被誉为“花园中的城市”的

新加坡，

其城市管理理念

也一直在世界上享有盛名。

今天，

我们就一同走进新加坡，

从多个角度

感受其城市治理之道。

本文为节选，来源于总第36期《公共政策研究》，作者徐林系浙江大学公共政策研究院首席专家、浙江大学公共管理学院教授。

新加坡1965年建国时人口大约只有180万，随着城市的快速发展，人口急剧膨胀，到2014年人口接近550万人，预计2030年可能达到690万。
在发展过程中，新加坡也曾面临着“城市病”问题的困扰：

● 城市人口激增导致住房短缺，大部分人只能住在棚屋中，只有9%的人能住上像样的房子；

● 城市污染严重，美丽的新加坡河一度成为一条“臭水沟”；

● 就业不足，街头小贩泛滥，其无序经营使得城市垃圾遍地、污水横流；

● 多种族人群杂居，民族冲突不断发生……

但是新加坡政府很好地解决了这些问题，将这座建国之初不被看好的城市国家建设成为经济高度发达、国民安居乐业、种族和谐、社会治安良好、环境优美的花园城市，新加坡的城市发展和治理政策备受各国政要和学者推崇，成为国际上很多城市效仿的典范。

新加坡政府在城市管理过程中不是对这些因素的被动适应，而是根据发展的趋势提前规划、提前设计、提前布局，体现了“超前治理”的思想，图2是这一思想的整体框架：

1、新加坡的城市治理理念的驱动因素

新加坡的城市管理充分体现了三个维度，即公众需求、技术变革、公共管理理论演进等诸要素的综合作用。

首先，公众需求是新加坡政府制定和调整城市政策的方向标。
为了使政府更好地了解民意，在“政府与人们之间建立起一道有效的双向沟通桥梁，从而缩小政、民之间的距离”，新加坡政府通过购买服务的方式聘请多家调查公司帮助政府了解民众需求。
其中著名的公司有：● Forbe调查公司，主要服务于警务部门；● NUH Research（新加坡国立大学健康研究）调查，主要服务领域是公众健康；● IPSOS调查，主要了解中小企业（SME）的发展与需求；此外，还有Nielson、Mediacorp等相对综合性的调查公司这些调查机构已经成为政府的“眼睛”和“耳朵”，帮助确保政府的公共政策供给能够与居民的当前与未来需求相一致。
政府根据调查反馈，第一时间了解居民的需求，精英领导层根据居民需求的特点和变化趋势作出预测，提前预判，并设计和制定相应的政策。在政策的制定过程中，政府也会多次召开民意咨询会，了解公众对现行政策和未来可能实行的政策的反馈意见。

其次，新加坡的城市管理政策体现了公共管理理论的最新进展。
新加坡是典型的精英管理型国家，政府部长和重要骨干成员大都毕业于西方发达国家名校，对公共管理理论的研究比较深入，其政策制定和执行充分体现了公共管理理论的新发展。
其一，新加坡建构了一套政府主导、社会组织和志愿者广泛参与的社区治理模式。新加坡的社区治理是典型的“政府主导下的居民自治模式”，政府起着引导和规范的作用，而社区治理则是依靠社区社会组织和志愿者的广泛参与，实现“自我管理、自我发展和自我教育”。
其二，政府大量地向私营机构或者社会组织购买服务来实现城市公共服务的供给，如政府部门建屋发展局(HDB)主导的公共住房建设(DBSS模式的公共住房)非常注重吸引社会资本参与，面向2030年的“sky-land”规划本身就是建立在政府、私人组织和居民共同参与的基础之上，这些治理理念都充分体现了城市治理理论思想的新发展。

第三，新加坡的城市管理体现了与科学技术的新发展。
新加坡著名的“新生水”工程、环境治理以及“智慧城市”建设等等都体现了高科技和现代工程技术的进步，政府管理的思想和手段也随着高科技的发展而不断调适。
IBM给出了智慧城市基本特征的界定：全面物联、充分整合、激励创新、协同运作等四方面。即智能传感设备将城市公共设施物联成网，物联网与互联网系统完全对接融合，政府、企业在智慧基础设施之上进行科技和业务的创新应用，城市的各个关键系统和参与者进行和谐高效地协作。
发展智慧城市被很多学者公认为促进城市社会经济发展，实现资源环境相协调，提高城镇化质量、缓解“大城市病”的重要手段。

然而，“当我们试着建立虚拟政府的时候，为了政府和经济而进行的信息基础设施投资，最困难的不是硬件，而是软件和制度建设”(简·芳汀, 2010: 67)……“因特网尽管为大幅度改善跨组织的传播提供了可能，但是这些好处只有内嵌在合适的认知、文化、社会和正式的规范、规则、关系中，才可能得到实现”(简·芳汀, 2010: 88)。
因此，智慧城市建设不应该仅仅强调物联网、云计算等新一代信息技术的应用，而应该更加突出以人为本和用户参与，智慧城市应该是一个开放的系统，其特征表现为“全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用以及以人为本的可持续创新”。
新加坡的智慧城市建设远远不是普及计算机拥有率或者架设几条光缆那么简单，也不是当前我国部分城市热衷的“万米网格”数字城管，它更是一种理念上的重构，是一种城市治理机制的升华；它基于知识社会的发展搭建一个协同、开放的平台，实现城市管理的精细化；它整合软硬件资源，立足长远，满足城市居民新的、未来不断出现的需求。

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2、新加坡建构超前治理理念的基础条件

新加坡独特的社会文化环境支撑着“超前治理”的城市管理思想，具体体现在以下几个方面：

（1）精英治理：政治精英将公共管理理论的新进展及时与新加坡的城市治理实践相结合，同时确保对公众需求回应渠道的畅通性。
虽然新加坡在制度上比较倾向于西方体制，但是很多具体的政策执行体现了不同于大众民主的精英管理。
这是因为建国之初，面临着资源严重短缺之时，“人们还是更愿意将资源控制的权力交付给一个自上而下的权威机构、以此限制人们的资源使用行为”(Tyler & Degoey, 1995)，一个强有力的精英政府更可能带领国民走上更快的发展道路。
因此，李光耀在建国之初就确立了“精英治国”，即由最优秀的人才来领导国家的治国方略。

现任总理李显龙关于良治四信条的第一条就是：“领导是关键。我们需要能作正确决定，而未必是讨人欢心的决策的领导人。我们需要具备道德勇气和正直的领导人，承认并纠正过去的错误，同时明辨哪些政策已经过时，需要改变。这正是为什么我们尽力确保公共服务系统延揽全国部分最优秀人才。我们要求在公共服务里有优秀领导人和能干的公务员，推动我们的招聘、事业发展和报酬制度”。
国际机构Ketchum在2011年对新加坡、美国、英国、法国、中国等12个国家的3759人进行网络调查，调查内容为受访者对本国政治、商业和宗教界领袖的评价。
结果显示，新加坡居民对政界领导人的满意度很高，认为这些领导人在处理国际或者国内事务时展现出有效的领导素质。
最受新加坡人重视的领导才干有：能够冷静应对危机(68%)、以身作则(66%)、以公开透明的方式与民众沟通(65%)、能够清楚勾画出长期愿景(63%)。
新加坡正是因为有这些“优秀强悍的领袖当政”，才可以管理的很好。

为了保证政府不脱离公众，除了上述的那些调查公司，新加坡政府还有自己的民意收集机构。
1985年4月15日，在时任国务资政的吴作栋的推动下，新加坡设立了民意处理组，使之成为“新加坡人讨论的平台，从中了解重大政策，提问、提出建议，并参与制定解决方案”。
当然这并不意味着精英治理的新加坡会在制定每一项政策前都会咨询民众的意见，“或是在制定政策时走讨好民众的路线”。
小组的重要责任是“聆听和讲解”(民意处理组, 2006: 9-11)，“小到个人投诉，大致民众对政策的意见”(民意处理组, 2006: 63)，民意处理组都会仔细听。
一方面听取民众对社会问题和国家政策的意见，以便迅速回应民众的诉求，并对现行政策作出适当调整，另一方面向民众解释、解读政策，增进其对公共政策的理解。
民意处理组获得民意的渠道主要有：对话会、人民论坛(People’sForum)、茶会、公共论坛(Public Forum)、民意调查(Surveys and Polls)、公共咨询网站以及出版刊物等，收集到的意见从1985年的1527个增加到2005年的5380个。
对话会一直是民意收集的最重要的方式，民意处理组举办的每次对话会都会邀请多名基层领袖，并安排不同种族、行业、年龄的人参加，以反映不同阶层的民众的意见，举办次数也从1986年的不到20场增加到2005年的48场。

（2）经济发达且自由度高：新加坡市场经济高度发达，2013年人均GDP为54,775美元，居世界第八位。根据美国传统基金会与《华尔街日报》2013年的“经济自由度指数”排名，新加坡仅次于中国香港，居世界第2位。
2014年标准普尔对新加坡的主权债信评级为长期“AAA”、短期“A-1+”，显示了该国“财政和外部状况全面强势、决策有力而且政治稳定”。这些都大大吸引了国外资本进入新加坡，尤其是金融资本的进入使新加坡成为全球金融中心。

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（3）法制：新加坡具有完备的法律体系，“严密的法网覆盖了社会经济的各个方面”(孔庆山，2012: 118)。
新加坡以严刑峻法闻名于世，至今仍然保留着鞭刑和绞刑等残酷刑罚。鞭刑不仅适用于重罪者，有些轻罪者也难逃此刑，如《破坏法》规定对涂鸦、乱贴海报者适用鞭刑。轻罪重罚的做法反应了新加坡功利的立法原则，即“既然无法对所有的轻微犯罪者处以刑罚，只对被发现的轻微犯罪者施以重刑，相对于发现所有轻微犯罪者来说，更有效益”(潘光政, 2014)。

新加坡被世人戏称为“Fine City”，随处可见罚款标志，新加坡罚款之多、之高令人瞠目结舌。如吐痰被抓住，第一次罚款1,000新元，第二次罚款2,000新元，第三次就要被罚5,000新元以上;新加坡的很多场合都不允许吸烟，在非吸烟区吸烟，会被处以最高1,000新元的罚款；
酒驾，初犯被处以1,000-5,000新元罚款或6个月以下监禁，再犯将被处以3,000-10,000新元罚款或1年以下监禁，并吊销驾照;公共场所斗殴将被处以1年监禁或者1,000新元罚款，或者二者并罚;严禁携带口香糖入境。（4）多元的文化价值：新加坡是多种族、多文化的社会，华族、马来族和印度族都有着自己传统的文化价值观和风俗，在唐人街(又称“牛车水”)、小印度和阿拉伯街保留着充满民族特色的街道和建筑。
新加坡政府处理民族问题和建立国家认同的基本原则可以概括为4M原则，即：●  多元民族主义(Multiracialism)●  多元语言(Multilanguage)●  多元文化(Multiculture)●  多元宗教(Multireligion)为了实现国家认同，新加坡政府采取三个基本策略实现国家认同：第一，发展经济，为民众提供更多、更丰富的物质财富，让各种族人民从中获益；
第二，在各种族之间建立更多联系；第三，建立新加坡人民和国家紧密联系（李志东，2014：69-71）新加坡的多宗族、多元文化影响着新加坡的公共政策供给，如新加坡的住房政策规定组屋区每个社区、每幢公寓华人、马来人和印度人的人口占比都不能超过相应的比例，从而形成了“各民族比邻而居、种族杂处的新型社区”(李志东，2014:87)；
为了体现种族平等，新加坡除了公历新年(即元旦)以外，每年还要过3个新年，分别是华人新年、印度人新年，即屠妖节(Deepavali)、马来人新年，即开斋节(Hari Raya Puasa)。
新加坡的种族和文化政策充分照顾到了每一个族群的历史传统，处处体现着民族融合的特点和“一个民族、一个新加坡”的治国理念。

（5）广纳人才、构筑“技术高地”，提升高新技术的竞争能力：新加坡政府从上个世纪90年代开始就非常注重引导知识经济的发展，如今已经形成化工、电子、生物制药、现代传媒、现代物流和金融等多个产业集群，电子产品、石油及相关产品、包括生物制药在内的化工产品等稳居出口的前三位，占出口比重的2/3以上。
新加坡的垃圾焚烧发电、污水处理技术、新生水技术等都是当前世界上最先进的技术，其中“新生水”技术2007年还获得斯德哥尔摩工业水奖，新加坡还设想依托其“新生水”技术打造“环球水枢纽”，发达的电子信息技术和电子信息产品制造能力为新加坡“智慧城市”建设提供了强大的技术支撑。
新加坡致力于打造“科技高地”，提升科技竞争力，大力投资高科技体系基础设施，重点发展信息和通信技术、电子制造业和生命科学等高科技产业，并对知识产权进行严格地保护，努力将自己打造成为全世界高科技产品的“试验田”。

编辑：叶媛媛