7月28日，由重庆市住房和城乡建设委员会与四川省住房和城乡建设厅联合主办的2022川渝住房城乡建设博览会于重庆国际会议展览中心盛大启幕。
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本届川渝住博会开幕式的主论坛，是以“碳达峰碳中和目标下城市更新与城市未来”为主题的城市更新论坛，这也是全国首个跨省市联合举办的城市更新主题论坛。论坛旨在立足国家战略定位，加强区域统筹协调，拓展经验交流渠道，共谋城市未来发展。这是川渝两地落实国家实施城市更新行动决策部署的具体体现，也是加快推进高品质生活宜居地建设的关键举措，将有力推动两地合力打造区域协作的高品质样板，建设包容和谐、美丽宜居、充满魅力的高品质城市群。
在城市更新论坛上，中指控股CEO、中指研究院常务副院长黄瑜女士发布《2022重庆城市更新发展报告》并作主题演讲。
此次重庆城市更新发展研究历时半年，由中指研究院作为研究主持单位，在重庆市住建委的指导下，在重庆市设计院、中规院西部分院的共同努力下，最终形成《2022重庆城市更新发展报告》研究成果。《报告》以期为社会各界更好参与重庆城市更新提供参考，多方聚力共建重庆美好人居环境。
研究背景与目的
当前，城市发展的重点正由“城市规模扩张”转向“城市高质量发展”，我国城市高质量发展仍面临挑战。2021年，我国城镇化率达到64.72%，2025 年预计将接近70%，将步入城镇化的中后期。而在长珠三角和京津冀区域的核心城市，城镇化率已普遍超过70%，城市建成区面积扩张速度逐步放缓。美国、英国、日本、新加坡等发达国家在城镇化发展接近成熟期时，城市发展均转向内部的结构优化，普遍通过开展城市更新或旧城复兴行动缓解或解决城市发展的瓶颈问题。
图：中国城镇化走势与实施城市更新行动
资料来源：中指研究院综合整理
根据《中国城市体检报告（2019）》，虽然我国城市人居环境建设取得了巨大成就，但也发现试点城市仍然存在一些突出的短板问题，城市不生态、不宜居、不舒适、不安全等问题仍不同程度存在。因此，无论是借鉴发达国家城市化及城市更新发展历程，还是立足当前我国城市高质量发展面临挑战的实际，实施城市更新行动都势在必行。
表：中国城市五个主要城市病
资料来源：《中国城市体检报告（2019）》
城市更新对重庆来讲意义重大，将成为重庆城市品质提升的重要抓手。2021年末，重庆城镇化率已达到70.3%，居中西部前列，已处于聚焦挖掘存量资源的发展阶段。重庆十四五规划提出，今后五年，重庆将建成“高质量发展高品质生活新范例”“国际化、绿色化、智能化、人文化现代城市初步建成”。因此，城市更新对重庆来讲意义重大，既是落实中央决策部署，也是经济社会发展的迫切要求。重庆市必须在下一阶段聚焦挖掘存量资源发展潜力，城市更新将成为重庆完成城市品质提升的重要抓手。
图：重庆市城镇化率
资料来源：中指研究院综合整理
2020年以来，重庆城市更新迈入了系统性的有机更新阶段，城市更新行动加速推进，相关政策体系和项目实践双向推动。此时，立足国内国外城市更新的发展格局、先进城市、先进模式，以更广阔的视野、更前瞻的视角，客观、科学审视重庆城市更新发展，具有重要意义。通过城市更新专项研究，描绘重庆城市更新前沿图景，多方聚力共建重庆美好人居环境，引领行业高质量发展。
研究框架与路线
本次报告系统总结国内外城市更新发展格局，分类回顾重庆典型城市更新项目的实践和成效，在此基础上，明确重庆城市更新所遵循的城市基因、实施框架，展现下阶段重庆推动多方参与城市更新的相关保障。
对标研究国际大城市先进经验及模式
发达国家在城市更新的过程中涌现出众多值得借鉴的有机更新项目。这些项目成功解决了各国城市发展过程中的存量盘活问题，并与周边的环境高度协同，形成了有机联动。发达国家城市更新项目的成功实施离不开完善的法律法规制度、完善的政企协同机制、注重保护保留的更新理念以及多方参与的更新机制。
图：部分发达国家典型城市更新案例
资料来源：中指研究院综合整理
国外城市更新实践有以下借鉴之处：一是不断完善法律法规制度，对城市更新中的权利义务关系进行底层保护，保障城市更新的稳固推进；二是加强政府的引领作用，同时引导社会资本积极进入；三是以可持续发展为目标，以绣花功夫推进城市更新的发展；四是加强公众参与，在城市更新过程中发挥公众的智慧，保障群众的利益。
借鉴国内城市更新先进模式、经典案例
据不完全统计，截至2021年底，全国411个城市共实施2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。全国不同地区已形成了丰富的城市更新内容和多元化的更新方式。
图：主要城市城市更新模式及典型案例
资料来源：中指研究院综合整理
部分一二线城市的城市更新理念、模式、管理、政策均对重庆有较好的借鉴意义。一是选择适合城市基因的更新模式。二是要构建完善的城市更新政策体系。三是构建政企协同的管理机制，提高企业参与积极性。四是组建城市更新对口管理机构或组织，优化管理流程。
重庆城市更新的实践与成效
重庆坚持用好城市体检工具，围绕“建立一套政策体系、编制一本规划指引、创新一套审批机制、实施一批试点项目”凝心聚力、改革创新，开展了一系列政策和实践探索，持续推动城市更新工作，取得初步成效。
一是入选国家试点，探索出有效的工作机制。
2021年，渝中区、九龙坡区入选全国21个城市更新试点城市，因地制宜探索城市更新工作机制、实施模式、支持政策、技术方法等，边探索、边总结可复制、可推广的经验做法。
渝中区出台了城市更新实施细则、规划用地及建设管理工作规程、施工图设计审查工作规程、园林绿化审批流程等相关配套政策，以“两巷一梯一路”为代表的城市更新试点示范项目成效初显；
九龙坡区制定了城市更新三年攻坚行动计划，并编制完成了民主村片区、红育坡片区、水瓶厂片区、重庆电厂等十大重点项目计划。
二是建立了一套系统完善的工作流程。
重庆建立了从城市体检评估、基础数据调查、片区策划方案、项目实施方案的城市更新工作流程。在城市体检方面，成功建立“摸家底、纳民意、找问题、促更新、评效果”城市体检与城市更新的闭环运行机制，将逐步向全市推广试点经验。
图：重庆城市更新四步走工作流程
三是试点示范项目稳步推进，打造出一批具有影响力的样本项目。
截至2022年6月底，重庆城市更新试点示范项目达103个，项目总投资额1400亿元，其中全投运项目26个、部分投运项目19个、处于实施阶段项目26个、策划及前期阶段32个，打造了一批在全国范围内具有影响力的样本项目。
图：重庆2022年103个城市更新试点项目分布情况
资料来源：中指研究院综合整理
重庆城市更新经典实践案例
经过积极探索，重庆在老旧小区、老旧街区、老旧厂区、老旧商业区、历史文化区、公共空间等类型项目中积累了一定经验，打造了一批在全国范围内具有影响力的样本项目，并形成了独有的特点。（因篇幅有限，此处仅对老旧厂区和历史文化区展开分析，详情请见完整版报告。）
▌老旧厂区更新改造——促进工业资源活化，提升产业能级
重庆作为中国六大老工业基地之一，工业发展历经了早期手工业、洋务运动、民族工业建设、三线建设和改革开放等重要阶段，整座城市的建设历程与工业发展亦有着密不可分的联系。“十四五”期间，重庆提出加速打造“智造重镇”、建设“智慧名城”，老旧厂区更新则为重庆盘活存量工业资产、推动老旧低效工业厂区转型升级提供了重要抓手。
重庆老旧厂区更新改造呈现出以下特点：
融入城市肌理，为城市增加富有魅力的公共空间和公共功能。通过老旧厂区生态修复、环境景观塑造与建筑留、改、拆等，融入城市肌理，为城市增加富有魅力的公共空间和公共功能。
充分挖掘文化价值和再生价值，推动产业转型升级。如金山意库，完成产业“退二进三”的升级，并大幅度提升了租金坪效、生产产值和税收；鸽牌电厂，将闲置厂房打造为创意产业园，振兴创意产业，并成为展示重庆多元文化的重要场所。
构建立体复合消费新场景，培育消费新模式新业态。如TESTBED2 贰厂，完成园区入驻、孵化的特色文创商业品牌近100个，汇聚了重庆30多个本地优质青年社群。
▌历史文化区更新改造——传承历史记忆，延续城市文脉
作为国家历史文化名城，重庆的发展史上出现过多层次、多领域、多形态的文化现象，拥有丰富的历史文化遗产。如何对承载城市记忆的传统风貌区、历史文化遗产等空间进行保护利用、活化传承，已成为当前城市建设工作的重要议题。
重庆历史文化区更新改造呈现出以下特点：
系统谋划与精细化更新有机结合。如磁器口片区更新改造，政府主导统筹、规划设计全程参与、多主体分块实施运营，实现历史文化街区保护与城市发展的协同。
图：磁器口片区“政府+市场”共谋共建共治共享的长效更新运营机制
资料来源：中规院项目组整理
渐进式微更新，延续历史场景。山城巷，尊重现有巷道肌理与风貌，横街纵巷的道路结构和上坡下坎的街巷空间被完整保留；重庆开埠遗址公园，坚持“修旧如旧”的修缮理念，保留原有建筑特色，“一栋一策”制定修缮方案，开展精细化修缮施工。
新视野与老文脉有机融合。山城巷选择富有特色、时尚精致的文创店、餐饮店、展览空间，传统与新兴业态在这里融合共生；金刚碑充分利用村落周边自然资源，传统文化与时尚艺术相结合，打造温泉、餐饮、休闲等多元文旅体验。
重庆城市更新的实施路径
重庆城市更新实施框架和路径清晰，已经形成了完善的工作思路。
以城市体检推动精准更新。2020年、2021年、2022年重庆市连续入选全国城市体检样本城市。重庆将城市体检作为城市更新行动的基础，坚持问题导向、民生导向，通过“建机制、强保障、筑体系、扩影响、查病灶、抓应用”六步举措，开展一系列城市体检实践探索。
图：重庆城市体检工作机制
2021年，重庆开展了城市更新专项体检评估，探索建立以“城市体检”推动“城市更新”的工作机制。结合“城市更新”市级-区级/片区-项目级的工作层级与主体架构，打通“城市体检”与“城市更新”基础数据库，通过信息平台建设，实现城市更新动态跟踪监测。同时，以江北区为试点，探索建立“摸家底、纳民意、找问题、促更新、评效果”的城市更新专项体检机制。
图：重庆城市体检成果运用模式
资料来源：中指研究院综合整理
“1+2+N”政策技术体系。重庆以“三转”、“三改”为核心思路，构建了以《重庆市城市更新管理办法》为统领的“1+2+N”政策技术体系，城市更新制度完善度，市场化程度在全国居于前列。
图：重庆城市更新“1+2+N”政策技术体系
资料来源：中指研究院综合整理
多维统筹的系统性更新。2015年，中央城市工作会议提出了城市建设的行动纲领——“一个尊重，五个统筹”。重庆城市更新作为城市建设的重要组成部分，在实施的过程中同样适用“五个统筹”的思路。主要体现在：统筹“留改拆增”四大方面，确保城市更新工作的全局性；统筹规划、实施、管理三大环节，提高城市更新工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市更新的可持续性；统筹生产、生活、生态，通过城市更新提高城市的宜居性；统筹政府、社会、市民，提高各方参与城市更新的积极性。
重庆推动城市更新项目顺利实施的三项保障
一是管理赋能。
变“链条式”审批为“平面审批模式”：立项、规划、设计、施工、园林、环保等环节由主管部门主动横向联系，改前置要件审查为并联推进。部分区域通过有效精准的服务保障，大大吸引了社会企业主动参与城市更新。
对项目采取“陪伴式”服务：包片定人开展信息收集、现场督导、问题协调等“陪伴式”服务，定期收集并归纳分析项目推进过程中的难点卡点堵点问题，对突出问题分类建档，牵头开展常态化现场调研，分专题组织召开协调会，“点对点”开展精准服务。
二是政策创新。
创新土地政策——灵活的土地出让方式。社会企业作为实施主体的城市更新项目，可采取带建设方案招拍挂方式出让土地更新项目中的“边角地”“夹心地”“插花地” 等零星土地等，可与周边用地整合开发利用……，涉及经营性用途的以协议出让方式办理供地手续。
创新规划政策——容积率奖励。对增加公共服务功能的城市更新项目，有条件的按不超过原计容建筑面积15%左右比例给予建筑面积支持，增设地上停车库不计算容积率鼓励老旧厂区转型升级，允许对原有建筑进行隔层改造、增加连廊、电梯等配套设施。
创新财税支持政策。对符合条件的城市更新项目按规定减免城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金，按规定享受相关财税扶持等优惠政策。
为了持续激励市场主体积极参与城市更新，重庆还将结合实际工作推进情况，在更多领域、更多维度探索政策创新的可能性。
三是资金保障。
在传统筹资渠道基础上，设立千亿“重庆城市更新专项基金”，为近几年国内规模最大、市场化程度最高的城市更新基金。通过城市更新基金，一是引入多元化的社会资本以股权形式投资到城市更新项目。二是整合专业力量，按照市场化的原则对项目进行可行性研究，推动形成“投资基金化、建设信贷化、退出证券化”的可持续的更新模式。
图：重庆城市更新基金架构
资料来源：中指研究院综合整理
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