现状：世界第一加注港
1969年，新加坡决定在丹戎巴葛(Tanjong Pagar)建设其第一个集装箱码头，成为东南亚首个拥有集装箱港口的国家，这一决定也直接助推新加坡从一个小港进入全球港口大联盟。如今，新加坡已成为联通120多个国家，600多个港口，每年超过13万艘船舶靠泊的国际港口，是全球最为繁忙、联通最广的港口之一。伴随着航运中心建设的，是新加坡海事服务业尤其是船舶燃油加注业务的快速发展。据新加坡海事及港务管理局(MPA)统计，2018年新加坡共对停靠的39471艘次船舶加注了4980万吨船用燃油，这一数字虽比2017年稍有回落，但仍连续三年保持了近5000万吨的高位记录(见图1和图2)，遥遥领先于鹿特丹、富查伊拉、釜山等其他国际知名燃油加注港，继续稳坐世界第一船舶燃油加注港宝座。
图1 新加坡近10年船用燃油加注量统计(单位：万吨)
数据来源：新加坡MPA
图2 2018年新加坡船用燃油加注分类统计(单位：万吨)
数据来源：新加坡MPA
船舶燃油加注产业带动性强，附加值很高，但发展起来绝非易事，需要天时、地利、人和。如李光耀所言，“新加坡因其港口而存在”(Singapore’s raison d’etre was its port)，从历史看，新加坡开埠已整整200年，海事服务伴随发展，源远流长；从地理位置上看，新加坡位于马六甲海峡南端，全球多条重要航线交汇于此；从燃油可获取性和定价来看，新加坡于1961年在武公岛开启了首座炼油厂，并逐步发展成为世界三大炼油中心之一，所谓近水楼台先得月，靠近炼油厂为持续供应和价格优势提供了保障。所以说，发展船舶燃油加注，新加坡可谓坐拥天时地利，一手好牌，但是，如何将好牌打好，却考验着远见、战略、决心和管理水平等这些“人和”因素。
模式：一方主导，多方合作
船舶燃油加注服务是一项综合性业务，从操作角度，涉及加油供应商(bunkering suppliers)、加油船(bunker tankers)、加油船营运公司(bunker craft operators)、加油检验公司(bunker surveying companies)等相关方；从管理角度，涉及海事、贸易、税收、海关、标准、计量、环保、应急等方方面面的主管部门。因此，如何设计一套公正、高效、透明的管理模式，是一个决心发展船舶燃油加注服务业的政府应首先考虑的事。
新加坡的模式可归纳为“一方主导，多方合作”。“一方主导”是指由MPA作为船舶燃油加注的行政、监督和执法的主管机关和政府内牵头机构，为加注供应链中所有利益相关方提供高效、安全和可靠加注操作所需的优质服务。在MPA内部，专门设有“燃料加注服务处”，为燃油加注业务提供一站式服务。“多方合作”是一种“整体政府”做法(Whole-Of-Government)，即通过纵向与横向的协调、整合、集成的思想与行动实现预期目标，主要包括更好地使用与整合资源、促使不同主体参与协作、为民众提供无缝流畅的服务等，因为尽管政府部门有各自的业务功能，但对于民众来说，政府是一个不可分割的整体。“多方合作”不仅整合了相关的政府部门，还纳入了与燃油加注相关的行业协会和国际组织等，如新加坡船东协会(SSA)、国际燃料工业协会(IBIA)、国际独立油船船东协会(Intertanko)、船用气体燃料协会(SGMF)、国际甲醇协会(MI)等。
图3 新加坡对船舶燃油加注管理的“整体政府”做法
在“一方主导，多方合作”模式下，MPA持续推动与业界在重要问题上的沟通和协调，并为此设有若干对话和反馈平台。其中，燃油质量咨询委员会(Bunker Quality Advisory Panel)为油样测试、测试结果分析、出现不合格燃油时出具技术建议等方面，提供了了一套高标准的综合性程序；加注工作组(Bunker Working Group)负责评估业界的建议和反馈意见，并识别和推荐能够进一步提高新加坡港加注质和量(quality & quantity)方面的措施；加注论坛(Bunkering Forum)则是MPA定期主办的、旨在为业界提供交流平台的系列性活动。
“一方主导，多方合作”模式的好处是显而易见的。首先，最大程度的避免了政府机构常见的“趋权避责”问题，大大提升了政府服务效率。行业管理既是权利，也意味着责任：如加油供应商资质许可、加油船准入等都可以看做是“权利”，而可能出现的加油事故、漏油污染等，则是需要追究的“责任”。由于MPA是船舶燃油加注业务管理的主管机关，所有制度设计、行政准入、标准实施、业务监管、纠纷处理等均“政出一门”，所以它权责同担，有效地避免了多头管理，但一旦出了问题就扯皮推诿的现象，大大节省了从业者办事时间和精力。笔者曾曾耳闻我国有公司申请建设岸基式LNG加注站，跑了三年、盖了70多个公章还没走完程序的事情，多头管理带来的效率低下是显而易见的。第二，确保了政策出台和管理监督的科学性和完整性。随着公共事务日益复杂和多元化，政府必须接触并了解来自不同领域的知识、观点和理念，进一步拓宽和拓深政策制定过程，如新加坡总理李显龙所言，“政府必须提供高效的服务，但仅仅高效是不够的。政府必须通过执行正确的政策以及按合适的优先度分配资源，确保其出台的政策达到预期效果。这意味着政府必须对其(将出台的)政策进行广泛咨询，采取正确的管理方法和灵活应对新挑战。”“多方合作”是应对新挑战的必然要求，只有在政策出台前尽可能全面的听取相关方意见，并使其参与到政策制定过程中来，才能够确保政策的科学性和完整性，并减少出台后的执行和监管难度。
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