“两会”提出的经济问题作为国家最高立法机构的全国人大和政治多元性体现的政协（简称“两会”），其实质作用常常受到质疑。尽管如此，每年三月举行的“两会”，作为政府向公众解释和发布政策的重要一环，仍具有特别重要的意义。

今年两会的重中之重仍然是经济问题。第一、今年是“十二五规划”（2011-2015）的最后一年。第二、这是2013年11月中共十八大三中全会所部署的全面深化改革的关键时期。第三，也是最重要的一点，2015年中国经济面临着来自内外的日益加剧的挑战。中国国务院总理李克强称这是保持稳定发展和结构性调整的关键一年，也就是说，中国的领导层正面临着经济转型和经济放缓的双重严峻挑战。

李克强总理在人大会议作出的政府工作报告分六部分，其中四个部分主要讨论经济问题。报告指出，尽管困难重重，2014年无论从经济增长、就业率、通货膨胀、增长质量优化等方面的表现都基本令人满意。

中国政府并未采取强烈的刺激措施，而是使用了灵活的有针对性的政策，此举相当有效。政府在财政和税收方面进行了一系列改革，对行政进行精简，并进一步开放经济。同时，为了中国经济的可持续性发展，政府还加快经济转型的步伐。

去年的成功经验加强了中国领导层的信心，但由于世界经济持续低迷，国内经济瓶颈难以攻破，使他们感觉到了今年经济问题的紧迫性。因此，中国政府为2015设定的经济目标为一个适度的发展范围，以便为政策调整保留一定的空间（表一）。

由于当前领导层力求在几个方面获得平衡，因此上述经济目标是合理的。进一步说，政府需要在为经济发展提供足够动力的同时，保持稳定的宏观经济政策；在推动经济转型的同时，保证稳定增长；在不破坏现有的增长势头的同时，培养创新能力并开发新的增长点。

以上几点可以概括为：保持中高速增长和迈向中高端发展水平的“双目标”；坚持政策稳定，稳预期和促改革调结构的“双结合”；打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的“双引擎”。

由于政府有足够的政策工具来影响经济，这些目标应该是可以实现的。事实上，政府已经承诺，要确保并提高宏观经济政策的连续性。更重要的是，中央政府将更积极地采取预期调整、政策微调和目标规则。

更具体地说，为了保持经济增长势头，中央政府将采用扩张性的财政政策，包括把财政赤字占GDP比例从2.1%提高至2.3%。为了解决财政问题，尤其是地政府的财政问题，中央政府还将使用其他工具，如允许地方政府发行特殊债券，以及确保有资质的在建项目得以持续融资。

同样地，中央政府在货币政策上力求谨慎而灵活。虽然广义货币供应量（M2）预计将增加12%左右，政府已经表明，根据经济的需要，M2的增加可能调高。通过公开市场操作、利率、存款准备金率和再贷款等工具，中央政府希望能够保持货币政策的灵活性。

除了保持适度的经济增长，政府也致力于进一步的改革开放。在深化改革方面，政府强调了简政放权、投资融资管制的放宽和自由化、定价机制的放宽、财税改革，以及金融行业的改革和自由化。

政府还承诺要通过放宽外来和对外直接投资的管制使得经济进一步开放，并积极参与地区和全球经济一体化和治理方案。

政府经济工作的中长期目标是推进结构改革，促进可持续发展。政府经济政策所强调的方面包括刺激家庭消费、政府增加公共产品投资、减少地区发展差距和中国产业的升级。最重要的是，它的目标是通过鼓励创业和创新，希望能够把经济增长动力从传统的投资驱动型转变为消费驱动和创新驱动。

两会中的政府经济工作计划是全面的、合理的，也符合中共2013年底部署的重大改革计划。中国领导层今年面临的最大挑战，是如何让经济从高速增长平稳转向中速增长的新常态。

这就要求政府在监控经济趋势时保持高度警觉并能够纯熟运用宏观经济工具。在时机成熟时，中央政府应采取必要手段，解决当前经济所存在的重大问题和风险。在进行经济结构调整和深化改革开放时，政府也必须果断、务实地抓住时机。

对中国领导人来说，经济增长至关重要，维持7%左右的增长率仍然是首要任务。由于去年底以来，中国经济未有显著好转，政府自然感受到紧迫的压力。

到目前为止，本届政府力求避免对经济使用强刺激。另一方面政府已出台各种新政策和改革方案，其中包括今年5月1日生效的储蓄保险法，这对金融改革有重要意义。

今年4月1日，国务院常委会决定，中国社保基金可用于地方政府债券的投资，以20%为限。如果经济持续面对增长下滑压力，政府也许会出台更强烈的政策组合。

然而政府在执行层面仍然面临两个挑战。第一是确保有效地执行政策，尤其是在地方政府层面。某些政策的实施可能在某种程度上削弱了地方政府领导的权力，使得他们面对各方政治压力时力不从心。

如果经济持续低迷，中央政府的许多市场导向政策是否足够灵活、是否能够应变，是政府面对的第二个挑战。关键在于中央政府能否顶住压力，避免采用过强的财政、货币和其他措施刺激经济。因此，来自最高层的强有力的政治支持将会是保持政策一致性的至关重要的一部分。

具体的改革规划

本次的政府工作报告提出了相当全面的改革计划，其实施大概需要数年时间。尽管经济增速已经逐步放缓，但是政府仍要保证中国经济能够持续增长。本次的政府工作报告表明政府已经意识到进一步改革的重要性。

总的来说，改革计划和目标比从前更明确、更详细。政府希望在关键的改革领域有所突破，开发新的增长动力，进而促进整个经济体的发展。

1、简政放权

本次改革的首要环节是在加强上级政府监管的同时，给下级政府和整个社会简政放权。工作报告中特别强调了改革的三个具体领域，包括行政审批制度、工商登记制度，和建立市场准入负面清单制度。

在行政审批制度改革方面，现有许多项目的行政许可审批将被取消，或放权给下一级政府，同时非行政许可审批将被废除。在工商登记制度改革方面，政府将进一步简化资本注册手续，并逐步实现“三证合一”，将营业执照、组织机构代码证和税务登记证统一到一个证书。同时对工商中介服务也要进行整顿和规范化。

在建立市场准入负面清单制度方面，为了确保地方政府依法行使权力，本次政府工作报告要求省级政府公布其权责范围。报告进一步强调，地方政府必须完全放开那些应该交给市场或社会的权力，并接过原属上级政府的审批权力。

这说明，一方面，在企业成立的准备阶段，政府要简化行政审批、工商登记和放宽市场准入；另一方面，要加强对企业的后续监管。这不仅需要政府职能的转变，同时也需要各种非实体的制度建设，比如良好的信用评级体系和可以共享、交换信用信息的平台。

2、投融资改革

投资对未来发展依然很重要。政府希望以有限的政府投资为杠杆，同时探索各种创新的方式来吸引来自社会的投资。

首先，由于投资项目的审批手续被取消或简化，或放权到下级政府，或开展网上申办，需要政府审批的投资项目会大量减少。

其次，由于要鼓励民间设立资本基金，私人投资的市场准入将大大放宽。第三，通过投资补贴、资本注入和建立相关基金，政府希望能把非政府类投资引向重点项目。

最后，在基础设施建设和公用事业领域，政府希望能够加强非政府资本与政府的合作。

3、加快价格改革

本次政府工作报告也减少了大量原本由政府定价的商品与服务的种类与项目，希望此举能够加强市场在分配资源中的决定性作用。原则上，所有能够在市场中自由竞争的商品和服务，政府将不再进行价格控制。

报告确定了几个价格改革的领域。政府将停止对大多数药品定价，并把某些基本公共服务的定价权力下放给下级政府。除此之外，政府在发电、送电领域将扩大试点定价改革，在农业用水领域开展价格改革。政府会改革资源性产品的定价政策，也会对电、水和天然气的家用消费实行分层定价。

4、进一步财税体制改革

通过这次改革，政府的总体目标是改善政府收支和税务管理，让政府的行政职责与财政资源相匹配，使中央与地方财政关系合理化。

在政府收支管理改革方面，工作报告强调了三点。首先是建立全面的、合理的、开放和透明的预算体系。具体地说，就是要求所有中央和地方政府部门向社会公布预算和决算，除了机密信息以外。

第二，是把原来计划用于国家资本运作的一部分预算转变为社会开支。

第三是实行中期财政规划管理。

在税收方面，报告明确了两大领域。一是改革某些税收，二是修改关于税收征管法的行政法规。更具体地说，政府拟用增值税取代营业税，并将调整和提高消费税，扩大资源税从价计征范围。与此同时，政府计划向全国人大常委会提交修改完善税收征收管理法的议案。

在调整中央地方财政关系方面，报告指出，政府将对转移支付制度作出改革，从而更明确界定中央和地方政府各自的权力和支出责任，并对两者之间的税收分配作出适当调整。

5、金融改革更好地服务实体 经济

本次提出的金融改革包括：增加金融机构的多样化、改善金融服务、推动人民币国际化、并进一步发展和优化资本市场。为了发展和改善金融机构，政府鼓励有资质的私人投资者建立中小型银行和其它金融机构，并对农村信用社进行改革和强化，同时鼓励那些以发展为导向和有政策支持的金融机构提供公共产品。

除此之外，利率和汇率管理也会作出改革。存款保险制度将很快建立。央行预计将进一步使利率自由化，并改善相关的管理。在允许人民币更加自由浮动的同时，政府将继续把人民币汇率维持在适当的水平。

政府希望逐步稳定地推进人民币国际化，例如允许人民币资本账户可兑换，建立人民币跨境支付系统，鼓励私人海外投资试点，并在适当时候启动股市的深港通。

政府认识到，有效的资本市场对经济是至关重要的，并决心建立一个多层次的资本市场体系。采取的措施有：建立股票发行注册系统、发展地区性的资本市场、为中小企业提供服务、鼓励信贷资产证券化、扩大企业债券的发行以及发展金融衍生品市场。

6、国企改革和国有资本管理

在改革中国国有企业方面，为了完成定向改革，政府需要明确国有企业的不同职能。一方面，政府希望以国有资本投资公司和资本运作公司为试点，提高国有企业的经济表现。

另一方面，通过鼓励和规范非国有资本对国有企业投资项目进行股权投资，政府希望能够系统性地实现国有企业的混合所有制改革。更具体地说，国家的目标是加速电力、石油和天然气行业的改革。

本次政府报告还强调了非国有经济领域和产权保护对整体经济的重要性。除此，科学、教育、文化、医疗和卫生保健、养老金、事业单位和住房公积金也是本次政府报告的重要内容。

经济开放的新任务

在本次政府报告中，政府强调了对新一轮更具高度的、更全面的经济开放的决心，对贸易、跨境投资、双边和多边及区域合作等方面都制订了改革方案。

首先，中国要继续促进贸易，提高贸易便利化和推动贸易结构的升级。中央与地方政府该如何重新分摊出口退税的财政负担也是本次工作报告的一个重点。为了地方政府和出口企业的利益，中央政府将承担今年新增的退税负担。此后，政府将合理调整进出口税费，并发布此类税费的完整清单。

在推动中国贸易结构调整和服务贸易的发展这两个方面，政府也采取了几个创新措施，包括开发贸易服务综合平台、推进市场采购贸易、扩大跨境电子商务试点，同时也鼓励更多城市开展服务外包。中国也会更加积极主动地引进先进技术、关键设备和重要的零部件。

第二，在外资利用上，中国将采取更积极有效的方式。政府将修订外商投资产业指导目录，并允许服务和制造业进一步开放。例如，禁止外国投资的行业种类将会减少一半。

外商投资审批制度也会发生重大变化。将来只有少数外商投资项目需要政府审批，审查权限也将下放给下级政府。政府也将探索把准入前国民待遇和负面清单相结合的管理模式。

中国还计划改善外商投资监管和监控系统。它将重新审视外商投资的相关法律，为外商投资者创建一个稳定、公平、透明、可预测的商业环境。

第三，中国将加速和调整“走出去”战略。政府鼓励中国企业参与海外基础设施建设项目，同时加强海外产能，提高在铁路、发电、通信、工程机械、汽车、飞机、电子以及其它设备制造等方面的全球市场份额，并且鼓励中国冶金和建材企业到海外投资发展。

为了确保出口得到融资，特别是大型设备出口，政府也将扩大出口信用保险规模。为了服务在海外投资的中国企业，政府希望拓宽渠道，更好地利用外汇储备，提供更好的金融和法律服务，提供信息，也向他们提供领事保护。

第四，中国计划在不同层次上全面开放经济。对内，无论是内陆或边境地区都要进一步开放，也要提升边境和跨境经济合作。同时中国也在推动上海、广东、天津和福建的试点自由贸易区，希望能从中吸取实践经验，进而拓展到全国。

对外，中国通过各种创新举措，与邻国及本区域其它国家建立更紧密的经济合作，如丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路、中巴经济走廊和孟加拉-中国印度-缅甸经济走廊。与此同时，中国计划加强与邻国基础设施的互联互通，简化清关程序，构建国际物流网关。

第五，通过促进多边、双边和区域经济合作，中国对经济全球化也作出了努力和支持。在多边层面，中国支持扩展信息技术协议，参与环保产品和政府采购磋商。

中国也在加快自贸区（FTA）战略的执行，并已于2015年6月分别与韩国和澳大利亚签署了自由贸易协定。中国同时加快中日韩自贸区谈判，推进与海湾合作委员会及以色列自由贸易协定的谈判，完成中国—亚细安自贸区升级，以及建立区域全面经济伙伴关系的谈判，并努力建立亚太自由贸易区。此外，中国也正在加紧与美国和欧盟的双边投资条例谈判。

促进经济结构调整

面临经济增长下行压力，为了支持经济增长，提高经济增长的质量，政府希望通过各种政策推动经济结构调整。这些政策包括：推动家庭消费、加大公共产品投资、鼓励非公投资、减少城乡和区域发展差距并推动产业升级。

为了推动家庭消费，政府首先鼓励一些新领域的服务型消费，如老年护理、家政服务、卫生医疗、休闲和旅游、教育、文化和体育。政府还鼓励信息产品和服务领域的家庭消费。

政府致力于改善电信基础设施，推动网络消费新形式，通过宽带连接实现全国范围的电信、广播、电视和互联网服务系统，加快光纤网络的发展，同时也加快物流和快递服务的发展。为了确保消费品的质量和配送的可靠性，政府将加强物流监控、追踪和召回系统。

这份报告也首次将公共产品投资作为经济持续增长的重要推动力。政府计划集中投资几个主要领域，包括提高人民生活水平的项目，如棚户区改造、农业基础设施项目、中西部交通设施（铁路、公路和内河航运工程），以及清洁能源和其他环保工程。政府也希望在上述领域刺激私人投资。

在减少城乡差距方面，政府强调“三农”（即农业、农民和农村）的重要意义。政府认识到，城市化是缩小城乡差距的根本途径，也是扩大内需的最大推动力。政府承诺继续加快实施新型城市化战略，以人为本，专注于三个“一亿人”的任务。

在区域发展方面，政府采取了“四大板块，三个支撑带”的战略。四大板块为西部大开发、振兴东北、中部崛起和鼓励东部地区率先发展；三个支撑带为丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路、京津冀地区和长江经济带。

中国政府的一个重要目标是推动产业往中高端升级。这对维持国家长远发展至关重要，是具有高度挑战性的任务。这包括传统产业的转型以及新兴产业的发展。对于前者，政府提出了“中国制造2025”战略，鼓励创新转型、市场竞争、企业并购和重组，也鼓励在工业化中广泛应用信息技术。

在新兴产业和新型产业方面，政府计划启动重大项目，开发高端设备、信息网络、集成电路、新能源、新材料、生物医学、航空发动机和燃气轮机，希望能把其中一些发展为主导产业。

与此同时，政府也将推动发展“互联网+”行动计划，将移动互联网、云计算、大数据、物联网与现代制造业整合，促进电子商务、工业网络和网上银行的健康发展；指导互联网公司提高国际影响力。

为了支持中国工业转型，政府还计划加大金融支持，为科技创新改善资源配置制度。在个体层面，政府将调整激励机制，鼓励创新活动，以优惠政策吸引并引进科学家、工程师、海外人才。在企业层面，政府将通过税收优惠政策支持高新技术企业，也鼓励企业参与重大科技项目和构建研究平台。

在宏观层面，政府希望通过改革和加强知识产权保护，创建一个更有利的创新环境。在对科技资源的管理上，政府会加快改革，提高有效管理。政府也会建立开放、联网的国家科技管理平台。

应对经济减速

与中共宏伟的改革计划一致，今年两会上发布的政府的经济工作计划是全面的、明智的。中国正处于“三期叠加”的关键节点，中国经济进入了新阶段、新常态。今年，中国面临的第一个挑战是实现经济向较慢增长道路的平稳过渡。

这有几个重要的意义。首先，中国政府必须有能力监控经济走势，也必须有能力对宏观经济及时作出调整。在这方面，由于去年在经济管理上取得经验和知识积累，中国显得很自信，大体应付自如。

去年，中央政府尝试了许多创新政策，希望引导经济走出困境。这些政策包括对特定行业减税，对小微企业税务减负，以及对工商业的其它扶植措施。政府采取措施，加快了财政支出的审批，也提高了财政资金的利用效率。

另一方面，中国央行也尝试使用一些新的货币政策工具，如选择性下调存款准备金比率、再贷款、不对称降息。如果经济环境持续恶化，这些政策工具就可能全面使用。

第二，中央政府正采取措施来解决关键问题、应付存在于经济中的重大风险。地方政府债务和低迷的房地产市场是两个重大的风险源。地方政府债务的系统性风险不高，政府已经宣布采取措施解决问题。去年十月，财政部发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，限制地方政府举新债，并对现有债务严格管理。

为了帮助改善地方的债务结构，减少地方政府还债负担，中央政府采取了一些措施，例如，允许地方政府把现有的高息债务置换为低成本政府债券，今年的置换额度以一万亿元为限。

自2013年底以来，中国房地产行业持续低迷。土地使用权转让金占了地方财政预算外很大的收入比例。此外，地方政府还可从开发商、买家、卖家和其他相关业务获得税收收入。由于地方经济对房地产行业的严重依赖，这加剧了地方政府的财政困难。

尽管全国房地产行业崩溃的风险不高，但是，由于房价滑坡而引起地方政府性债务问题是有可能的。自去年以来，为了支持房地产行业，政府已经采取了一些措施，放宽2010年以来生效的各种限购令。

最近，政府已经宣布放宽二套房贷款规定，引入房屋转售利好政策。如果需求持续低迷，更多政策可能出台。

第三，政府在推行改革和调整经济结构上是务实和急切的。例如，在政府能发挥主要作用的改革领域，政府已经通过有效的具体政策来加速改革。为工商企业进一步简化行政法规就是一个很好的例子。

至于其它许多难以深入改革的领域，政府也通过各种试点项目进行“试水”。国有企业和国有资产的改革部分体现了这方面的努力。增值税改革以及在上海和其它三个地区设立自贸区试点也是类似的例子。

中国领导人相信，经济增长仍然是必要的，而且保持百分之七左右的增长率仍然是首要任务。但去年底以来，经济尚未显示好转的迹象，令人感到急迫。到目前为止，政府尚未对经济采取强刺激政策。

相反，政府仍在不断实施新政策和改革措施。今年3月31日，中国的储蓄保险法案宣布5月1日生效。4月1日，国务院常务会议决定，多达20%的中国国家社保基金可以投资于当地的政府债券。

未来挑战

自李克强2013年3月担任国务院总理以来，政府制定了大体上前后一致的、务实的经济政策，至今为止尚能够维持经济的稳定增长。李克强经济团队不乏富有经验的能人，包括央行行长周小川和财政部部长楼继伟。尽管如此，李克强团队为实现目标仍面临着各种挑战。

第一个挑战就是政策是否得以有效贯彻，尤其在地方层面。由于地方分支机构不愿丧失权力，中央政府的简政放权的命令在地方经常推行不力。

同样的，由于地方政府不愿暴露地方债务问题的真实程度，中央政府解决这个问题也力不从心。虽然地方政府为了从中央政府获得更多的财政援助，或许愿意透露甚至虚报债务，但是他们也意识到，这也可能暴露出自己的不当行为。在中央政府的严厉反腐运动下，地方政府在这方面可能会更加顾虑重重。以保障性住房建设为例，地方一方面缺乏财政资源，另一方面，地方领导人担心大项目会引起不必要的注意，进而让自己的一些可能违规的行为曝光，因此计划中的保障性住房建设受到拖累。

第二是需要保持政策的前后一致性，不同的政府部门之间也必须有效协调。尽管面临困难，到目前为止，李克强和他的团队仍成功避免了使用强政策来刺激经济，而是利用改革和其他措施来稳定经济和推动结构调整。如果经济增长进一步放缓，中央政府是否仍能坚守这个立场尚未可知。

第三是需要最高层坚定的政治支持。中共总书记习近平已经通过成立多个中央小组集中权力，他对李克强经济团队的支持，至关重要。在许多方面，习、李的目标和愿景是一致的。例如，习近平倡导的“一带一路”和李克强经济结构改革的内容相辅相成、高度一致。

（翻译：崔彦婕）

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