文丨陈贇
国有企业不是我国所独有的现象，在世界发达国家也存在大量的国有企业，如美国邮政服务公司、联邦存款保险公司，英国国家电视台4频道、核燃料公司、英国气象台，德国大众，法国汤姆逊，日本邮政公司，韩国电力公司、仁川国际机场、韩国石油公社，新加坡淡马锡、政府投资公司等等。美德英等世界发达资本主义国家从上个世纪70年以来就持续不断对国企进行改革，着力于优化国有企业布局和提高国有企业效率。他们改革的路径措施、方式方法、经验教训可以为我国当前的国有企业改革提供有益的借鉴。
一、美国的国有企业及其改革
美国的国有企业分别为联邦、州和市镇所有，与此相应地形成了分级管理的体制。联邦、州和市镇议会代表公民拥有产权，政府依法管理国有企业。规模不大，只占美国GDP的5%，主要集中在无利可图或投资大、回报慢的行业，比如公园、博物馆、邮政系统、航天、自来水等行业。可分为四大类：一是由政府管辖的非法人公共事业机构，这类国有企业属于公共和基础产业部门，目的是为社会提供良好的服务，所以美国政府采取专门设立管理委员会的方式进行管理，政府直接任命并监管企业运营。二是完全国有的企业，其董事会由政府创建，其中大部分董事由总统直接任命，其它成员按联邦法律进行吸纳，政府不可以直接干预企业的决策，但通过政府行政指令、各种补贴政策、税收、工资和财政监督等方式对企业进行治理。三是部分国有的企业，这类企业与一般私人企业无异。由于是部分国有，除了个别董事是由政府任命，其它董事由股东选出，组建成既有公有又有私有的混合董事会，实现政府的间接管理。四是国家支持企业，政府通过制定相关法规进行管理，由政府任命的董事比重较小，在法令规定的条件下，企业决策和运营有较大的自主权。
通过法律对国有企业进行治理。美国国会对每一家国有企业进行单独立法，规定其成立的目的、经营范围、产品类别，明确企业的独立法人地位，并对企业、政府、国会各自的权利和义务
进行划分。国会有权决定全国 50 家国有企业的建立、撤销或企业内部管理体制的改革。国会对国有企业的管理具有实质性的权力，并根据需要设立常设委员会或临时特别委员会，对于国有资产的转移、变更、拍卖等各项提案必须经由国会审议。此外，国会有权传讯企业负责人到国会作证和对法律执行情况进行陈述。
对国有企业私有化改革方式。主要有两种，一种是所有权转让方式，另一种是非所有权转让方式。所有权改革方式主要包括直接出售、管理者收购、上市交易、清算破产等方式；非所有权转让包括特许经营、签订管理合同、承包、放松管制等方式。出售国有资产是私有化改革中主要、最彻底的改革方式，期间大量的国有企业被出售。近些年来，承包逐渐成为美国国有企业私有化改革中一个最重要的私有化方式。美国国有企业私有化改革出现一种新趋势，利用纽约证券交易所进行交易，如利用证券市场出售了美国铀浓缩公司的全部股权份额，出售美国邮递服务公司 9.68%的股权份额。
国有企业的“租赁”经营。美国政府在部分国有企业的管理上，把大批国有企业出租给私人垄断组织进行管理，通常租借期为四年，政府与承租者协商确定条件，以具有法律效力的契
约形式强化国有资产的权利和责任。承租方按协议向政府交纳租金，通常由折旧费和一部分利润构成，其租金标准根据不同的国有企业单独确定。特殊情况下，国家只向承租人收取一部分利润，而不收折旧费，以补偿国有企业部分不动产和设备的损耗。政府通过向出租企业订货的方式为其提供资金，承租人使用国有生产资料生产商品，必须优先满足国家定货需要，承租方在完成国家任务之外，可以自己销售生产的商品，政府不予干预。
对国有企业进行公司制改造。这些引入公司治理结构的国有企业同私人企业一样，对公司治理模式进行探索和发展，主要表现在：第一，董事会的职能和结构发生了变化，提倡实现董事会的职业化，提高了外部董事在董事会中的比重，从而提高了董事会的独立性；第二，机构投资者在公司治理中的作用明显加强，加强了股东对公司的监督；第三，公司员工开始参与企业治理，推进了企业民主化的进程。2001 年安然等美国大公司发生财务丑闻。2002 年 3 月 7 日，时任总统布什发布了“增进公司责任和保护美国股东的十点建议”，“建议”主要运用了有效监管的三个核心原则，即信息的准确性和可获得性原则、管理责任原则和审计独立原则。2002 年 7 月，布什总统签署了新的《萨班斯-奥科斯利法案》。该法案完善了公司信息披露机制，增加了上市公司信息披露的义务，提出公司治理中信息披露的新规则。
对私营企业的救助。美国通用汽车因为2008年金融危机时期破产，向美国政府求助，美国政府一度成为通用汽车的大股东，但是此后有意识的减少自己的持股，还企于民。2010年11月18日时美国政府持有通用汽车36.92%的股份，2016年股东名单上已经不再有美国政府部门的名字。次贷危机时，美联储授权纽约联邦储备银行向陷于破产边缘的AIG提供 850 亿美元紧急贷款。作为回报，美国政府将获得AIG的认股权证以控制该公司 79.9％的股份，并有权否决向普通股和优先股股东派发股息，这意味着美国政府实质上接管了AIG。
二、英国的国有企业及其改革
英国是个具有国有化传统的国家，在“撒切尔主义”盛行之前，英国甚至存在寿命近500年的“祖爷爷级”国企（如英国皇家邮政，成立于公元1516年），而且西欧是民主社会主义的发源地，福利社会制度和民主社会主义理念成为西欧的主流思想。二战后进行大规模国有化改革，银行、航空、交通运输、电力、军工等关键领域的企业纷纷被整合成大型国有化集团。这导致了政企不分、效率低下、挤占过多资金和资源、加速通胀等所谓“英国病”。国企的坐大还让工会得以在社会和政治生活中发挥极其重要的影响，经常利用罢工、示威向社会、政府施加影响。当时英国共计有主要国有企业32家，其它国有企业44家，国企产值占GDP比重11.5%，国企雇员多达150万以上。
国企私有化的方式：包括整体出售、拆分售股给公司员工和上市三种，除此之外，还有发型特别股、发放中长期特许经营权等。1979年在大选中带领保守党获胜的撒切尔夫人扭转“大政府、小市场”的英国病积习，推动效率低下的国企私有化。撒切尔夫人在第一任期内小心翼翼地进行国企私有化尝试，采用将国有股份拆零卖给企业员工的方法，让员工成为私有化的支持者、而非抵触者，并在规模不大的国营货运公司获得成功。1983年撒切尔夫人开始大刀阔斧对国内各大国有企业和垄断部门进行私有化，除了铁路、邮政两个系统外，几乎所有关键部门的要害国有企业都被列为私有化目标，并旗帜鲜明地将“目标巨大”的英国电讯公司当作改革主攻方向，通过在3年内向200万英国人推销英国电讯公司股票，英国政府在股市筹资36.85亿英镑，成为英国式国企改革的“样板工程”。通过私有化，英国削减了70多万个国企岗位，国库直接收入达200亿英镑，全英成人总人口20%以上成为私有化后的原国企股东。2015年5月在大选中连选连任的卡梅伦政府对国企“二次私有化”，通过拆分出售国企可以筹措资金、削减债务负担，并让政府撤离无利可图或不擅长经营的经济领域，以期刺激经济增长。“二次私有化”的目标对准了硕果仅存的国企，如英国国家电视台4频道、核燃料公司、英国气象台、英国军械测量局等，以及2007-2009年因救市而成为国家持股企业的苏格兰皇家银行、劳埃德银行集团等。
国企私有化取得了令人瞩目的成就：“英国病”在一些领域减轻或消失，投资和企业运营效益显著增长，部分长期亏损的国企（如英国钢铁公司、英航、英国自来水公司等）实现了扭亏为盈，在“消肿”等方面也取得长足进步。由于股票收益巨大，上市国企股票一度受到热捧，而企业员工持股则让大量原本可能抵触国企私有化的员工转而成为私有化的受益者。
国企私有化有待重视的几个问题：一是与资本市场的繁荣程度相关。不论职工持股或上市发行，都必须建立在股市走旺、“持股赚钱效应”成为社会思维定势的基础上，也就是说只有国企分拆或上市发行的股票的确可以赚钱、赚大钱，人们才乐意去当这个“小股东”。1987年10月全球股灾爆发，英国也深陷其中，这让“撒切尔主义”的私有化吸引力一下失去了原有的光泽。二是与国有企业承担职能密切相关。一些公共服务类国企的私有化改革，由于仅仅把股份分拆或出售给私人，却仍然保留了垄断机制，结果公众期待的价格优惠并未到来，服务质量却大幅下降。英国铁路公司被拆分成了一家轨道公司、25家客运公司、6家货运公司，还有众多的车辆租赁公司、维修公司，一共被拆分成了120多家私营或股份制公司。自拆分之后，英国铁路的运行事故急剧提高，因为私营化的轨道公司在股东的压力下只顾压低成本而减少在维修和建设上的投入，还聘用了大量素质低下的员工。同样的情况还存在于各家客运公司，为了压低成本，服务不仅没有提高反而急剧降低。2001年10月被高院裁定破产，并在2004年由一家新的“准国企”——Network Rail重新接管。三是国企私有化的恰当时机难以确定。如皇家邮政以330便士一股发行上市，交易后仅5分钟就便被哄抬到450便士/股，收盘价较发行价涨了38%，到2014年1月更较发行时涨了70%。工党等反对党借机以“贱卖国有资产”、“出卖纳税人利益”为由，对保守党政府及其“二次私有化”政策大张挞伐。苏格兰皇家银行是2008年政府救市时从金融市场直接收购，当时先后花了450亿英镑，2015年初卡梅伦政府以每股330便士的价格出售该银行5.2%股权，这个价格较当初“救市价”打了34%的“大折”，而当天的收盘价也较“私有化”价格高出2.3%，这意味着“私有化”让英国纳税人一进一出、损失了11亿英镑。
三、德国的国有企业及其改革
德国国有企业兴起于 19 世纪末的铁路建设过程，当时政府通过国家投资与向私人赎买的方式拥有了大量铁路的所有权。第二次世界大战结束后，德国没有像其他欧洲国家那样以高速国有化的方式修复战争对国民经济的打击或是奉行凯恩斯主义经济学的理论和政策，而是选择了社会市场经济这一独特的发展模式。这种模式强调采用资本主义私人生产的方式发挥市场竞争作用，同时政府集中为市场提供公平的竞争环境而非直接干预市场运行。也就是说，由市场负责效率，由政府负责公平。在这种社会市场经济体制的基础上，就形成了国有企业既要担当国家重要利益部门的生产经营活动，同时更要直接参与市场竞争，即兼顾经济效益与社会责任的双重使命。另外，政府也尽量减少对国有企业的直接干预，而是主要通过间接管理和外部监管的方式督促国有企业发展，推动国有企业参与市场竞争。
德国国有企业以分级管理和分类管理相结合的方式区别管理不同性质的国有企业。分级管理是指根据出资主体的不同，将国有企业分为中央级国有企业、省级国有企业和地方级国有企业三种基本类型。三类国有企业分别从事不同的经营范围，且互不干涉。如中央级国有企业主要经营军火、重工业企业，省级国有企业主要从事银行、剧院、无线电广播电视公司和特别医院等企业，而地方级国有企业则从事一些地方性水电、交通和其他服务性企业。分类管理是指德国政府根据企业盈利能力，将国有企业分为盈利性国有企业和非盈利性国有企业。
德国实行的是双重董事会，即管理董事会和监督董事会。管理董事会是公司的执行机构，每个委员以同等的权力和一致通过原则管理公司日常事务。监督董事会是公司的决策与监督机构，代表着股东、债权人和职工的共同利益。
财政部是德国法律中规定对国有企业行使所有权的部门，它负责批准国有企业建立、合并、解散、拍卖和增资等重大决策，为国有企业提供资金，为董事会制定业务规则，更重要的是通过调配企业监事会成员达到监督监管企业的目的。德国国有企业的董事会只负责日常经营工作，而监事会作为财政部对国有企业管理的具体执行机构负责企业重大问题的批准工作，如企业新业务的扩充、设立或撤销下属公司、巨额投资、借款或放贷等等。
德国国有企业的监事会由国家代表、员工代表和工会代表三个权力相当的群体组成。国家代表是资产所有人的代表，通常由财政部长推荐私人公司经理、部长级官员、银行家或大学教授来担任。员工和工会代表一般由全体职工或工会选举推荐，因此德国国有企业员工能够很广泛地参与企业经营管理，这是其公司治理模式的一个突出特征。监事会是国有企业的决策机构，同时也对企业经营目标、财务情况和股东权益等事项负有监督、审查和维护的职责。在外部监督方面，德国国有企业、财政部和监事会都要受到最高稽核单位—审计委员会的监督。
虽然德国政府对国有企业的监管工作实施得非常严格，但并不影响企业自主权的有效发挥。事实上，德国国有企业拥有很大的自主空间，董事会对企业日常经营活动的安排具备较大的自由度。政府只对企业进行间接管理，监事会也不能干预企业的一般经营业务，而只能通过法规等形式规范经营者行为。德国政府对
国有企业的绩效考核主要以市场指标而不是政策目标作为衡量。因此，德国国有企业虽然在经济中的数量和比重较小，但由于更好地参与了市场竞争，企业的生产经营能力相对更强。
德国法律中规定了政府领导国有企业的三项基本原则，分别是效益原则、竞争原则和示范原则。德国法律体系比较健全，各项法律条文十分详细、具体和明确，因此可以对经济活动进行有效的规范与指导。效益原则是指国有企业应尽可能提高经济效益，国家财政的资金补贴不能是无止境的，长期亏损的企业需要整改甚至关闭。竞争原则是指国有企业同样需要参与市场竞争，要与私人企业一样的具备经营活力，要对国有企业实施有效的监督和管理。示范原则是指国有企业应发挥在经济中的模范作用，既要积极参与市场竞争，同时也要负起相应的经济责任、环保责任和社会责任。德国国有企业的自主经营空间因此得以提高，企业参与市场竞争的能力不断增强。同时，德国政府也在法律规范的基础上对国有企业进行严格的监督管理，特别是通过股份制的方式维护政府对国有企业的控制力。如对于重要利益部门的国有企业，政府依据法律应保持足够多的股份，以保证政府对企业决策的影响力。
德国政府更倾向于直接在市场中聘用高水平的经营管理人才。为了适应对国有企业董事会成员或高级经理专业化水平的更高要求，通过市场机制实现，以签订合同的方式建立企业所有者与经营者的联系，以市场机制激发经营者的工作热情。而对于经营者工作绩效的考核和评价也通过市场机制来完成，使其可以更好地提高企业效率。如果国有企业经营者不能完成所有者的预期目标，则同样会以市场机制的方式解除其与企业的合同关系。这种日益市场化的人事管理方法使国有企业可以吸引到更有能力的经营管理人才，为企业发展提供更具竞争力的软实力。同时，也在一定程度上促使人力资源市场更加活跃。
四、日本的国有企业及其改革
据OECD报告，目前日本已成为世界上国有企业数量最少的国家，国家控股的特殊公司仅剩下日本邮政股份公司。根据1948年《国有财产法》的规定，日本国有资产分为行政资产和普通资产两大类。截至2010年底，日本全部的国有资产总额为101.2万亿日元，行政资产和普通资产分别占30%和70%。
随着上世纪80年代实行“民活”路线，日本国有企业基本被民营化。除了都市再生机构(包括日本住宅公団、住宅、都市整备公団等)，在法律上改为独立行政法人，成为政府非营利组织外，国有企业均改为政府持股的特殊公司法人。这些企业，在法律上不再属于公企业，与私企业一样必须遵守市场法则，即公司法，同时作为特殊公司，还要履行特殊法赋予企业的职责。
日本国有资产管理体制。日本国有资产管理体制主要依据《国有财产法》和《财政法》进行监管。财务省是主要出资人代表，并作为国有资产管理部门，负责经营预算和决算。业务监管由相关部门负责，主要集中在邮政、通信、交通设施领域。各省厅负责监管其管辖领域的行政资产，财务大臣负责普通资产的监管和处理，同时负责对国有资产统一管理。
对国有企业实行“一企一法”管理，按照特殊企业进行监管。首先，与一般企业一样必须遵守《公司法》，上市公司遵守上市公司相关法律；其次，遵守特殊公司专门法律，接受特别监管。日本根据行业特点和企业经营情况，对每个国有持股企业制定专门法律。例如：NTT依据电电三法经营，监管部门是总务省，人事、预算、业务计划、重要资产处理以及话费制定等重大事项，需经总务大臣审批，未被许可一般被视为禁止，在资金使用、公司债发行上有自主权。JR各公司依据《关于旅客铁道股份公司以及日本货物铁道股份公司的法律》(JR公司法)经营，由国土交通省铁道局监管。日本邮政股份公司依据《邮政公司法》等经营，邮政业务由总务省监管，银行和保险业务同时接受金融厅监管。随着民营化深入，政府管制逐步放宽，但国有上市公司仍受到监管。例如：2001年JR三家公司整体上市后，理论上不再受JR公司法限制，但国土交通省“为了确保铁道业务使用者的便利性、维持适当的利用条件以及确保区域经济和社会健全发展”，公布了《本州3公司注意事项指南》，对其经营业务继续拥有指导、劝告和命令的权利。地方公营企业由财务省和地方自治体共同监管。根据《日本地方公营企业法》和《地方财政施行令》对地方公营企业进行监管，财务省负责地方公营企业的制度设计和制定财政措施，并指导其经营。
日本一直肯定国有企业发挥的“公共性”作用。认为在追求利润最大化的私有企业为主导的资本主义经济体制下，国有企业作为私企补充，应发挥“公共性”作用，也因此国企改革始终坚持确保其“公共性”原则。日本国企改革的重要原因是其“企业性”表现差，认为是经营体制造成的。具体表现在：企业缺乏自主性，政府参与经营的企业往往成为政治斗争工具，预算、投资、经营人选等受到国会、政府过多干预，影响合理决策；行业垄断限制了竞争，如行业垄断致使电信电话公社缺乏竞争意识，导致技术开发方式封闭，难以应对市场变化；大国企病，如没有经营风险意识，经营者责任意识淡薄，企业效率低下等，结果导致财政负担加重。
民营化基本路径：是按照地区或业务进行分拆，组建新公司，形成系统内部竞争；成立控股公司，建立技术和信息共享平台，发挥协同效益；通过上市完成国有股减持，实现资本流通。例如：JR按地区分拆成6个地区性旅客铁道股份公司和1个全国性货物铁道股份公司，设立日本电讯股份公司、铁道综合技术研究所等共享技术和信息平台，2001年其中3家公司实现整体上市。
改革经验：民间直接参与制定改革方案。委托民间制定改革方案。例如，日本根据《临时行政调查会设立法》于1981年设立了第二届临时行政调查会议(简称临调)，作为内阁总理大臣的咨询机构，以调查审议行政改革问题为目的，国企改革是行政改革的一部分。临调委员由3名财界代表、2名工会代表及资深官员、传媒代表、学者各1名组成，同时任命了21名专职委员。稳步推进改革。首先，实行事前调研和研究。如临调方案进行了为期2年的事前调查和研究。其次，在改革方案设计上坚持稳步推进原则。如JR采取先易后难、分类改革，对分拆后的本州3家好企业先进行民营化改革，对客观经营条件差不能盈利的企业，采取利用基金收入弥补收支的不平衡，并根据铁路运营线路好坏，实行不同的租金调节分拆企业收益水平。坚持“一企一法”改革。日本是依法行政国家，国企改革也不例外。如：JR民营化改革依据日本国有铁道改革法、旅客铁道株式会社与日本货物铁道株式会社相关法律、新干线铁道保有机构法、有关日本国有铁道清算事业团法、日本国有铁道希望退职员工及促进国有铁道清算事业团员工再就业特别措施法等一系列法律施行，1987年4月国铁分拆，实现了民营化。2005年10月通过邮政民营化关联六项法案(邮政民营化法、日本邮政株式会社法、日本邮便株式会社法、独立行政法人邮政储蓄与简易人寿保险管理机构法、完善邮政民营化)，依法改组成立日本邮政股份公司，下设邮便、邮局、邮储银行、简易保险公司四个业务公司。妥善解决遗留问题。如JR在解决遗留问题上提供了经验，成立国铁清算事业团等2个存续公司专门负责处理留有问题。具体做法：一是分类实施债务继承。原则是不妨碍新公司财务独立的条件下继承长期债务，对经营基础弱的公司可不再承担债务，由存续公司继承大部分债务，剩下小部分债务由盈利能力强的企业分担。二是债务资金主要依靠土地出让金和出售股票收入解决，不足部分由国家财政税收承担。三是进行人员分流。对9.2万剩余人员，部分实施早退计划，部分通过清算事业团进行再就业培训。
五、韩国的国有企业及其改革
在韩国，国有企业叫“公企业”，可分为:政府企业、政府投资企业、政府出资企业、政府投资企业子公司(也叫政府再投资企业)以及地方国营企业。政府企业:以政府部门的形式由政府直接经营的企业，如铁道厅、递信部、调达(物资)厅，它们是主管铁路、邮电、物资的政府企业，其特点是:根据《政府组织法》成立，预算由国会通过，企业职员为公务员。政府投资企业:根据《政府投资机关管理基本法》成立的政府投资占50%以上的企业。其特点是:为特定目的而根据特定法成立，由政府有关部门领导，大部分是政府全额投资，采取国营公司(韩国叫公社)形式，政府对其经营负最终责任，企业职员不是公务员，但有些方面享受公务员待遇。 政府出资企业:政府投资不到50%(包括国家银行的投资，实际上超过50%)，而政府加以控制的企业。其特点是:原则上根据商法成立，政府只对其出资部分负责，采取股份制形式，企业领导由董事会选出，人事权在企业。政府投资企业子公司:由政府投资企业投资而政府间接控制的企业，采取股份制形式。政府投资企业的持股率大小不一，有90%多的，也只有3.3%的，多数为50%以上。 地方国营企业:由地方政府经营的，其中有地方政府以局、课形式直接经营的，也有根据特别法、民法、商法以独立法人形式间接经营的。主要是与地区居民的生活福利有关的事业，如上下水道、住宅、地铁、医院、市场、屠宰等。
国有企业管理体制。1984年3月颁布《政府投资机关管理基本法》，给国有企业松绑，实行自主经营责任制，即自主经营和责任经营。自主经营:企业自行编预算；社长有采购物资和签订工程合同的权利；社长有企业干部任命权；减少外部监查等。 关于预算:政府定出企业每年要完成的产量、销售量及主要项目进度等经营指标和维持企业之间平衡所需要的一些共同的编造预算标准，提交经营评价委员会通过，于10月31日前下达给各企业，各企业据此自行编造预算，由企业理事会通过即可，政府不再干预。 关于机构和人事:决策机构与执行机构分离。理事会作为企业的最高决策机构，确定经营目标和预算，修改章程等。业务的执行则由社长负责。理事会的组成人员为10人以内，除理事长、社长之外，主管部的有关司局长和经营评价委员会的秘书长为当然理事，此外还有理事长提名的政府研究机构的负责人和有关专家学者，由主管部长任命为理事。除社长之外，理事会其他成员都是非常任的，理事长不得由社长或公务员兼任。理事长和社长经主管部长提名，由总统任命。企业的编制、职务名称、岗位职责等均由社长决定，人员由社长任免。 关于监督:外部监查由多元化改为一元化，原则上统一由监查院进行。如果主管部长认为必要，亦可与监查院长协商后进行监查。经营责任制:韩国政府实行的经营责任制，是通过对企业经营成果的评价进行奖励或追究责任。建立评价制度:政府成立经营评价委员会。委员会下设由会计师、研究员、教授等组成的经营评价团，大约60人左右，每次任务完成后即解散。评价方法:不是企业之间的比较，而是各企业当年的经营实绩与过去几年实绩的比较。评价总分为100分，反映短期的、计量方面经营实绩的计量指标为60分，反映长期的、管理制度方面经营实绩的非计量指标为40分。评价结果与奖金挂钩:评出5个等级后，按等级、按分发奖金。
民营化方案分为5种:(1)转换管理方式。将政府持有股份卖给原有股东，从政府直接管理改为股东直接管理。如证券交易所，政府原持有68.1%的股份，将其卖给另一股东，由证券公司管理。韩国鉴定院的评估业务，鉴于民间评估业界已成长，将政府原持有的49.4%的股份卖给另一股东产业银行或市中银行管理。(2)全部卖出。一些国有企业没有必要再由政府持有股份，可以全部卖给民间企业，以促进竞争，提高其经济效益，如对韩国技术开发株式会社、韩国外汇银行的民营化。(3)分批卖出，最终全部卖出。考虑到全部卖出有可能出现乱子或者需要一定的准备时间，暂时由政府保留一半以上股份。国民银行和中小企业银行属于这一类。(4)部分卖出。对国民经济影响大的基础工业企业，政府须持有稳定其经营所必需的最低限度的股份(一般是一半以上，特殊企业在1/3以上)，其余作为国民股。如韩国电力公社、通信公社、专卖公社、浦项钢铁等。(5)调整职能:与其他国营企业或民间企业的业务重叠或有竞争关系的企业，如海外开发公社、产业基地开发公社、农水产品流通公社、产业银行、住宅银行、贸易振兴公社、综合化学等7个国有企业。
民营化的配套政策：1.放宽限制，引入竞争机制。为了搞活企业，必须放宽政府对企业的限制，减少政府对企业的干预，创造自主经营的条件，使它们能够自由地参加竞争。2.稳定价格，改善财务结构。转为民营以后要注意防止借口分红压力和解决投资财源而抬高物价，必须定出适当的价格标准，使企业通过降低成本和提高经营效益来稳定价格，解决投资财源要靠动员民间资本。3.吸收民间参与经营。出售部分股份的国有企业，在相当长的时间内仍将作为国有企业而存在，搞活这些企业要有限度地吸收民间参与经营。4.保证职工的切身利益。在出售政府股份和企业公开的过程中必须注意职工的利益不受损害，领导班子也要注意稳定性和连续性。
推行国民股。韩国经济实现了高速增长，但收入分配很不均衡，因此在转为民营的国有企业中选择规模大、经营好的企业，将股份卖给广大群众。这样，一是提高群众对经济的参与度；二是使低收入阶层能够分享经济增长果实；三是防止经济力量的集中。推行国民股的企业必须是民营化对象中规模大、全民企业的性质明显、经营状况良好、有发展前途的企业。这样的企业选定了浦项钢铁、电气通信公社、韩国电力、专卖公社、国民银行、中小企业银行、外汇银行等7个。作为国民股的资本规模约为5亿元，计划分5年完成。国民股的推行方法:(1)对象与分配比率。95%优先分配给本企业职工以及一般工人、公务员、农渔民等中、低收入阶层，其余5%给证券储蓄和股票预约储蓄户。(2)对本企业职工分配20%，要成立“我们社股合作社”，由合作社最先分给社员；为中、低收入阶层建立“国民股预约储蓄制度”。(3)对购国民股者的支援。实行优惠价与分期付款制度，优惠30%，分期5年，本企业职工可选择其中一种。中、低收入阶层只给优惠价，月收入40万元以下者可贷给购买股票资金的50%。
民营化计划进展缓慢。(1)1990年以来股市持续下跌，政府不想抛，群众不敢买。(2)国民股未能达到预期效果，低收入阶层无力购买。而中产阶层大部分为了倒股票，不是参与企业经营。因此，国民股也暂停实行。
六、新加坡的国有企业及其改革
新加坡的国有企业是世界上公司治理水平和经营盈利水平最高的国有企业，是各国国有企业改革时学习的典范。新加坡的国有企业主要包括两类：一种是法定机构（Statutory Boards），即由国会立法成立的具有特殊权限、功能和活动范围的机构。它隶属于政府的某一个部门，是一个独立的经济体，一般有经济活动、营业收入和创造利润的动机，可以拥有自己的子公司和联系公司。新加坡 14 个最大的法定机构主要集中在国家发展部、经济发展局、民航局、、港务局、裕廊镇管理局、公共事业局等部门；另一种是政联公司（Government Linked Companies），即由政府按照公司法成立，不直接受国会管辖，但受政府控股公司
控制并且政府拥有至少 20%股权的公司。这些政联公司通常由淡马锡控股公司、新加坡政府投资公司、新加坡科技控股公司等政府控股公司来投资，而这几家控股公司完全由政府投资并拥有，依据《公司法》成立并独立运作。
私有化途径。1986 年 1 月，新加坡财政部长任命六名资深公务员和企业家组成了公共部门私有化委员会（Public Sector Divestment Committee，PSDC）。1987 年 2 月，国会批准了该委员会提交的《公共部门私有化报告》，形成了新加坡公共企业私有化的纲领性文件，私有化工作据此全面展开。新加坡私有化的具体方式分为四种：
第一种，部分私有化。指公开出售政府完全所有的附属公司（或法定机构）的股份，但政府仍保留控股权。如新加坡航空公司（Singapore Airlines Ltd.）的上市；
第二种，进一步私有化。即进一步减少政府在已经部分私有化公司的股份。如淡马锡控股公司出售东方海王星船运公司（Neptune Orient Lines Ltd）的股份；
第三种，“实效”私有化。指政府控股企业通过减少政府股份将控股权转让给私人部门。如淡马锡控股公司在新加坡糖工业公司（Sugar Industry of Singapore Ltd.）的股份由 40%减少到 17.6%，政府成为第二大股东；
第四种，全部私有化。即政府从国有公司中完全撤出。如淡马锡控股公司全盘出售化学工业公司（Chemical Industries(FE)Ltd）的股份。在私有化的进程中，对于与国计民生密切相关的国有企业主要采用部分私有化的方式，而一些处于竞争性领域的小型企业则全部私有化。新加坡政府特别强调通过资本市场实现私有化，吸引国内外的私人和机构投资者参与。
新加坡国有企业改革的目的与其他国家相比有很大不同。大多数国家的国有企业私有化改革主要是为了解决国有企业效率低下和政府财政负担过重的问题，很少在经营状况较好时进行改革；而新加坡则是通过出售国有股权等私有化政策筹集巨额资金，再将其用于高技术部门的国有企业的发展。同时通过政府资金支持等手段，使国有企业向高技术领域转型，从而实现对国有企业的结构性改造。对高新技术部门国有企业的股份实行绝对控制，规定国家控股不低于 30％，不允许个人和外国投资者控股。其中个人不得拥有该类型国有企业5％以上的控股权，外国投资者的持股不得超过股权总额的 15％。此外，强调国有企业减少与私人企业的竞争。
2021年是“国企改革三年行动”的攻坚之年、关键之年。我们在推进我国的国有企业改革过程中，应充分借鉴上述世界发达国家国有企业改革的经验教训。在改革目标上，要把私有化与优化国有企业布局，推进经济结构的转型升级和提升国有企效率紧密结合起来，不能仅仅定位在提升效率上。
国有企业与一般私人企业最大的区别在于国有企业不但要追求一般企业的经济目标——实现利润的最大化，而且要兼顾其它非营利性的社会目标。有的时候，对于国有企业而言，甚至这些非营利目标是优先于利润最大化这个私人企业的唯一目标的，况且这些非营利目标也是国有企业之所以有存在的必要的重要原因。
如英国铁路公司的改革就是我们必须避免的改革失误。在改革措施上，不仅仅是全部出售这一条路，而应该是方式多样化。从世界发达国家国有企业改革的情况看，国有企业改革可以全部出售，还可以部分出售；可以直接经营，还可以进行承包和租赁等。改革的方式与国有企业具体情况有关，也与资本市场的繁荣程度有关。
在改革的保障上，要重视人民受益和依法合规。人民拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应要作为国企改革时必须考虑的要素。方案要多听职工的意见，保障职工的权益，如韩国的国民股、英国将国有股份拆零卖给企业员工、日本对分流人员进行再就业培训等。日本的国企改革实行“一企一法”，德国各项法律条文十分详细、具体和明确，可以对经济活动进行有效的规范与指导。
（作者单位：浙江国有资本运营有限公司国资研究院）。
编辑丨叶子