作者：Jeffrey Chua, Suresh Subudhi, Ashish Garg, Neetu Vasanta, Jared Haddon, and Surabhi Chaturvedi
翻译：任晓萌
校对：刘亚娟
导读
机场、海港、铁路、公路等运输基础设施资产是所有经济体的支柱。投入到这些资产中的每一分钱，都会增加国内生产总值（GDP），并为创造就业机会带来乘数效应。根据IHS Global Insight的最新报告，运输基础设施的支出占基础设施总资本支出的50%左右。目前全球对运输基础设施资产的支出超过1.7万亿美元，世界银行2015年公布的报告显示，到2020年这一支出预计将以7%的年速度增长。经过了多年20%以上的高速增长，以及“一带一路”国家战略和2018年7月23日国务院发布的基础设施建设意见都表明我国基础设施价值已从量变发展到质变。如何识别运输基础设施面临的挑战和挖掘新的价值，本文给出了较全面的分析。
01
五大挑战
当前，一些挑战限制了运输基础设施产生最大经济价值的能力。
图 1 运输基础设施资产所有者面临的挑战
（1）狭隘的规划视角。很多运输基础设施所有者都计划采用单一资产的解决方案，没有考虑综合运输网络所带来的影响。20国集团（G20）和20国集团工商（B20）的成员多次建议资产所有者应拓宽他们的规划视角。
（2）僵化的公私关系。在政府和社会资本合作（PPP）中，资产所有者面对不可预见的风险时往往缺乏灵活性。因此，长期的各利益相关方项目往往会遇到财政困难和合同纠纷，并且几乎没有解决的余地。
（3）核心收入的减少。由于运输模式之间的竞争加剧、宏观经济环境的恶化以及公众对涨价的抵制，导致机票和客运等核心经济来源的收入正在减少。资产所有者没有与相邻的或替代的行业参与者（如电信公司）获得收入协同效应，从而使情况恶化。
（4）新技术的两面性。颠覆性的数字技术（如自动驾驶汽车）就像一把双刃剑。一方面，它们通过自动化执行关键任务来提高效率。另一方面，它们改变了乘客使用交通工具的方式，使基础设施规划变得更具可变性和挑战性。
（5）融资和资金约束。每年1-1.5万亿美元的全球基础设施投资缺口只会因高债务头寸¹和紧缩性财政政策²而恶化。许多政府想指望私营部门的投资者来填补这一缺口，但结构欠缺的项目又不足以吸引这些投资者。
为了从运输基础设施资产中获取更多价值，运输基础设施资产所有者应如何克服这些挑战，将挑战转化为机遇，并建立相适应的策略呢？（见图2）
图 2 将挑战转化为机遇的关键策略
02
应对策略
2.1 策略一：系统的网络规划
运输基础设施资产所有者具有提供基础设施、促进经济发展、影响土地利用和和城市规划、提高城市环境宜居性的作用。但在选择项目时，资产所有者更多的是以单一资产的短期视角为出发点。因此，资产所有者应运用正确的策略。
▲增加资产的多准则属性
一旦运输基础设施资产所有者制定了运输网络规划，他们就应该根据规划目标、经济和社会福利影响、二级影响（如环境影响）以及交付准备情况来评估潜在的资产。这种综合的多准则资产分析对于能够改善发展或者至少能够维持长期的经济和社会福利的资产来说是至关重要的。
▲多种运输方式配合的基础设施网络化资产方案
在许多国家，狭隘的规划导致某些运输方式未被充分利用或过度拥挤。反面例子是美国的内陆运输链基本上与该国的海运系统脱节，因此，美国几乎没有基础设施来支持非散装货物的海上运输。这导致美国对公路运输的过度依赖，使其过度拥堵而其他运输方式不发达。
正面例子是鹿特丹港，规划人员利用前瞻性的眼光设计了连接港口的主干道、铁路和水路，使港口有足够的能力来处理更大容量的集装箱。
▲以系统规划为导向
以TOD为例，TOD将城市公共交通系统与混合用途空间（商业、住宅和城市）相结合，以此来提高定位效率；又通过增加多式联运客流量来减少拥堵，营造出一种社区意识。例如，在弗吉尼亚州北部，TOD已经增加了1500万平方英尺的商业空间，20000个住宅和200万平方英尺的零售空间。
2.2 策略二：公私关系的风险分配和和控制策略
大型基础设施项目通常需要具有不同利益的多个利益相关者长期协作。为了PPP的成功，资产所有者应该将风险分配给最有能力管理它们的各方。
风险主要分为可管理风险和和不可控制的风险。大多数项目的风险是由PPP中的公共或私人合作伙伴直接控制的，因此这种风险可以被管理。但对如汇率波动或经济增长率这类宏观经济风险来说是不可控制的，这样的风险对关键项目指标（如需求、收入和利润）绩效的影响是不可预测的。因此，资产所有者必须通过设计适应性合同来管理风险，主要包括以下3大策略。
▲私营部门有效规避不可预测的风险，设置传递机制
资产所有者可以通过传递他们无法预测的风险，来缓解危机对运输基础设施项目的影响。
如最低现值收入（LPVR）机制，将特许经营权拍卖给提供最低资本成本的私人合作伙伴。在项目期间，特许权期会根据意外事件（如低于预期的交通流量或通行费收入的变化）进行调整，以确保私人合作伙伴获得预期的收入。目前智利（Chile）正在使用LPVR机制，还有其他几个国家的政府也在考虑它。
也可以用混合年金模型。印度的公路运输和高速公路使用了一种标准建造、运营和运输模型的变体。公共部门和私营部门均为项目建设提供部分资金。特许经营者的财务回报采用半年度年金支付方式预先确定，而通行费收入则归政府所有，由此将不可预测的商业风险转移给公共部门的合作伙伴。提供经通胀调整的成本和以最低银行利率支付的年金，有助于对冲通胀和收入风险。
▲公私分担不均衡的风险和回报
灵活的PPP合同应包括能够使公共和私营企业在公平回报率之外分享利润或损失的杠杆，同时对私营企业保持绩效激励机制。俄罗斯的西部高速公路网是一个典型的例子，该项目支持双方分担风险，监管机构最低保证100亿英镑的年收入，并且超出100亿英镑的收入有90％需交给市议会。
▲推动结构式谈判
某些事件（如运输基础设施资产的实际流量变化）会导致运营环境发生长期的实质性变化。考虑到这种可能性，资产所有者应在确定合同条款的同时，提供合同重新谈判，包括为异常审查和纠纷解决机制提供触发机制。
2.3 策略三：提升资产价值，改善收入结构
资产所有者应该通过额外的收益来填补核心收入。机场最先启用了这一方式，总收入的40%来源于非航空收入。以新加坡樟宜机场为例，2016年，机场从其内部商店中赚取了15亿美元，此外机场还提供主题公园、按摩浴缸和电影院等增值服务。
根据世界经济论坛（World Economic Forum）和波士顿咨询公司（BCG）的一份报告，其他运输基础设施资产所有者可以从辅助来源获得高达10%至30%的总收入。（参见《战略基础设施：准备和促进公私伙伴关系的步骤》，波士顿咨询集团和世界经济论坛2013年报告）要做到这一点，他们需要在规划项目时确定合适的价值定位，以下2大策略可以提供帮助。
▲在服务客户的过程中创新
领先的运输基础设施资产所有者会根据尚未满足的客户需求定制产品，从而在核心资产中获取额外收入。例如，日本铁路运营商JR-East的营收中有30%以上来自零售和办公空间。数字技术的进步使得提供有针对性的产品更加容易。以首尔地铁公司（Seoul Metro）为例，他们提供数字产品展示和送货上门服务，通过“虚拟”乐购（Tesco）门店提高韩国地铁的零售收入。此外，包括新加坡港口和集装箱堆场协会（Singapore）在内的一些港口正在探索新的数字收入来源。他们推出了一项预订服务并收取相关费用，以提供有保障的卡车预约服务。他们还向有意在网上经营集装箱仓库的卡车公司收取订阅费，这是一个几乎不需要文书处理的简易过程。
▲建立创造价值的伙伴关系
逐步发展的运输基础设施资产所有者正通过建立新型合作伙伴关系，向客户和其他行业的参与者扩展其产品。例如，欧洲最大的铁路运营商德国铁路公司（Deutsche Bahn）已推出了多式联运巴士和自行车。与此同时，一些资产所有者将其核心资产出租给邻近的商业服务客户。例如，印度铁路子公司RailTel在铁路基础设施上建立了宽带业务，现正将其资产出租给其他政府部门和私人电信公司。
2.4 策略四：迎接数字技术
数字化技术正在重塑运输基础设施，并为整个价值链带来了新的可能，一些数字技术也在改变交通运输基础设施的使用模式（见图3）。
图 3 改变交通基础设施使用模式的数字技术
那么，运输基础设施资产所有者可以采取哪些策略来管理这些技术所带来的机遇和挑战呢？
▲把握资产规划中的技术趋势
运输基础设施资产所有者需要监控能够改变基础设施使用模式的数据。正如汽车的出现使大多数经济体对铁路的使用量大大削减，自动驾驶汽车的问世也将改变交通机制。控制诸如自动泊车、自动驾驶技术和车道保持技术等技术创新型的企业，会帮助资产所有者从铁路和公共交通系统中夺取市场份额。像谷歌和特斯拉这样的行业领军企业已经在自动驾驶汽车方面取得了巨大的进步，而像新加坡自动驾驶公司NuTonomy等一些规模较小的企业已经在试行自动驾驶出租车了。
▲提高基建的建设和维护能力
建筑信息模型（BIM）与先进机器人等新兴技术的结合，正在提高交通基础设施的建设和维护能力，降低复杂性，优化成本，提高资产质量和安全性。建立数字能力的交通基础设施资产所有者可以跨越到新的发展领域，从而把他们的同行甩在身后。例如，日本设备制造商小松集团（Komatsu）已经开发出由无人机控制的全自动推土机，可实时绘制地形，并提供建造过程中岩石被移动的数据。同样，总部位于瑞典的全球建筑领导公司Skanska通过使用传感器、射频识别技术和数据分析来提高设备的生产效率。
▲优化现有能力
随着交通运输基础设施资产使用的加剧，资产所有者必须将新效率注入到他们的运营中，并尽量减少现有运输基础设施资产的拥堵。例如，阿鲁巴机场使用生物特征测定面部的识别技术来核对旅客登机时的身份，然后让他们快速通过行李检查、边境检查并登机，无需进一步的记录。同样，佛罗里达州交通运输部使用地理定位、短信、电话和应用（APP）向旅客提供实时交通和备选路线的信息。
2.5 策略五：规范资金和回报管理
创新的融资方式可为私人投资者提供新的机会来缩小基础设施间的差距。运输基础设施资产所有者可以采用几种新的融资和资金结构来吸引此类投资。
▲增加可靠资产项目的使用
投资者更喜欢棕地投资，因为它的建筑风险低，且资产状况易于观察。然而，波士顿咨询公司（BCG）和其他公司的分析显示，2014-2016年，棕地运输基础设施资产交易额仅占运输基础设施资产交易总额的13%。因此，运输基础设施资产所有者应增加棕地资产数量，这样不仅能释放现有资产的价值，还能为投资者提供更多参与公共基础设施建设的机会。
以澳大利亚的资产回收计划为例，它旨在通过向私营部门出售或租赁资产来为新的基础设施筹集资金。目前该计划为非联邦资产所有者提供了价值15%销售收入的激励，此举导致近期的特许经营权出售给了跨电网（Transgrid）的私营部门（29亿澳元）和墨尔本港口（8.7亿澳元）。还有一些国家已经进一步将各种运输资产捆绑成大规模的盈利项目。
▲降低项目资本成本
债务融资推动了基础设施市场的发展，但其可用性和高成本可能会让基础设施项目的可行性受到质疑，尤其是在发展中的市场。公共部门利用债务融资能以较低利率从市场借款的能力，以优惠的条款向开发商提供基本债务或再融资。此外，中央机构可以向公共部门所有者提供贷款，以降低总的资本成本。比如丹麦国家银行（Danmarks Nationalbank）表示，丹麦中央政府将把从债券销售中获得的收益投放到公共机构中。运输基础设施资产所有者还可以开发应急金融工具，如担保和信贷额度，以确保私营部门免受特定支付或业绩风险的影响。比如印度尼西亚设立了一个专门机构——基础设施保障基金，用来消除支付义务、政治风险和监管风险。
基础设施投资信托（InvITs）是降低项目资金成本的另一种方式。InvITs是上市信托公司，它们管理着创收资产，并提供一种从资产组合中赚取收益的流动方式。资产所有者可以使用InvITs来释放困在现有资产中的股权，或为未来的投资筹集债务。有些投资者更倾向于将上市公司的流动性提高到未上市的位置，这是一些特定基础设施项目的直接投资，比如在收费公路上的股权投资。InvITs还可以帮助资产所有者挖掘那些原本无法从基础设施项目中获得回报的小投资者。例如，新加坡的吉宝基础设施信托基金（Keppel Infrastructure Trust）就让投资者接触到包括能源、水和数字服务在内的核心基础设施项目。InvITs最好用于回报稳定、所有者不愿放弃所有权或经营控制权的成熟基础设施资产。
期许
为了更好的发展运输基础设施，资产所有者必须克服许多挑战，解决每一个问题都需要相当大的创造力。如果现在开始采取行动，就可以将这些看似无法克服的困难转变为每个所有者赢得政府机构，私人投资者以及整个经济和社会的新机会。