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吴木銮副教授在一次题为“老龄化社会的财政挑战：以香港为例的再分配公平性研究”的学术讲座上，探讨了中国香港再分配政策的基本特征和演变趋势，以及其对中国内地等国家和地区的政策启示。
他以茶餐厅的消费群体为例，指出目前中国香港和其他发达经济体一样，都是日趋老龄化的社会。在老龄人口和较年轻群体之间，越来越出现福利资源分配的代际冲突，甚至出现了“仇老”现象。
在此背景下，中国香港政府如何在老龄人口和年轻群体之间分配公共财政支出？如何才能保持再分配的社会公平？这些问题对政府而言是一个较大的挑战。
吴木銮副教授指出，再分配意味着将一些资源从一个领域转移到另一个领域。在再分配的过程中，一般来说，儿童和老年人（特别是退休后的老年人）获得较多的财政资助。不过，政府的财政资源是有限的。因此，政府需要在资源需求和满足方面进行有效的平衡。
既有研究存在两种对立的观点。一方面，由于再分配往往与政治紧密相关，老龄化背景下的再分配政治格局能够帮助执政党赢得选票。另一方面，在美国和欧洲的情境下，人口老龄化所带来的财政压力可能会导致儿童福利的下降，并加剧代际冲突。
数据显示，经合组织国家所花费的退休人员福利和服务占GDP的6.4%，而有子女家庭的福利和服务支出仅占2.0%。
基于上述实践观察，吴木銮副教授旨在回答两个问题：
第一，过去三十年香港老年人和儿童的公共财政支出和实物福利的趋势是什么；
第二，通过宏观模拟，未来三十年的老年人和儿童的公共财政支出如何。
过去三十年
老年人和儿童的公共财政支出和实物福利趋势
首先，吴木銮副教授介绍了老年人和儿童的年龄界限和公共支出类型。根据老年社会保障援助的年龄限制（CSSA，香港居民安全网），60岁及以上被定义为老年人。根据经合组织以及《联合国儿童权利公约》的定义，17岁以下被定义为儿童。
关于老年人的支出类型（普遍或被测试的现金和实物福利）包括公共住房、公共卫生服务（门诊和医院）、养老保障类别、老年生活津贴和长期照护（住宅和家庭）。关于儿童的支出类型包括对有子女的家庭保障援助、托儿所、产假、免税、公共教育、公共住房和公共医疗服务（门诊和医院）。
其次，为了了解过去三十年香港的公共财政支出趋势，吴木銮副教授借鉴Bradshaw和Holmes（2013）的研究，分别计算出了1990年至2014年的三个财政支出百分比（见表1），每个老年人的支出作为人均GDP的百分比，每个儿童的支出作为人均GDP的百分比，以及每个儿童的支出作为每个老年人支出的百分比。在将上述百分比绘制成图1后，吴木銮副教授发现，现实的财政支出与既有研究中财政偏好相冲突，实际更加倾向于儿童。也就是香港的代际冲突是有利于儿童的。2014年以例，香港政府在每个儿童身上年均开支9万2千元，而老年人是接近4万元。
表1 1990-2014年有关老年人和儿童的财政支出
图1 1990-2014年老年人和儿童支出的人均GDP占比
未来三十年
老年人和儿童的公共财政支出
为了更好的模拟和预测未来三十年宏观层面的公共财政支出趋势，吴木銮副教授引用了欧盟所采用的投影方法，重点关注政府为老年人和儿童提供医疗、教育、公共住房、社会求助、退休收入保障和长期照护等方面的支出（见表2）。这种方法存在两个缺陷：一方面，2014年之后针对儿童的免税数据无法获得，另一方面，对于儿童的支出将会被低估。他将上述百分比绘制成图2。
表2 2015-2041年有关老年人和儿童的相关类型财政支出
图2 1990-2014年老年人和儿童支出的人均GDP占比
从上述初步观察可知，财政支出针对年轻人的份额在减少，而针对老年人的份额则在不断增高。
根据中国香港2013-2014年的公共预算演讲，中国香港的老龄化问题日益严重，老年人口比例的增加将导致医疗保健和福利支出激增。中国香港在医疗保健和社会福利方面的资源投入占当前经常性政府支出的40%。以2012-13年的老年护理支出为例，包括社会保障、老人服务和医疗服务等在内的财政支出已达434亿元，占经常性政府开支的16%。
随着老年人数量的增加、劳动人口的减少、纳税人数量的减少和经济增长的减速，如果中国香港的税收制度保持不变，那么政府收入的增长将大幅下降。根据联合国开发计划署（UNDP）（2010）的报告，在32个“非常高的人类发展国家”中，香港在收入不平等方面排名第一。以社会支出占GDP的比例衡量，香港的福利水平落后于OECD国家的平均水平近40年。
吴木銮副教授指出，当前人们对社会政策问题的看法比以往任何时候都更加分化，当收入不平等和贫困达到前所未有的水平时，香港人民需要更强的政府干预。在某种程度上，香港的剩余福利模式是自由的福利框架。这一模式似乎在现代受到了越来越多的挑战，而香港增加政府财政干预的需求在增长。在经济繁荣和政府收入丰厚的背景下，香港特区政府的轻微干预被视为其向其选民推卸责任的表现。香港政府在未来是否会加强政府干预，将取决于年轻人和老年人之间的斗争。
本文以原标题《干货分享｜新加坡国立大学吴木銮副教授：老龄化社会的财政挑战》首发于中国人民大学公共管理学院微信公众平台，刘思宇供稿。
（吴木銮，新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授，主要研究中央、地方财政关系及地方公共治理）
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