文：马歌

新冠肺炎疫情爆发一年半多后，曾经热闹非凡的澳门赌场仍生意冷清，今年8月份澳门博彩业总收入降至44.4亿（澳门元，下同），是今年以来的最低月度总额。

赌业一直为澳门政府带来丰厚的收入，但这个在2019年创造了近3000亿澳门元的庞大产业神话能否延续下去，外界正提出疑问，因为除了疫情，澳门赌业还面临另一个巨变。

9月14日傍晚，澳门政府公布博彩业法规修订咨询文件（下简称《咨询文本》），宣布次日起就修改《博彩法》进行45天的公众咨询，为博彩经营牌照（俗称“赌牌”）重新竞投铺路。咨询建议共有9项重点，包括检讨发牌数量、建议禁止发放副牌、重新审视现时赌牌最长可达25年的期限、博企分配利润前须符合特定条件并要获政府许可，以及政府派代表进驻博企等。

消息一公布，澳门博彩股次日全面崩盘，股价纷纷暴跌两三成。

赌牌数量成为关注焦点

《咨询文本》首先罗列数据指出博彩业对澳门经济的重要性，其中，自2002年澳门开放赌权，引入外资后，GDP从当年的588亿提升至2019年的4347亿元，相当于开放前的五倍；2019年特区政府总收入1335亿元，是2002年的12倍，其中博彩税收占70%至80%。

同时，截至2020年底，澳门博彩业就业人口8.2万余人，是整体就业人口的17%左右。

截至2020年底，澳门博彩业就业人口约8.2万余人。

现行澳门博彩业的监管制度，始于1999年澳门回归之后，此前，赌王何鸿燊旗下公司在澳门垄断经营博彩行业。经过两年研究，2001年，澳门立法会通过第16/2001号法律，即为《博彩法》，建立了批给制度。

2002年澳门政府批出3张赌牌，包括澳门博彩（澳博）、银河娱乐、永利澳门，但之后在被质疑没有充分解释及有违立法原意情况下，容许每个主牌转批一次，这三家公司又将牌照转批给“副牌”的新濠国际、金沙中国、美高梅中国。

这六家赌场中，澳博、新濠国际的主要股东为澳门何鸿燊家族，银河娱乐的主要股东为香港吕志和家族，永利澳门、美高梅中国（美资与何鸿燊二房长女何超琼合资）、金沙中国的总部设在美国拉斯维加斯，所谓“三正三副”共6张赌牌，形成港澳阵营传统势力与美资势力分庭抗礼的格局。

何鸿燊家族与吕志和家族占据了澳门赌业的半壁江山，图为何鸿燊（右）与吕志和（左）。

这六张“赌牌”，将在2022年6月26日到期，届时将进行新一轮的公开竞投。

市场最关注赌牌数量会否增减，《咨询文本》内亦有建议检讨发牌数量。被问及日后赌牌数目会否减少时，澳门经济财政司司长李伟农未有正面响应，仅称对赌牌数目持开放态度，重申需要听取公众意见，强调博彩业须维持一定规模以确保税收，但也不能过度发展。

李伟农还说，“很多咨询报告都不会有条文在其中，只会有一个方向、目的、整体情况”，“政府有（既定）立场，又何须咨询？”

不过，澳门博彩顾问公司IGamiX执行合伙人李忠良对媒体表示，北京本来只允许澳门增发赌牌至三个，结果特区政府利用“行政长官批示”来衍生出三个“副牌”，这不但一直被澳门内部质疑其合法性，北京也同样不满。

除了赌牌数量外，增加澳门永久性居民股东比例、股东分红管制与派驻政府代表监管日常运作，是令业界不安的三大元素。

李忠良称，“这象征着北京首次给这一龙头行业洗牌。”

关于建议在博企中引入政府代表，以及日后博企分红时须先获当局批准。李伟农解释，委派政府代表的监管目的和初心，是确保行业能健康发展并持续进步。至于分红方面，他强调“不是要阻止正常商业行为所应该分派的合理利润，但要确保有关承批公司有足够财力履行承批合同”。

《咨询文本》在谈及政府派驻代表问题时特别指出，“……需认识到及明确指出该等公司能够经营博彩业并不是与生俱来的基本权利，而是源于特区政府所赋予的特定经营权”。

就在《咨询文本》公布前7日，重组后的澳门博彩业的政府监管机关——澳门博彩监察协调局14名主管宣誓就任。监督局此次重组，增设了一位副局长，原有的互相博彩监察厅和幸运博彩监察厅合并，组成了博彩监察厅；增设了专门的调查厅，同时，将原有的审计厅和研究调查厅更改名称为财税及合规审计厅、博彩研究及联络厅。

澳门政府的态度，其实已经十分明显。

赌权竞标“武器化”？

澳门现有6张赌牌中，美资占其中“两个半”，在近年中美关系紧张的背景下显得尤其敏感。

有记者问及基于现时中美关系比较不稳定，对于博企分红须取得政府同意，是否针对美资博企而来，会否对美资企业设限，李伟农只表示，问题涉及地缘政治，不回答假设性问题。

香港时事评论员刘锐绍指出，不排除因中美角力，美资公司被赶出澳门，但值得注意的是，在澳门的美资本身着重经济多于政治，基于经济部署，立场都是亲中国。

李忠良认为，在新一轮赌牌竞投中，外资博企的风险明显高于本地博企，然而美资博企恐怕已十分依赖澳门，难以抽身而去，重新开始。

以收入衡量，澳门是全球最大的博彩市场，《华尔街日报》指出，新冠疫情爆发前，拉斯维加斯金沙集团和永利度假村在2019年的收入当中，约70%来自澳门。

今年3月，拉斯维加斯金沙集团达成了一项价值数十亿美元的交易，出售其标志性的威尼斯人度假村和其它拉斯维加斯资产，将其未来的增长主要押在澳门和新加坡的赌场上。

也有持乐观观点的，券商摩根士丹利估计，此次咨询，6张赌牌数目将维持不变，现时持有副牌的博企将会取得正牌。

美银证券也发表研究报告称，市场或对消息反应过度，博彩业一直是一个受到严格监管的行业，相信额外的监管不会破坏股东价值，目前未见当局对外国背景公司有差别待遇。

不过，市场的担心并非空穴来风。

2018年中美贸易战爆发时，就有港澳观察人士联想到美资赌业巨头可能在澳门赌牌博弈中受到牵连。当时就有舆论主张把澳门赌权竞标“武器化”，以对付美国，澳门《新华澳报》警告说：“‘赌牌重投’完全可能成为中美政府之间的筹码之一，美资博企从澳门博彩市场退出，是有可能发生的事情”，甚至提出“澳门特区政府在处理赌牌问题上，必须主动向中央政府请示，并服从中央政府的安排”。

中美的紧张关系或导致美资赌企在澳门赌牌博弈中受到牵连。

香港《星岛日报》旗下媒体近日也评论说：“现时中美关系恶劣，澳门政府要对当地博企加强管控，要向美资开刀，机会成本变得很低。另一个效果是倒逼美资博企回国大力游说美国政府，改善与中国的关系，以保障她们在澳门的利益。”

《咨询文本》中有提及“建议禁止发放副牌”，如果要取消副牌，而正式牌照拥有者不变的话，将会只剩永利一家美资公司，其余美资公司便要出局。

咨询过后，下一个问题便是何时完成立法。被问及修法是否能在明年重新竞投赌牌之前完成，李伟农说，由于今次修法不涉及重新竞投赌牌，所以不作回应。

横琴方案能否破解一“赌”独大？

澳门与香港同为中国的特别行政区，但有十分不同的发展模式。

近年博彩收入占澳门GDP达55.5%，博彩业持续处于龙头产业地位，但这种单一化的结构多年来都引来批评，当地政府和中央政府多次声言要把产业多样化。

中国国家主席习近平2014年到访澳门时提出，要“加强与完善澳门博彩业的监管，积极培育新的经济增长点”，被视为要求当地政府把经济多样化发展。

其实，早在2006年的“十一五规划”里就已提出“支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展”。此后的“十二五规划”“十三五规划”“十四五规划”都能找到类似表述，何厚铧、崔世安两任澳门特首的施政报告都脱离不了这概念，就连现任特首贺一诚的胜选演说都要带上一句“实现澳门经济适度多元发展”。

澳门特首贺一诚明确指出，“博彩业一定在澳门”，不会转移到横琴。

澳门政府之后先后提出多项博彩业以外的发展建议，包括打造中葡国家商贸合作的服务平台，同时发展成世界旅游休闲中心，但博彩“一业独大”的状况，20多年来几乎从未改变。虽然内地开展反腐败运动后，曾一度使澳门博彩业毛收入在2014年至2015年间应声下滑长达26个月，但这数字从2016年8月起就逐步回升。

澳门大学博彩研究所开展《澳门幸运博彩经营权放开中期检讨：经济社会、民生影响及承批公司营运状况》的研究报告称，博彩业发展过热，引致社会资源纷纷倾斜流向博彩业，导致企业运营成本飙升，加剧中小企业成本压力。

澳门官方对于这一问题亦有明确认识，《咨询文本》中称，“博彩业发展亦衍生推高物价通胀、推高住宅及商用楼租金等各种生活及营商成本的问题，其次是对中小企业经营产生挤出效用，减低中小企业在总体市场上的竞争力”，并再次提到澳门适度多元发展。

为了给澳门经济提供更多发展空间，让目前主要受赌场雇用的澳门居民有更多选择，广东和澳门将共商共建横琴新区。今年9月5日，中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称“横琴方案”）明确提出，要建成促进澳门经济适度多元发展的新平台，并为澳门经济实现适度多元发展提供了详细路径。

今年9月5日，中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》。

从产业配套来说，“横琴方案”具体提出了4个方面的新产业方向：一是发展科技研发和高端制造产业；二是发展中医药等澳门品牌工业；三是发展文旅会展商贸产业；四是发展现代金融产业。

不过，多元化不意味澳门博彩业可以转移到横琴，澳门特首贺一诚明确指出，中华人民共和国宪法及基本法列明，中国境内不会有博彩业发展，故法律保障只有澳门发展博彩业，强调“博彩一定在澳门。”

值得注意的是，几处离澳门不太远的地方有可能因为澳门赌业版图重组而得益。

新加坡《联合早报》引述分析师报道称：“澳门是中国唯一赌博合法的地方。我们认为，中国对澳门赌场的控制更加严格，可能促使中国国民到境外赌博，并进入新加坡等国家。这对云顶新加坡这样的赌场运营商来说是潜在的好消息。在疫情发生前，云顶新加坡60％的收入是由博彩业贡献的，大量客户来自包括马来西亚和中国在内的国外市场。”

澳门博彩业的未来命运，已然微妙起来。

彭博社亦引述分析家看法称，中国近年来忧心资金透过澳门赌场外流，强力打压澳门招揽豪赌客，反而导致中国赌客前往菲律宾、柬埔寨等管制较少的市场一掷千金。

无论如何，在“经济适度多元化”背景下，澳门博彩业的未来命运，已然微妙起来。