全国对话会与新加坡协商式民主
吕元礼 张彭强
摘 要：新加坡政府于２０１２年至２０１３年组织举办的全国对话会是协商式民主的有益探索。它是在人民行动党于２０１１年大选中的得票率为建国以来新低和新加坡政治生活进入“新常态”的背景下举行的。其运作机制既包括由全国对话委员会、基层组织、对话会协导员构成的组织系统，也包括以网上公布信息、现场分组讨论、部长回应总结、形成反馈报告、意见探讨反思为先后次序的程序结构。全国对话会的协商效果主要表现为检讨政府政策与促进与民沟通两方面。
关键词：协商式民主；全国对话会；新加坡；机制
作者简介：吕元礼（１９６２－），江西万安人，深圳大学管理学院教授、当代中国政治研究所研究员，主要从事新加坡政治研究。
民主政治有多种表现形式。依参与主体分类，可分为精英式民主和大众式民主；依权力的分配与行使分类，可分为竞争式民主和协商式民主。协商式民主是指公民通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式，其核心概念是公共协商，强调对话、讨论、辩论和审议［１］。
人类社会的发展表明，传统的代议制民主已经不再是充分解决政治冲突的完美路径，而协商式民主却可以通过公民的参与，就公共决策进行协商而达成一致共识，从而在利益分化和文化多元的社会中实现民主，弥补竞争式民主的制度缺陷。因此，协商式民主已成为现代民主政治发展的核心内容。新加坡作为一党长期执政的东方国家，其政府在回应西方民主思潮和本国民主呼声的过程中，较为注重建设与发展协商式民主。
新加坡政府在２０１２年１０月启动、时间持续１年、在７５个地点举行、举办约６６０场对话及超过４万人参加的“全国对话会”，就是协商式民主的有益探索。中国的政治发展强调将坚持党的领导、人们当家作主和依法治国相结合。如何在坚持中国共产党领导的前提下发展民主政治，是摆在我们面前的重大课题。完成这一课题，必须特别注重建设、发展较为适合中国国情的协商式民主。本文拟以新加坡全国对话会为例，探析新加坡协商式民主的起因、程序和功效，为中国民主政治的发展提供较为便利和较有价值的借鉴。
一、协商的原因：全国对话会设立的背景分析
当下世界，各种社会利益群体都因各自的文化差异产生了普遍的冲突和分歧。新加坡社会也不例外。新加坡近年来的巴士司机罢工、小印度骚乱、边境闯关、排外情绪高涨、新移民融入困难、网络媒体的反社会行为［２］等事件都表明，新加坡社会处在一个与“李光耀时代”全然不同的年代。各种不同的利益群体都以各自方式向行动党政府表达诉求、提出建议和施加压力，导致社会治理进入了一个相对复杂的阶段。为应对这些挑战，新加坡政府近年来提出“建设性政治”和“包容性社会”两大理念，通过设立全国对话会以及咨询相关团体和人士，走出了一条新的协商式民主道路。全国对话会由新加坡总理李显龙于２０１２年在国庆群众大会上首次提出。其功能是使民众能够自由表达意见，达到检讨政府政策、促进与民沟通的作用。行动党政府之所以设立全国对话会，有宏微观两方面的原因。
（一）宏观因素：新加坡政治生活“新常态”
２１世纪以来，新加坡政治进入了“新常态”。政治文化迅速转型，较多的选民不再安于旧状，要求更多参与政治生活。选民希望行动党政府能保持更大的政治透明度，寻求更加多元的政治结构和权力制衡。在这样的宏观背景下，新加坡政府开始改变施政作风、开展全国对话和与民协商，着手与民众建立互信和共识。李光耀一贯坚持“有好领袖才会有好政府”的精英主义治国理念。李光耀曾将新加坡的政党模式描述为：一个主流政党一直执政。即作为主流政党的人民行动党站在政治舞台的中心地带发号施令，遍寻全国以查访有识之士，将他们招揽旗下；反对党则在边缘扮演角色，使执政党保持警觉，毫不松懈，让人们在大选的时候有一个选择，同时提出一些可供取舍的概念［３］。
在这样的背景下，早期的新加坡迫于经济发展的压力形成了高度集权的政治体系，走上了“权威型”的政治现代化道路。但随之而带来的负面效应是政治活动受到限制，缺乏竞争性，民众的政治参与度较低。随着新加坡经济的发展腾飞，民众的政治意识逐步苏醒。人民行动党政府认识到，他们是在民主制度的框架下通过选举竞争而执掌政权的，并不是靠某种强制力来取得政治权力［４］。
因此，维持和巩固自己的权力必须建立在能否制定出人民需要的政策，能否照顾到大多数人民利益的基础之上。在新加坡的“政治新常态”下，民声变得更加多元化，不同的社会利益诉求之间必然存在矛盾冲突。这些都给人民行动党政府带来新的挑战。因此，“李光耀时代”推行政策的强势作风已经一去不复返。当下的新加坡政府已经逐渐告别“威权政治”时代，对待言论自由和民主政治也采取了更为开放的态度。新加坡政府领导人和议会议员们也开始极为重视群众意见，制定政策时必须谨慎应付和对待不同群体的利益诉求，关注普通民众的日常生活和社会整体的利益平衡。
（二）微观因素：人民行动党２０１１年大选失利
全国对话会是在人民行动党２０１１年大选失利后，新加坡政府建立的一个体现协商民主精神的与民沟通渠道，其目的是让“不和谐”的声音发声。在２０１１年大选中，人民行动党遭遇了历史性挑战，仅获得６０．１４％的选票，国会有了多达六名的反对党议员。
此外，此次大选引起了众多新加坡选民的高度关注，是新加坡独立后最多候选人参加竞选、最多选民参加投票的一次大选。它激发出的新加坡人对国内政治讨论的关切和激情程度，也是自新加坡独立以来前所未见的。虽然新加坡经济正快速地发展，但民间对移民、住房和交通的相关政策的不满情绪却在慢慢地积压，形成了一股对人民行动党政府不满的暗流［５］。在此次大选之后，尽管人民行动党在８７个国会议席中仍占有８１席，拥有绝对优势执掌政权，但６０．１４％的得票率却为新加坡独立以来最低。新加坡的议会选举政治意味着选票掌握在选民手中，得不到民心，就得不到选票［６］。
只有真正服务于民众、了解民众的诉求、重视与民众的协商对话以及更好地为民众解决难题，才能顺利地得到民众手中的选票。人民行动党从２０１１年大选的失利得到了启发。善政高效显然已不能全然满足当代选民的需求。在选民诉求走向多元开放的现实背景下，标准化的“家长式”统一管理容易忽视社会需要的多样性。只有加强与选民的沟通、增进与民众的协商、推进与民众的对话，才能赢得更多的选票。如此人民行动党才能长期有效执政。
二、协商的机制：全国对话会的组织与程序
亨廷顿在《变动社会中的政治秩序》一书中写道：制度是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式，即组织和程序。制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程［７］。毫无疑问，制度化的核心在于建构组织系统和设立程序结构。全国对话会的组织系统包括全国对话委员会、社会组织、对话会协导员这三部分。全国对话会的程序结构包含网上公布信息、现场分组讨论、部长回应总结、形成反馈报告与意见探讨反思这五项流程。
（一）全国对话会的组织系统
全国对话委员会是全国对话会活动的领导及负责机构。新加坡教育部长王瑞杰是该委员会的负责人。全国对话委员会的鲜明特征在于组成人员“草根”味道浓重，身份独立性特别强。这主要体现为委员会２６名成员中，除６名政务官和２名议员外，其他成员全部来自社会“草根”阶层，包括的士司机、社会企业家、艺术工作者、学生、学者、全职国民服役人员，大学本科生和退休人员等［８］。可见，委员会组成人员明显的是多元化参与，体现了全国对话会的开放与包容精神。
全国对话委员会通过一系列措施广泛推进和引导对话会活动进行。例如通过网络媒体、公民对话及全国调查广泛收集民众意见；通过举办方言对话会，使民众能以各种语言随意进行交谈以表达意见，让更多的新加坡人尤其是“建国一代”参与到对话会讨论过程。当然，全国对话会的举办离不开众多新加坡社会组织的协助。
人民协会、宗乡会馆、基层组织及《联合早报》都为全国对话会的举办做出了重要贡献。自新加坡举办全国对话会以来，宗乡总会就积极举办过多场全国对话会，人民协会和众多基层组织也一起在咖啡店和民众俱乐部等地点举办了上百场对话会，共吸引了万余居民参加。《联合早报》为配合全国对话会的顺利进行，也举办了“全国对话，早报开讲”系列对话，为广大读者提供一个表达意见与协商交流的平台。
此外，全国对话会的顺利开展还须归功于对话会协导员的义务帮助。协导员是对话会的幕后工作者，在对话会现场发挥“穿针引线”作用。协调员在现场分组讨论过程中，必须要确保每个参与者都有发言机会，并做出适当的引导，同时适时“切断”发言过久者。碰到英语不好者，协导员也要提供现场翻译。
当然，在每一场对话会的现场，协导员们都有各自不同的角色，具体包括总协导员、小组协导员、笔记员、美术员及流动人员等。总协导员为对话会定调与总结。小组协导员的责任是确保人人都有机会发言。笔记员是对话会最辛苦的角色，要从不同组别、不同背景、不同语言、不同课题的讨论中记录下不同的意见和看法。美术员的工作是把民众的话语化为图像，为对话内容做独特的图象记录。流动人员的工作则是后勤的筹备工作，以及在不同小组之间观察参与者的反应。
（二）全国对话会的程序结构
在程序结构上，新加坡全国对话会依次设置了五项流程。各个流程之间科学衔接，促使了全国对话工作可持续进行。第一项流程是网上公布信息。全国对话委员会在官方网站上公布某一场次或某一主题对话会及举·５８·办的时间、地点及内容等相关信息。民众在仔细阅读信息后，可依自己的兴趣和爱好，报名参加希望讨论的课题。第二项流程是现场分组讨论。对话会举办方将现场的参与者按每六至十人编为一组，由对话会协导员从旁协助进行课题讨论。
在实际操作中，每一组的对话参与者都会选自不同年龄层、社会阶层。这些参加者背景各异，在讨论中各参加者都需用心思索课题，诚心分享想法，专心聆听别人意见，适当地互相“挑战”对方，然后形成相对集中统一的结论。第三项流程是部长回应总结。全国对话会现场一般为节省时间，首先让民众发言、发表意见、分享想法、提出问题。然后才由参与主持全国对话会的部长们逐个回应民众，并对此次对话会的课题做总结陈词。第四项流程是形成反馈报告。
现场讨论过程结束后，对话会举办方要仔细整理各参加者的意见想法和政策反馈，并将这些意见和反馈形成报告呈交给新加坡全国对话委员会。第五项流程是意见探讨反思。全国对话会委员会最后将收集到的所有民众意见进行仔细探讨。此外还将与各个政府部门一起，反思所收集到的意见和反馈，为政府各部门政策制定和检讨提供参考。
三、协商的效果：全国对话会的功能及作用
公民与政府间的平等对话一直是民主理想的核心［１］。协商过程能够形成一种互惠和关系建构的背景，促进政府官员重新评价自己的公共政策［９］。此外，对话过程本身就能起到拉近政府与民众间距离的作用。正如新加坡总理李显龙所说，全国对话会要让全国齐心合力发挥潜在力量，把新加坡建设成为一个能够为国民提供各种机会求取成功、充实人生的国家；一个对成功有广泛定义、让人民能通过各种途径攀登不同高峰的国度；一个为国人提供安全网、让他们得以安身立命的社会；以及一个弱势群体能够获得帮助、成功者也愿意为他人付出的社区［１０］。
（一）检讨与改进政府政策
新加坡举行全国对话，目地是为了让政府更好地检讨和改进现行政策。全国对话委员会将收集的意见和想法转达给相关政府部门，促使其成为公众参与政府决策过程的有效机制。全国对话为社会提供了一个多元交汇的和谐平台，一方面有利于促进行动党政府顺应民意、改进现行政策：另一方面也将为新加坡各阶层人民求同存异，塑造国家和社会共识，让民众能够更好理解和参与政策制定。全国对话会以集中和专注的方式收集民众意见，推动人们对一些热点课题进行广泛的协商和讨论，给新加坡人提供一个反思与展望未来的机会。
因此，新加坡全国对话会为政府政策制定提供了重要参考信息，促使行动党政府从方向上对国家政策制定进行重大调整。在新的历史情势下，新加坡政府将在更大程度上调整治国方略，重新在个人、社区和政府的角色间寻找新平衡点。２０１３年的新加坡国家预算案是全国对话会检讨和改进政府政策作用的例证。新加坡２０１３年国家预算案从住屋、交通、医疗以至教育、文化、社会及家庭等方面都有新的利民措施出台。此外，新加坡多位政府部长都在国会发言中提到了全国对话会的重要作用。
当然，全国对话会最为重要的成果是促使了李显龙总理２０１３年国庆群众大会中回应民众诉求的演讲。他承诺新加坡政府将作出战略调整。此外，新加坡政府在国庆群众大会后宣布了一系列调整措施。从住屋、教育、保健等各个方面，都是针对民众在全国对话中最关心的共同议题而推出的。因此，新加坡全国对话会的最后结果是政府不仅听取了民众意见，更转化为实质的惠民行动。新加坡政府通过与民众的协商对话，不仅愿意调整方针政策，也愿意改变政府工作作风，争取更多选民的支持。
（二）促进与民众的沟通
“让人人都有机会发言和聆听”是全国对话会设立时所设定的一大目标。新加坡政府极为重视民众在全国对话会上提出的意见，并积极对群众意见作参考文献：出回应，从而使全国对话成为政府与民众间的有效“沟通桥梁”。全国对话会关注的是政府与民协商沟通过程。其重心在于让民众更为了解和清楚政府在制定政策时的想法和方向，让决策过程尽量透明公正。其作用在于使民众分享了国家信息和资源，在政府决策前做到相对必要的公共咨询与协商，让民众有更多的政治参与。通过全国对话会，新加坡政府强化了与民众沟通，增强了与民众之间的互信。
实际上，“全国对话”并非是行动党政府首次展开与民协商活动。以往的协商形式也有“新加坡２１世纪”和“重造新加坡”等活动。虽然这些活动最终都总结出了正式的报告，政府也相对采纳了其中的一些政策建议，但民众与政府的沟通热情并不高涨，民众的意见表达也并不彻底。全国对话会采用的形式相较以往的协商活动有所不同。最为重要的不是协商内容或结果，而是政府与民众的协商过程和协商精神。
新加坡全国对话委员会最后出版了一本名为《“我们的新加坡对话会”回顾与展望》的刊物。与过去的官方报告不同的是，这本刊物的主要内容并不在于记录具体的政策建议，而是忠实地记载了新加坡民众不同的意见和观点。它的最大意义就在于让民众了解政府的政策并非是十全十美，而是必须要有所舍弃，与其压抑个人不满，不如透过全国对话来表达不满、提出意见和期待政策改变。全国对话会是新加坡历来最为广泛全面的与民协商活动。新加坡政府通过全国对话会沟通联系民众。在方式上，“家长式”的说教少了，取而代之的是较为对等的“朋友式”交流，从而建立了政府与民众之间的交流和互信。
参考文献：
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[10]李显龙.2013年华语国庆献词[N]联合早报,2013-08-08.
原文刊载于《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2015年第5期。
