氛围。
（3）借力市级设施联动更新
基于街道空间紧约束背景，本次行动规划还重点探讨了社区设施与高级别公共资源的联动更新可能。结合一系列正在开展的区级重大建设项目，复合设置一定比例的社区级服务功能，加快相关项目落地见效。如结合一纺机绿地改造及商务楼宇开发，配合设置总量达1.6万m²的社区级设施用房，包括托育中心、助餐点等功能，服务楼宇白领及周边居民。结合电子学校的建设，增设近5 000 m²的社区文化活动中心、24小时共享社区乐园等设施。结合改造中的上海国际体操中心与长宁区妇幼保健院项目，利用地下等空间复合布局一站式邻里服务综合体等设施。此外，行动规划鼓励街道辖区内的学校、会所、企业停车场地向社会开放，建立停车错峰共享机制，远期还将结合一纺机地块改造为居民提供一定规模的电动车停车位，合力缓解社区停车难题。
与高等级设施联动更新的社区行动项目示意图
来源：笔者自绘。
4.2 存量语境下的慢行脉络系统梳理
低碳与健康的出行方式也是社区规划行动的重点方向，周家桥社区行动积极探讨了存量语境下的效率应对方法，对整体慢行空间脉络进行梳理，有效提升道路网密度，并在此基础上设立核心通道及节点更新项目，充分吸纳社区生活的同时，塑造特质化的慢行环境。
（1）对低碳公共出行的有力引导
由于周家桥街道辖区狭长，且现有轨交站点布局便捷度不高，公共交通整体出行条件并不理想。一方面，行动规划强调对慢行网络的体系化塑造，提高社区街区整体的可步行性和通达性，系统改造7条城市道路与16条背街小巷；另一方面，重点提升苏州河及长宁路两条核心廊道空间，强化横向联通带动作用，联结地铁站点形成便捷舒适的日常出行网，并通过分段提质、塑造特色林荫路体系等策略，避免长距离可能产生的单调体验感。
周家桥街道整体慢行网络架构及沿线主要行动项目示意图
来源：笔者自绘。
（2）对街区公共生活的友好吸纳
打造慢行系统不仅要提升通达性，也要提升居民对公共生活体验的舒适度。行动规划对周家桥街道有条件的慢行通道沿线界面，均要求尽可能设置小微型商业与社区便利设施等活动生成性功能。如长宁路沿线通过挖潜一系列低效利用的节点微空间，规划为小绿地、微景观、休憩点等，利用部分建筑后退空间以及通过对道路转角等空间的处理，提供更多的可驻留交往场所，让长宁路及沿线既承载速度的“快”，又体现环境的“美”和生活的“乐”。而苏州河沿线复合植入了更多的老人与儿童活动场地及慢跑道等运动休闲类设施，体现全龄友好与绿色健康的生活方式。未来还可通过一定的设计引导，避免新建项目出现大体量建筑形态，而是通过较小规模的建筑组群提供更多的内部街巷空间，促发街区内公共交往。
4.3 融合导向下的社区空间活力再生
与一般公共空间急缺、亟待更新的老旧社区不同，周家桥街道现有公园绿地建设品质较高，同时各居住与公共设施地块的内部附属绿地丰富。因而行动规划将重心从空间提量转向对高异质生活群体背景下可亲密交往社区网络的搭建上。
（1）弱化物理边界的场域塑造
行动规划兼顾了住区围墙内外空间的一体化提升。一方面，积极更新围墙内部各类小区游园，着重生态化、艺术化、活力型的提升。在有条件的小区内挖潜社区农园，将现状近乎荒废的园地打造成居民可见、可得、可享的共享乐园。同时有力提升楼道等社区半公共空间的共享度，复合设置公共书屋等终身教育、艺术与文化类小微服务空间。另一方面，住区边界也在进一步被模糊与活化，街角、建筑前区、小区入口等空间被系统性地梳理并进行分批更新，将成为动静皆宜的户外交往“客厅”。
（2）强化文化共识的空间营造
行动规划也加强对街道主要地方性文化要素的甄别，并介入行动项目的设计，以期凝聚社区文化共识并提升景观在地性营造。如结合“苏河周桥”“一街一品”等近期行动项目，通过导视系统和艺术装置，在苏州河沿线公共空间内强化艺术人文品鉴，重现民族工业及红色历史印记。未来一纺机项目还将以文化更新为开发导向，通过对老工业建筑群的一体化改造并植入社区文化类功能，强化整体空间特质并锚固社区情感。
苏州河滨河秀水带行动项目一览
来源：笔者自绘。
5结语
行动规划已成为近期上海社区与生活圈相关工作的主要实践抓手，易与各基层行政部门的年度工作结合，有助于加快落实资金等建设要素，具有更强的实施时效性与显示性。基于目前大部分行动规划在应对社区综合性提升需求方面的局限性，本文以周家桥街道实践为例，探讨聚焦社区包容与场域塑造的定制化行动创新方面的可能，提出规划编制架构应充分融入系统治理思维，兼顾全时维度与广域公共要素，因人因地精准施策并制定行动项目，实现对法定规划的柔性传导，从物质空间规划向社会综合规划积极转型。
基于实践思考，行动规划也依然存在若干亟待应对的不足与挑战。如针对全方位的数字化转型要求，参考新加坡经验通过建立智能化模型优化社区更新项目的预算与实践分配；针对高效实施推进的需求，进一步打通社区规划对上位法定规划的反馈及优化调整通道；针对公平正义的治理导向，加快建立对行动规划长期监测及规划师岗位设置等机制，强化对社区的陪伴式规划服务等。希望扎根于社区的行动规划，让15分钟步行可及的时空标尺成为衡量人民幸福感、安全感、获得感与归属感的鲜活刻度。
注释：
① “六共”工作方法指治理机制共创建、社区需求共商议、规划蓝图共绘制、社区家园共建设、建设成果共享用与治理成效共维护。
（来源：上海城市规划、作者：吴秋晴、赵宝静）