国外住房金融体系研究（2）

陈功 郑秉文

新加坡中央公积金制度创建于上个世纪50年代，最初目的是为了应对雇员的退休保障难题。经过多年发展，该制度从养老保障的单一功能逐步发展成为覆盖住房保障、退休养老、医疗保健、家庭保护和投资增值等众多方面的综合性社会保障体系。作为一种独具特色的社会保障制度，中央公积金制度体现了政府积极支持国民自力更生的国家理念，其在为国民提供各类社会保障服务的同时，对国家和社会的整体发展也起到了明显推动作用。大体来看，新加坡中央公积金账户制度类似于我国社保账户与住房公积金账户的综合体，由此也可为我国住房公积金的改革思路提供一定借鉴。

新加坡中央公积金局的发展阶段

二战后的新加坡处于英国殖民统治之下，除公务员与大公司的雇员外，雇主基本没有向雇员提供任何形式的退休福利。为了应对广大民众没有退休保障的困苦状况，维持社会经济总体稳定，当局开始着手设立公积金，以确保工人退休后能够自给自足。大体来看，新加坡中央公积金制度的发展历程可划分为三个主要发展阶段。

第一阶段为制度筹备阶段（1950-1955年）。1950年，中央公积金制度的想法由两名立法议员首次提出，新加坡进步党在1951年进一步提出建立中央公积金以确保工人退休金的法律草案，该草案直到1953年11月24日才获得通过。1953年12月11日，《中央公积金条例》正式颁布，此后专门负责基金管理的中央公积金局于1955年7月1日成立，这也标志着新加坡中央公积金制度开始正式运行。

第二阶段为单一功能阶段（1955-1965年）。在此阶段，新加坡大部分民众生活条件较差，特别是居住环境较为恶劣，但此时新加坡政局动荡，当局施政重点在于梳理各方面复杂关系，以维持社会整体稳定，中央公积金制度仍然在原有单一养老保障功能下运行，而这一阶段的主要特点即在于公积金只能用于退休养老用途。

第三阶段为扩展完善阶段（1965年至今）。1965年新加坡独立后，新政府开始加强探索中央公积金制度的更广泛功能，以满足不限于退休保障的其他社会需求。例如在住房保障方面，政府于1968年推出“公共住房计划”，允许公积金会员在不花费自己工资情况下，通过使用公积金储蓄来支付享有补贴的组屋抵押贷款，这在较大程度上增强了民众对住房的负担能力。这一政策在客观上拓宽了中央公积金制度的功能，将其从单一的养老保障拓展为包含养老保障、住房保障等多项内容的综合性社会保障体系。私人住宅房地产计划于1981年推出，允许公积金成员使用公积金一般账户的部分余额来购买私人住宅。

新加坡中央公积金的特征

新加坡中央公积金本质上是具有强制性的长期储蓄计划。新加坡政府通过这种激励国民自力更生的制度设计，能够激发国民的劳动积极性，加强个人对家庭的努力和责任，促使国民为自己的各项保障进行提前储蓄与适度投资，进而也在较大程度上降低了政府的社保开支。在没有增加政府财政负担的基础上，大体上实现了国民的各项社会保障。

新加坡住房公积金是单一支柱的综合性公积金。新加坡中央公积金制度涵盖了其他福利制度，属于单一支柱福利体系。在新加坡社会中也存在一些补充型的社会保障基金，但发展规模都相对较小，这使得中央公积金成为新加坡社会保障体系中事实上的单一支柱。

新加坡住房公积金实施账户分类。新加坡中央公积金局的资金来源于雇主与雇员每月缴款，所收缴款项按照一定比例存入会员个人账户中的普通账户、特别账户和医疗储蓄账户。其中普通账户设立于1970年代，该账户中的公积金可用于贷款购房、支付住房保险费、教育开支和投资等用途；特别账户设立于1977年，该账户中的公积金是用于退休养老的储蓄，也可用于投资与退休养老相关的金融产品和应急项目开支；医疗账户设立于1984年，该账户公积金可用于支付会员的医疗开支与相关医疗保险费用。在会员55周岁（法定公积金提取年龄）退休时，将在个人账户中增设退休账户，会员从其普通账户和特别账户的公积金储蓄中，转移出规定的最低金额至退休账户，这些最低金额可以投资人寿年金、固定存款等，会员从62周岁可以开始支取养老金。

存款利率。在存款利率方面，退休账户的存款利率每年审定一次，其他三个账户均为每个季度审定一次，同时各子账户的存款利率存在着一定差异。根据2020年的最新存款利率数据（2020年7月1日至9月30日），普通账户的法定最低年率为2.5%或当地主要银行3个月平均利率（以较高者为准），特殊账户和医疗账户的法定最低利率为4%或10年期政府债券加1%（以较高者为准），退休账户的法定最低利率为4%或10年期政府债券加1%（以较高者为准）。为了加强会员退休储蓄，政府会为公积金总额中前6万新元每年支付1%的额外利息（普通账户的最高限额为2万新元）。自2016年1月开始，55岁及以上会员从其账户合并余额的前3万新元中，每年可获得1%额外利息，其中普通账户可获得高达2万新元额外利息收入，由此会员在退休后的额外利息收入可达到6%。

缴费率与分配率。新加坡中央公积金的资金由雇主与雇员缴费共同组成，缴费率会根据当时的经济环境和雇员年龄情况作出定期调整。缴费率在变动趋势上体现了年轻时多缴，年老时少缴的总体特点，此外将雇主与雇员的缴费率进行比较，可见雇员年轻时所缴金额相对更多，年老时所缴金额相对更少。缴费金额根据不同比例分配至普通账户、特别账户和医疗账户。从比例分布来看，普通账户、特别账户和医疗账户的分配比例分别呈现出由高到低、先高后低和由低到高的变化规律，这表明资金分配比例的设计符合生命周期变动规律，旨在帮助会员更好地满足不同生命周期的各方面需求。

（作者单位：中国社会科学院美国研究所）